所屬欄目:勞動與社會保障論文 發(fā)布日期:2016-07-22 11:53 熱度:
生育保險制度是針對生育行為的特殊性,在生育事件發(fā)生期間對生育責任承擔者給予收入補償、醫(yī)療服務和生育休假的一項社會保險制度。本文擬在前人研究的基礎上,首先分析我國生育保險制度的演變過程。以此為分析基礎,分階段對政府在生育保險制度演變中的責任進行分析,重點發(fā)現(xiàn)政府在生育保險制度建立和變化中的責任問題,進而提出相關的政策建議。
《中國勞動保障》由中華人民共和國勞動保障部主管、勞動保障部宣傳中心主辦,是勞動保障部唯一工作指導期刊,為國內(nèi)外公開發(fā)行的勞動保障領域主流媒體。《中國勞動保障》及時發(fā)布黨和國家勞動保障大政方針、法律法規(guī),準確傳達勞動保障重要工作部署,權威解讀勞動保障最新政策法規(guī),全面報道各地勞動保障工作的最新動態(tài),深入探討勞動保障領域熱點、難點、重點問題,是黨政領導干部、勞動保障工作者、企事業(yè)單位工會和人力資源管理部門、學術研究機構掌握與了解勞動保障工作要點的必備讀物。《中國勞動保障》針對勞動保障工作熱點、難點和重點問題組織報道,設有視界、特別關注、本刊策劃、勞動就業(yè)、社會保障、權益維護、你說我說、國際經(jīng)緯、政策法規(guī)等欄目。
一、問題的提出
我國的生育保險制度,從新中國建立伊始,就存在于第一部全國統(tǒng)一的社會保障法規(guī)(《中華人民共和國勞動保險條例》)之中。但是,直至今天,其他的社會保障制度,如養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度和失業(yè)保險制度等,在我國已獲得長足的發(fā)展,而生育保險制度卻裹足不前,甚至沒有一部國家級的法規(guī)。對于一項涉及幾乎一半人口的社會保障制度,為什么卻長期沒有得到相應的發(fā)展,這是一個值得人們深思的問題。這其中,政府又應該扮演什么樣的角色,具有什么責任呢?
二、我國生育保險制度的演變過程
我國生育保險制度的演變與經(jīng)濟體制變遷密切相關,其過程大致可分為三個階段,即新中國初期的生育保險、"社會主義改造"和"文化大革命"時期的生育保險以及經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的生育保險。此外,計劃生育也是我國生育保險制度的一部分[2]。
(一)新中國初期的生育保險制度
新中國初期的生育保險制度并沒有單獨的立法,主要體現(xiàn)在相關的勞動保險條例中。這一階段的生育保險具有一定的社會統(tǒng)籌性,主要包括:1)生育保險金。具體包括在勞動保險金之內(nèi),實行全國統(tǒng)籌與企業(yè)留存相結合的基金管理制度。2)生育假期及津貼。生育休假包括產(chǎn)前產(chǎn)后一共56天。產(chǎn)假期間,工資照發(fā)。3)生育補助。生育補助費為4元,由勞動保險基金支付。4)醫(yī)療服務。孕產(chǎn)期間發(fā)生的檢查費和接生費由企業(yè)行政或財政(機關事業(yè)單位)支付。5)女性臨時工、季節(jié)工或試用工孕產(chǎn)期間的檢查費、接生費、生育補助費和生育假期與一般正式女員工相同,產(chǎn)假期間的工資為本人工資的60%。
(二)"社會主義改造"和"文化大革命"時期的生育保險制度
20世紀60年代初,隨著社會主義改造的完成,我國經(jīng)濟成為單一所有制經(jīng)濟——國營經(jīng)濟,計劃經(jīng)濟下的勞動者"單位所有制"已經(jīng)形成。這一階段的生育保險制度發(fā)生了顯著的變化,生育保險制度從國家統(tǒng)籌變?yōu)槠髽I(yè)保障。自1969年起,各企業(yè)僅對本單位的女工負責;生育保險的覆蓋對象縮小,生育保險從適合多種用工制度轉(zhuǎn)變?yōu)橹贿m合單一的用工制度。這種生育保險制度一直延續(xù)到1987年。
