摘要：近年來，我市城市建設(shè)日新月異，投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金逐年增加，新建、改建了一大批城市市政基礎(chǔ)設(shè)施，城市面貌有了很大改觀。但是，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在著“重建設(shè)、輕養(yǎng)護(hù)管理”的現(xiàn)象，再加上以往城市建設(shè)方面的歷史欠賬，工期不合理等問題，使為社會(huì)提供公共服務(wù)的特殊產(chǎn)品－市政設(shè)施，在管理上出現(xiàn)了與社會(huì)快速發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，筆者就這一現(xiàn)象進(jìn)行探討
　　關(guān)鍵詞：市政設(shè)施，管養(yǎng)
　　
　　1市政公用設(shè)施養(yǎng)護(hù)為何成“短板”
　　近日，銀川市的一項(xiàng)調(diào)查表明，該市有關(guān)市政公用設(shè)施運(yùn)行與應(yīng)急搶修的各類投訴熱線受理了大量相關(guān)投訴，其中有相當(dāng)比例的問題雖然有合理的回復(fù)，卻沒能從根本上予以解決，顯現(xiàn)出該市在市政公用設(shè)施管理工作方面存在一定的問題.調(diào)查顯示，市政公用設(shè)施管理工作的問題主要體現(xiàn)在未移交相關(guān)主管部門直接管理的“自有產(chǎn)權(quán)”設(shè)施方面.具體地說，供水、供電有“表內(nèi)自修”范圍，排水有“自建管網(wǎng)”，供熱有“二次網(wǎng)”，道路涉及“未移交”等等。對(duì)于這些不屬于相關(guān)單位“業(yè)內(nèi)責(zé)任”的公用設(shè)施的養(yǎng)護(hù)管理，目前除自來水、供電、三大供熱企業(yè)能夠提供部分有償服務(wù)外，其它均由產(chǎn)權(quán)單位或使用者承擔(dān)。以排水設(shè)施管理為例，銀川市現(xiàn)有排水管網(wǎng)中，自建管網(wǎng)占較高比例，其中部分自建管線（以房養(yǎng)路項(xiàng)目或由于道路擴(kuò)建的原因，原排水管網(wǎng)已相對(duì)移至道路中央）雖然沒有移交市政部門，但事實(shí)上已經(jīng)成為城市排水系統(tǒng)共用設(shè)施，因而產(chǎn)權(quán)單位不愿意繼續(xù)承擔(dān)管理維護(hù)責(zé)任，如我市的興仁巷、海寶小區(qū)里的道路等，由于沒有相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，自建管網(wǎng)日常養(yǎng)護(hù)管理多數(shù)處于無序狀態(tài)，發(fā)生問題后處理周期長，甚至長期得不到解決，嚴(yán)重影響了市民生活，市民紛紛投訴。
　　類似問題在水、電、氣、熱、道路管理等行業(yè)均不同程度存在。如供、排水管道被破壞后，由于責(zé)任及費(fèi)用糾紛不能得到及時(shí)恢復(fù)；部分新建以及改擴(kuò)建道路的建、管分離，由于沒有移交市政管理部門，其道路及路燈等附屬設(shè)施的管理養(yǎng)護(hù)工作出現(xiàn)空白；熱用戶遇到戶內(nèi)設(shè)施或二次網(wǎng)故障得不到應(yīng)有的維修服務(wù)，甚至導(dǎo)致區(qū)域停暖；燃?xì)庥脩舨簧髻徺I了燃?xì)鈭?bào)警器，想拆除卻找不到專業(yè)人員等等。在城市建設(shè)發(fā)展過程中，政府在設(shè)施建設(shè)方面作了較大投入，但管理養(yǎng)護(hù)方面沒有建立起統(tǒng)一、有效的長效機(jī)制，相關(guān)部門只從部門角度考慮，成為城市建設(shè)管理的“短板”。
　　2銀川市遇到的問題，在大多數(shù)城市中具有普遍性
　　市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)是指對(duì)市政道路、橋梁、排水等設(shè)施的保養(yǎng)護(hù)理和管理，具體包括：市政道路、路牌、橋梁、通道、隧道、排水管道、護(hù)欄、泵站、污水處理廠等項(xiàng)目。保養(yǎng)項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括經(jīng)常性的零星小修和定期的大中修以及特殊情況下的應(yīng)急搶修。其目的是保證市政設(shè)施的完好性和功能的正常使用，向市民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。作為施工項(xiàng)目里面的一個(gè)分支，市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修項(xiàng)目也具有自己特殊的特點(diǎn)：一是屬于施工項(xiàng)目壽命周期里面的最后一個(gè)階段即用后服務(wù)階段；二是屬于政府投資項(xiàng)目，建設(shè)完成后也由政府投資進(jìn)行日常維護(hù)；三是作為市政公用行業(yè)，具有公共工程、公共產(chǎn)品、公共利益和公共安全的特點(diǎn)，具有鮮明的地域性、公用性和公共性。政府必須對(duì)此承擔(dān)責(zé)任；四是具有高度的壟斷性，由于政府在市政設(shè)施管養(yǎng)方面缺乏相關(guān)的法律、法規(guī)、政策，致使市場(chǎng)不規(guī)范，很難培育出新的養(yǎng)護(hù)企業(yè)來參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；五是專業(yè)的多樣性：六是政府特色、時(shí)效和應(yīng)急性，市政設(shè)施的好壞與城市居民的生活息息相關(guān)，它反映了一個(gè)城市的管理水平，各級(jí)政府都非常重視市政設(shè)施的養(yǎng)護(hù)維修工作，都建立了應(yīng)急機(jī)制以應(yīng)對(duì)特殊事件，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的應(yīng)急時(shí)效性。
