摘要：在城市規(guī)劃施行過(guò)程中，總難免遇到規(guī)劃調(diào)整的情況。規(guī)劃調(diào)整的原因有很多，但大部分原因是出于理性規(guī)劃與市場(chǎng)規(guī)則的沖突所導(dǎo)致的妥協(xié)。如何平衡“理性規(guī)劃”與“市場(chǎng)規(guī)則”，土地開(kāi)發(fā)權(quán)是個(gè)挈入點(diǎn)。確立土地發(fā)展權(quán)，并制定一套合理的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度是平衡“理性規(guī)劃”與“市場(chǎng)規(guī)則”的新途徑。
　　關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)，理性規(guī)劃，市場(chǎng)規(guī)則，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移
　　正文：
　　1. 引言
　　城市規(guī)劃的制定總是基于保障社會(huì)公共利益最大化的原則，因而對(duì)于城市中不同的區(qū)位或地塊制定不同的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。這是“理性規(guī)劃”的初衷。但當(dāng)城市規(guī)劃付諸施行，進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制控制的范疇，控規(guī)所代表的“理性規(guī)劃”初衷往往遭遇被修改的境地。理想規(guī)劃無(wú)法實(shí)施，于是就出現(xiàn)了常有的控規(guī)被調(diào)整的現(xiàn)象。其實(shí)不是理性規(guī)劃的錯(cuò)，也不是市場(chǎng)規(guī)則太專橫，是它們之間缺乏一個(gè)溝通的介質(zhì)，一條聯(lián)系彼此的橋梁——土地發(fā)展權(quán)。
　　2. 土地發(fā)展權(quán)的概念
　　不同的學(xué)者對(duì)土地發(fā)展權(quán)有著不同的理解。筆者在此采用較為廣泛的定義：土地發(fā)展權(quán)（又稱土地開(kāi)發(fā)權(quán)），是指對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展（開(kāi)發(fā)）的權(quán)利，包括在空間上向縱深方向發(fā)展，及在使用時(shí)變更土地用途的權(quán)利。
　　3. 國(guó)外的土地發(fā)展權(quán)運(yùn)行機(jī)制
　　目前不少國(guó)家已經(jīng)建立起較為完善的土地發(fā)展權(quán)制度。如美國(guó)、英國(guó)、日本、加拿大、法國(guó)等。分析這些發(fā)達(dá)國(guó)家的土地發(fā)展權(quán)制度，主要有三種類型。
　　（1） 美國(guó)模式——私有制的土地發(fā)展權(quán)
　　土地發(fā)展權(quán)屬于土地所有者，并在一定區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。政府為了保護(hù)自然資源，控制城市發(fā)展規(guī)模，向土地所有權(quán)人購(gòu)得土地發(fā)展權(quán)，控制土地開(kāi)發(fā)。
　　（2） 英國(guó)模式——公有制的土地發(fā)展權(quán)
　　土地發(fā)展權(quán)直接歸屬于國(guó)家所有。土地所有者要改變土地用途性質(zhì)必須向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)。
　　（3） 法國(guó)模式——公私共享式的土地發(fā)展權(quán)
　　土地發(fā)展權(quán)在一定范圍內(nèi)歸土地所有者所有，超過(guò)范圍部分的土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有。
　　4. 我國(guó)土地發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀
　　（1）我國(guó)土地發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀
　　我國(guó)目前相關(guān)法律只對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)有所規(guī)定，對(duì)土地發(fā)展的權(quán)力并無(wú)明確界定，但這并不意味著我國(guó)土地發(fā)展的權(quán)力不受控制。事實(shí)上，在我國(guó)城市建設(shè)過(guò)程中，制定城市規(guī)劃并對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)控制就是我國(guó)城市用地發(fā)展權(quán)國(guó)有屬性的直接體現(xiàn)。對(duì)于我國(guó)土地的發(fā)展權(quán)現(xiàn)狀，可以從土地類型來(lái)進(jìn)行分析。以一個(gè)城市行政單位為例，一個(gè)行政市的范圍包括城市建設(shè)用地和非建設(shè)用地：
　　① 城市建設(shè)用地——國(guó)家公有