(三)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的生育保險制度
隨著經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟過渡,企業(yè)成為自負盈虧的實體。企業(yè)為了實現(xiàn)"利潤最大化",減少使用女工或不落實生育保險的規(guī)定,女性的公平就業(yè)權利受到侵害。為了實現(xiàn)公平競爭的市場環(huán)境和女性的平等就業(yè)權利,避免雇傭女性的企業(yè)在競爭中處于不利地位和降低女性的用工成本,生育保險由企業(yè)保障向社會統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變,生育保險基金的社會統(tǒng)籌成為中國生育保險的改革方向。
1.生育保險制度的探索改革
1988年,國務院頒布《女職工勞動保護規(guī)定》,女性生育保險的待遇有所變化,其中產(chǎn)假從原來的56天增加為90天,廢止了以往法令中有關生育待遇的規(guī)定,正式明確生育保險由企業(yè)保障。但是,市場經(jīng)濟體制下政企分開的體制使企業(yè)不愿意承擔生育保險這塊包袱,生育保險走向社會統(tǒng)籌成為一種趨勢。在國家沒有統(tǒng)一的新政策下,各地的生育保險制度開始了改革探索。歸納起來,當時各地的生育保險制度改革措施主要有兩種:一是生育費用由夫妻雙方共同負擔;二是企業(yè)按照工資總額的一定比例繳納生育保險費,建立生育保險基金[3]。生育保險制度的改革探索在一定程度上減輕了企業(yè)生育保險費用的負擔,促進了婦女就業(yè)。但是,由于地方法規(guī)的非權威性和操作上的復雜性,基金的收繳存在困難,尤其對于男職工較多的企業(yè)。同時,各地的辦法不統(tǒng)一,也增加了管理與監(jiān)督上的難度。
2.生育保險制度的社會統(tǒng)籌
1994年勞動部發(fā)布《企業(yè)職工生育保險試行辦法》,規(guī)定企業(yè)按不超過工資總額1%資金向勞動部門所屬的社會保險經(jīng)辦機構繳納生育保險費,職工個人不繳費;產(chǎn)假工資改為生育津貼,按照本企業(yè)上年度月平均基本工資計發(fā),由生育保險基金支付;與生育有關的醫(yī)護費用和管理費也由生育保險基金支付。1995年,國務院發(fā)布《中國婦女發(fā)展綱要(1995-2000)》,生育保險的目標為20世紀末在全國城市基本實現(xiàn)女職工生育費用的社會統(tǒng)籌。1995年和1996年勞動部相繼發(fā)布兩個通知,要求擴大社會保險覆蓋面,到20世紀末全國80%的左右的縣市都實現(xiàn)生育保險的社會統(tǒng)籌。2001年5月,國務院再次頒布《中國婦女發(fā)展綱要(2001-2010年)》,提出2010年生育保險的覆蓋面要達到90%。總的來看,《企業(yè)職工生育保險試行辦法》是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期試圖與企業(yè)制度相適應的第一個全國性法規(guī),《中國婦女發(fā)展綱要》和勞動部的兩個通知明確了生育保險社會統(tǒng)籌的走向,推動了全國各地區(qū)生育保險社會統(tǒng)籌工作。
三、轉(zhuǎn)型期之前我國生育保險制度演變中的政府責任變化
(一)生育保險制度初期階段的政府責任
在建國初期,生育保險制度屬于國家社會保障制度的一部分,實行國家統(tǒng)籌模式,由企業(yè)繳費和支付,中華全國總工會管理,個人不負擔任何費用。保險的覆蓋面廣,不僅包括機關事業(yè)和城鎮(zhèn)企業(yè)的正式女職工,還包括女性臨時工、季節(jié)工和試用工。這一時期的政府責任,主要是規(guī)范和監(jiān)管,政府并沒有投入財力。
(二)生育保險制度第二階段的政府責任