　　由于市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修項(xiàng)目屬于后續(xù)管理，人們習(xí)慣上重建設(shè)、輕管理及七分建設(shè)三分管理的思想，這是一種嚴(yán)重的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。以廣州為例，按國家標(biāo)準(zhǔn)估算，廣州市市政設(shè)施每年養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)約需2.5億元，但每年投入的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)才1.2億元缺口較大。而在其他經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)的城市，問題就更加突出。
　　3管、養(yǎng)一體化弊病多
　　市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修項(xiàng)目不同于一般性的建設(shè)工程，屬于建設(shè)工程的后管理，要求具有巡查、應(yīng)急搶險(xiǎn)和投訴處理等社會(huì)服務(wù)意識(shí)。專家指出，我國傳統(tǒng)的市政設(shè)施管理體制是管、養(yǎng)一體化，也是養(yǎng)護(hù)的監(jiān)督者。這種管、養(yǎng)不分的傳統(tǒng)模式很難保證計(jì)劃的合理性和科學(xué)性、實(shí)施的嚴(yán)格性和徹底性，給養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目帶來很多弊端。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　3.1未完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式
　　現(xiàn)行的市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)體制是“生產(chǎn)者”與“管理者”責(zé)任不清，由于責(zé)任交叉，難免出現(xiàn)問題、責(zé)任互相推諉扯皮的情況，一旦發(fā)生養(yǎng)護(hù)質(zhì)量問題，很難追究責(zé)任。養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)基本上按平均分配的方針計(jì)劃安排，部分月段由于養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，設(shè)施的完好性很難得以保證，導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)質(zhì)量下滑，產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。總的來說未完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，缺乏項(xiàng)目管理的思想。
　　3.2人員嚴(yán)重超編
　　非生產(chǎn)人員與養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)人員爭(zhēng)飯吃的矛盾與日俱增，人員嚴(yán)重超編。由于養(yǎng)護(hù)管理系統(tǒng)多為事業(yè)單位，工資和福利待遇有保障，加上“大鍋飯”的管理體制，導(dǎo)致各種人員通過各種渠道涌向養(yǎng)護(hù)管理部門，致使機(jī)構(gòu)龐大，養(yǎng)護(hù)設(shè)施與養(yǎng)人的矛盾日益突出。機(jī)構(gòu)缺乏活力，約束機(jī)制不強(qiáng)，真正生產(chǎn)的部門人手不夠，非生產(chǎn)部門人員膨脹，擠占養(yǎng)護(hù)資金，養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)問題日益突出，養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍素質(zhì)下滑，行業(yè)管理職能削弱。
　　3.3養(yǎng)護(hù)技術(shù)水平參差不齊
　　目前，養(yǎng)護(hù)工程一直實(shí)施“屬地工程”，即工程在誰家管養(yǎng)路段，就由誰家負(fù)責(zé)施工，養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，“等、靠、要”的思想根深蒂固，滿足于現(xiàn)狀，工作無主動(dòng)性、積極性，嚴(yán)重缺乏進(jìn)取精神。同時(shí)各個(gè)養(yǎng)護(hù)部門之間缺乏溝通交流，各自為政，養(yǎng)護(hù)水平參差不齊。有的養(yǎng)護(hù)單位長期缺乏動(dòng)力機(jī)制，資金不足，還存在原始的生產(chǎn)工具和生產(chǎn)方式，各種新技術(shù)、新材料得不到很好的應(yīng)用。就銀川市而言，市政設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)主要由銀川市市政工程管理處承擔(dān)，各區(qū)沒有管養(yǎng)部門。市政工程管理處下設(shè)維修一所、維修二所兩個(gè)管護(hù)部門，各自獨(dú)立，專業(yè)技術(shù)水平和機(jī)械化、自動(dòng)化程度較低，管理較差。
　　3.4管理方式落后