　　城市建設(shè)用地中不同地塊的土地性質(zhì)、建設(shè)強(qiáng)度等都是從總體規(guī)劃至控制性詳細(xì)規(guī)劃來(lái)逐步確定，城市建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)為國(guó)家所有。國(guó)家通過(guò)城市規(guī)劃行使其對(duì)城市建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)。
　　② 非城市建設(shè)用地
　　本文所指的城市建設(shè)用地不僅包括規(guī)劃范圍內(nèi)的城市非建設(shè)用地，還包括規(guī)劃范圍外的區(qū)域，包含村莊、農(nóng)田、山體、水域等。在此，筆者將其劃分為以下兩類：
　　 禁建區(qū)及其他被控制建設(shè)的用地——國(guó)家公有
　　此類用地的發(fā)展權(quán)力顯然受控，其土地發(fā)展權(quán)為國(guó)家所有。
　　 村莊、農(nóng)田、山體、水域等其他用地——不確定
　　2007年《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照因地制宜、切實(shí)可行的原則，確定應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。”這表明：村莊農(nóng)田的土地發(fā)展權(quán)具有不確定性。被列入鄉(xiāng)規(guī)劃或村莊規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊、農(nóng)田、山體、水域等，其土地發(fā)展權(quán)均為國(guó)有或集體所有（我國(guó)某些地區(qū)有集體承包用地的試點(diǎn)案例）；而鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃范圍之外的村莊田地，其發(fā)展權(quán)均控制在村民手上。在這些區(qū)域內(nèi)，村民可以任意占用農(nóng)田、挖山填水、自由建房。
　　綜合以上各類情形，可歸納我國(guó)土地發(fā)展權(quán)現(xiàn)行情況，與美、英、法三種土地發(fā)展權(quán)運(yùn)作模式進(jìn)行比較：
　　表土地發(fā)展權(quán)運(yùn)作模式比較
　　國(guó)別 土地所有權(quán) 土地使用權(quán) 土地發(fā)展權(quán)
　　美國(guó) 私有 私有 私有（國(guó)家向私人購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)）
　　英國(guó) 私有 私有 國(guó)有（私人開(kāi)發(fā)須向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)）
　　法國(guó) 私有 私有 公私共享（一定范圍內(nèi)私有，超過(guò)該范圍的國(guó)有）
　　中國(guó) 公有 私有 城市建設(shè)用地 國(guó)有
　　   非城市建設(shè)用地 禁建區(qū)及其他控制建設(shè)用地 國(guó)有
　　    村莊、農(nóng)田、山體、水域等其他用地 不確定
　　     鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)域內(nèi) 國(guó)有/集體所有
　　     鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)域外 私有
　　（不受法律保護(hù)）
　　
　　（2）我國(guó)土地發(fā)展權(quán)歸屬的不同觀點(diǎn)
　　對(duì)于我國(guó)土地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題，現(xiàn)在社會(huì)上存在著三種主流觀點(diǎn)：
　　① 私有式——土地發(fā)展權(quán)歸屬土地所有者所有
　　該觀點(diǎn)認(rèn)為：根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，權(quán)利本身有價(jià)，獲得使用權(quán)的農(nóng)民應(yīng)該獲得使用權(quán)所帶來(lái)的利益。
　　② 公有式——土地發(fā)展權(quán)歸屬國(guó)家所有，使用者若開(kāi)發(fā)必須先向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)
　　該觀點(diǎn)主要有兩方面理由：
　　理由一——如農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地的開(kāi)發(fā)或發(fā)展利益的存在使其售價(jià)暴漲。所有該利益不能由土地所有者（或使用者）無(wú)償占有。（胡蘭玲）
　　理由二——從土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃角度來(lái)看，對(duì)一塊地的開(kāi)發(fā)利用，需要縱觀全局通過(guò)城市規(guī)劃來(lái)統(tǒng)籌安排，若由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人自由行使發(fā)展權(quán)，易造成對(duì)土地的盲目利用。