在生育保險制度演變的第二階段,國有經(jīng)濟"一統(tǒng)天下"。由于體制上的原因,生育保險成為企業(yè)內(nèi)部事務,由企業(yè)保障。企業(yè)不僅負擔生育保險基金的籌集,還負責管理和具體實施。生育保險的覆蓋對象縮小,僅包括女性正式職工。這一時期,形式上政府責任迅速縮小,企業(yè)責任得到無限擴張,但實質(zhì)上,由于政企不分,政府的責任依然很大。
(三)生育保險制度前兩階段政府責任的弊端和改革的必要性
在生育保險制度發(fā)展的前兩階段,中國實行的是計劃經(jīng)濟體制,國有企業(yè)不是獨立的經(jīng)濟實體,因此,企業(yè)不能算作真正意義上的責任主體,只能是國家的一個組成部分。從整體來看,生育保險制度發(fā)展的前兩個階段中政府和企業(yè)的責任劃分實際上屬于一個責任主體內(nèi)的具體分配形式,政府是"無所不包"。盡管這種國家—單位模式和當時的就業(yè)政策(政府通過強制性的行政安排手段保證男女平等就業(yè)的完全保障性政策)對保障女性權益做過巨大貢獻,但是隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會的變化,生育保險制度的弊端也日益暴露出來。由于主要由企業(yè)對本單位的女性職工實行生育保障,保險的互助救濟功能喪失,各個企業(yè)因雇傭的女職工不同,生育保險的負擔不均。女職工多的企業(yè),生育保險的支出大,造成企業(yè)負擔很重;女職工少的企業(yè),生育保險的負擔小。在當時的計劃經(jīng)濟體制下,企業(yè)的負擔又勢必全部轉(zhuǎn)嫁到政府身上,增加政府的財政責任。另外,生育保險制度的企業(yè)保障,只適合單一的國有企業(yè)固定工制度,保險的覆蓋面縮小,生育保險的靈活性消失。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌,新的社會組織和經(jīng)濟組織不斷出現(xiàn),就業(yè)政策發(fā)生變化,新的就業(yè)形式不斷涌現(xiàn),生育保險的企業(yè)保障已經(jīng)不能保護女性權益,必須進行改革。
四、轉(zhuǎn)型期生育保險制度中政府責任的變化
(一)政府責任的變化特點
在生育保險發(fā)展的第三階段,我國對生育保險制度進行了改革,由企業(yè)保障走向社會統(tǒng)籌,政府責任從"無所不包"向"有限"的方向轉(zhuǎn)化。
在生育保險制度的改革探索階段,政府責任迅速下降。在這階段,中央政府沒有制定全國統(tǒng)一的新政策,而是沿用老政策(生育保險的企業(yè)保障)的同時,默許地方政府的各種生育保險改革嘗試。在制度設計和規(guī)范中,政府責任存在缺位。同時,由于各地方的辦法不一致,中央政府在管理和監(jiān)管上也存在困難。而地方政府因為地方政策的非權威性,在基金的收繳上存在困難,對于不參加生育保險的企業(yè)不能采取強制性的措施進行處罰。
在生育保險制度的社會統(tǒng)籌階段,政府責任逐漸回歸,建立了以"生育保險社會統(tǒng)籌"為主要保障方式的城鎮(zhèn)職工生育保險體系。勞動部于1994年頒發(fā)的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》是我國生育保障發(fā)展史的一個里程碑,它標志著全國生育保險社會統(tǒng)籌方向的確立,是我國推進生育保險制度改革的主要政策依據(jù)。其后,根據(jù)生育保險制度在地方的執(zhí)行情況,國務院和勞動部還分別于1997年和2004年召開工作會議,推進生育保險制度的建設。同時,生育保險制度也納入國家婦女事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,以進一步保障婦女合法權益。生育保險的擴面指標被納入婦女發(fā)展規(guī)劃,生育保險的社會統(tǒng)籌成為生育保障事業(yè)發(fā)展的主要方式。另外,生育保障制度的配套政策也進一步得到完善。相關部門針對生育保險待遇的稅務問題、生育保險醫(yī)療服務問題和計劃生育手術費用問題相繼制定政策予以規(guī)范,城鎮(zhèn)職工的生育保險體系逐步完善。農(nóng)村的生育保障制度也開始建立,以2003年的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為標志,農(nóng)村婦女住院分娩得到國家保障。