　　現(xiàn)行養(yǎng)護(hù)管理方式落后，具體體現(xiàn)在以下方面：在設(shè)備投資上，只有投入而沒有產(chǎn)出，設(shè)備更新缺乏必要的資金積累，無法實(shí)現(xiàn)機(jī)械設(shè)備的保值、增值；基層養(yǎng)護(hù)單位在要求配備養(yǎng)護(hù)機(jī)械時(shí)，很少考慮機(jī)械設(shè)備的利用率，也很少作經(jīng)濟(jì)效益分析；無法調(diào)動(dòng)基層部門用好、管好設(shè)備的積極性，養(yǎng)護(hù)設(shè)備往往因維修保養(yǎng)不及時(shí)，技術(shù)狀況迅速惡化；市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)部門是事業(yè)單位，養(yǎng)護(hù)機(jī)械屬非經(jīng)營性資產(chǎn)，致使養(yǎng)護(hù)機(jī)械用于對(duì)外經(jīng)營創(chuàng)收受到限制，機(jī)械設(shè)備資源難以得到充分利用；運(yùn)行模式長期封閉，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，大多數(shù)為被動(dòng)養(yǎng)護(hù)，市政設(shè)施完好與職工切身利益沒有掛鉤，導(dǎo)致職工被動(dòng)勞動(dòng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和效益意識(shí)。
　　4市政設(shè)施管理事權(quán)下放探索
　　1996年，上海市市政局將原由市市管處直接管理的城市道路2561萬平方米、橋梁346座和其他附屬設(shè)施及排水防汛設(shè)施，市區(qū)12個(gè)工務(wù)所4787人、養(yǎng)護(hù)機(jī)具設(shè)備，養(yǎng)護(hù)基地、管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)以及相應(yīng)的管理事權(quán)，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、物隨事轉(zhuǎn)，責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合”的原則，全面下放到區(qū)里，實(shí)現(xiàn)市政設(shè)施管理屬地化。
　　自1996年9年1日起，上海市區(qū)的城市道路設(shè)施由各區(qū)在原工務(wù)所的基礎(chǔ)上，組建市政工程管理所負(fù)責(zé)管理和養(yǎng)護(hù)。市屬設(shè)施城市高架道路、蘇州河橋梁、跨鐵路立交橋等大型設(shè)施，仍由市政工程管理處負(fù)責(zé)管理；中心城內(nèi)黃浦江大橋、隧道，則根據(jù)投資文體變化，相應(yīng)地成立了黃浦江大橋、隧道的專業(yè)管理公司。
　　事權(quán)下放后，在管理體制磨合的基礎(chǔ)上，上海市政行業(yè)改革進(jìn)一步向縱深發(fā)展，實(shí)施了把城市道路設(shè)施管理層與養(yǎng)護(hù)維修作業(yè)層分離開來的“管養(yǎng)分開”的改革。1998年首先在長寧區(qū)和浦東新區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)動(dòng)作，在2003年底基本完成。
　　經(jīng)過幾年來的實(shí)踐，市政、公路行業(yè)管養(yǎng)分開工作，作為政府管理規(guī)范化、具體作業(yè)市場(chǎng)化的一項(xiàng)體制改革取得了明顯成效。管理機(jī)構(gòu)的成立、管理職責(zé)的轉(zhuǎn)變、養(yǎng)護(hù)企業(yè)的重組、養(yǎng)護(hù)作業(yè)招投標(biāo)的實(shí)施，表明了養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)體系框架已經(jīng)基本建立。管養(yǎng)分開的成效主要體現(xiàn)在：一是為建立“公開、公平、公正”的養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)機(jī)制提供了保證，養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目實(shí)施了招投標(biāo)，“誰養(yǎng)護(hù)、靠競(jìng)爭(zhēng)”的長效機(jī)制已經(jīng)形成。二是進(jìn)一步突出政府職能，加強(qiáng)宏觀管理，初步形成了政府管理網(wǎng)絡(luò)框架。三是養(yǎng)護(hù)維修資金使用效率和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，收到了降低成本的效果。
　　5結(jié)語
　　城市道路、橋梁、排水設(shè)施是政府為社會(huì)提供公共服務(wù)的產(chǎn)品，其建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、監(jiān)管水平，直接影響著一個(gè)城市的投資、交通、宜居環(huán)境。每年我市因市政設(shè)施在養(yǎng)護(hù)管理方面存在的問題，給城市交通百姓生活帶來的不便，甚至因存在安全隱患造成人員傷亡的事故，時(shí)有發(fā)生。依據(jù)我國的相關(guān)規(guī)定，市政設(shè)施出現(xiàn)問題應(yīng)由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)解決，而日前存在著設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位過多而且復(fù)雜的情況。以污水外溢、井蓋被盜、道路橋梁損壞等問題為例，多數(shù)都存在設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬和損壞責(zé)任人的問題。另外，由于道路拓寬改造拆除圍墻，原來的排水設(shè)施由企事業(yè)單位院內(nèi)到了道路上，變成了公共服務(wù)設(shè)施，若未辦移交手續(xù)，出現(xiàn)設(shè)施損壞問題仍規(guī)原有的產(chǎn)權(quán)單位解決
　　筆者認(rèn)為政府應(yīng)從公共服務(wù)和為百姓服務(wù)的角度，盡快制訂“市政設(shè)施管理辦法”，并授予相關(guān)職能部門對(duì)設(shè)施和產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力，相關(guān)部門要依據(jù)法規(guī)對(duì)設(shè)施嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行監(jiān)督和處罰。