　　③ 公私共有式——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只擁有部分土地發(fā)展權(quán)
　　公私共有式觀點(diǎn)認(rèn)為：可以將土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行劃分。國(guó)有土地和大部分集體土地的發(fā)展權(quán)歸屬為公有，部分農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民自由支配。這種方式能夠提高農(nóng)民的積極性，降低農(nóng)村土地改造尤其是城中村改造的實(shí)施難度。
　　5. 土地發(fā)展權(quán)與城市規(guī)劃的意義——制定土地發(fā)展權(quán)制度的必要性
　　城市規(guī)劃是國(guó)家行使土地發(fā)展權(quán)的直接方式。理性規(guī)劃通過(guò)控規(guī)控制建設(shè)城市理想空間。然而，控規(guī)導(dǎo)致相同條件地塊的開(kāi)發(fā)程度不同，從而產(chǎn)生不同的土地價(jià)值。因此，我們質(zhì)疑：如此因規(guī)劃造成的土地價(jià)值差異是否公平？
　　從規(guī)劃的角度出發(fā)，規(guī)劃導(dǎo)致的“不公平”是出于塑造城市形象，保障公共利益，人為地使相同地塊產(chǎn)生不同的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。而從市場(chǎng)的角度出發(fā)，相同條件下的地塊應(yīng)該具備有同樣的土地開(kāi)發(fā)價(jià)值。在利潤(rùn)最大化的利益驅(qū)動(dòng)下，土地價(jià)值的公平化在開(kāi)發(fā)商手中得到了實(shí)現(xiàn)，于是，控規(guī)調(diào)整最終使理性規(guī)劃變成了“墻上掛掛”。
　　土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)新的土地權(quán)利，成為土地價(jià)值的衡量因子，為平衡理性規(guī)劃與市場(chǎng)
　　規(guī)則提供可能。土地發(fā)展權(quán)表征的是具有相同條件的土地具有相同的發(fā)展權(quán)力及獲利空間。通過(guò)量化土地發(fā)展權(quán)，來(lái)量化土地利益差額，即理性規(guī)劃與市場(chǎng)規(guī)則間的本質(zhì)差距。
　　6. 平衡途徑——發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移
　　土地發(fā)展權(quán)聯(lián)系“理性規(guī)劃”與“市場(chǎng)規(guī)則”的作用本質(zhì)——以發(fā)展權(quán)作為度量因子，以發(fā)展權(quán)大小（或發(fā)展權(quán)的度量值多寡）來(lái)體現(xiàn)“理性規(guī)劃”與“市場(chǎng)規(guī)則”之間的利益差值。發(fā)展權(quán)大小在規(guī)劃控制中的最直接體現(xiàn)就是容積率大小。根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則，同等區(qū)位或具有其他相似外部設(shè)施條件的地塊具有同等（或相近）的土地開(kāi)發(fā)潛力，即同等土地發(fā)展權(quán)（即在規(guī)劃中可設(shè)置同樣大小的容積率），但基于“理性規(guī)劃”的結(jié)果，特定地塊須喪失一定的土地發(fā)展權(quán)（如城市公園、歷史建筑所在的地塊只能設(shè)置很低的容積率）。為了符合市場(chǎng)規(guī)則，將這部分在本地塊不能實(shí)現(xiàn)的多余的發(fā)展權(quán)以對(duì)等利益交換原則轉(zhuǎn)移到其他地塊(即采取貨幣或其他方式交換多余的容積率)，以平衡“理性規(guī)劃”與“市場(chǎng)規(guī)則”間的利益差額。
　　7.結(jié)語(yǔ)
　　土地發(fā)展權(quán)是平衡“理性規(guī)劃”與“市場(chǎng)規(guī)則”的合理途徑。其本質(zhì)的平衡方法是通過(guò)建立完善的土地發(fā)展權(quán)及發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。雖然發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移在目前的城市規(guī)劃實(shí)踐中屢有應(yīng)用，但亦會(huì)產(chǎn)生某些問(wèn)題，如捆綁后地塊的手續(xù)轉(zhuǎn)移問(wèn)題等。故希望我國(guó)能盡快發(fā)展，形成完善的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，以更好地使“理性規(guī)劃”在“市場(chǎng)規(guī)則”中順利實(shí)施。
　　
　　
　　參考文獻(xiàn)
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