(二)政府責任的具體分析
社會保障的特性決定了政府是建立和實施社會保障制度的主體[4],生育保險制度作為社會保障體系中的組成部分,政府對其建立和實施負有十分重要的責任。政府作為社會保障的責任主體,在社會保險中承擔的責任具體可分為設計和規(guī)范責任、財政責任、監(jiān)管責任和實施責任等[5]。生育保險屬于社會保險的范疇,因此,政府在生育保險中承擔的責任也應當承擔同樣的責任。轉(zhuǎn)型期以來,政府責任在生育保險制度發(fā)展的不同階段有所調(diào)整,具體分析如下。
1.政府的設計和規(guī)范責任分析
生育保險作為一項強制性的國民收入分配和再分配制度,其建立和實施都是由政府倡導和推動的。生育保險制度的設計和轉(zhuǎn)型進度、實施都是由政府規(guī)定的,政府對生育保險制度的設計和規(guī)范是地方推行生育保險制度改革的主要政策依據(jù)。
(1)生育保險制度改革探索階段政府設計和規(guī)范責任缺位
在生育保險制度改革的探索階段,正值中國經(jīng)濟體制改革初期。國有企業(yè)的產(chǎn)權發(fā)生巨大變化,企業(yè)逐步成為具有自主經(jīng)營權的獨立實體。自負盈虧是企業(yè)在市場經(jīng)濟中的競爭法則。面對這種變化,政府沒有及時出臺新的生育保險政策,而是一方面沿用舊的政策,另一方面對于地方在生育保險制度上的改革采取默認的態(tài)度。政府在制度設計和規(guī)范上的缺位,造成企業(yè)競爭環(huán)境的不公平和女性就業(yè)的弱勢地位出現(xiàn)。
企業(yè)競爭環(huán)境的不公平表現(xiàn)在由于執(zhí)行不同的生育保險政策而導致的企業(yè)負擔不均。在繼續(xù)沿用企業(yè)保障生育保險政策的地區(qū),企業(yè)因為雇傭的女性職工不同而承擔不同的生育保險費用。女職工多的企業(yè),企業(yè)承擔的生育費用負擔重;女職工少的企業(yè),企業(yè)的生育費用支出少。在實行生育保險制度改革的地區(qū),也因為政策的不同和操作方法的不統(tǒng)一,企業(yè)各自的生育保險費用負擔不均。這種政策與同時期的企業(yè)改革不適應。生育保險政策的不統(tǒng)一造成企業(yè)的負擔畸輕畸重,企業(yè)之間的競爭不在同一起跑線上,競爭環(huán)境不公平[6]。
女性就業(yè)的弱勢地位表現(xiàn)在女性就業(yè)機會低于男性。在體制轉(zhuǎn)軌過程中,"完全保障性"的就業(yè)政策開始發(fā)生變化。20世紀80年代中期,我國開始在全民所有制企業(yè)新職工中實行勞動合同制,并在招工時實行"雙向選擇"政策。與此同時,大學生就業(yè)制度也開始實行改革,實行"雙向選擇"試點。市場競爭機制下,國有企業(yè)對利潤的追求必然造成對承擔生育保險費用的排斥,而就業(yè)政策變化給企業(yè)授予的用人自主權使他們能夠在用工選擇上有性別偏好,女性的就業(yè)弱勢地位開始顯現(xiàn)。1985年中共中央辦公廳的38號文就是在這種背景下出臺,要求糾正就業(yè)中的女性歧視現(xiàn)象。隨后,國家又出臺了一系列保證女性權益的法律、部門規(guī)章、行政法規(guī)和地方性法規(guī),如國務院1988年出臺的《女職工勞動保護規(guī)定》、1992年的《婦女權益保障法》、以及《上海市女職工勞動保護辦法》(1990)等地方性法規(guī)。這些法規(guī)和條例都是為了解決經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中女性遇到的各種就業(yè)問題。
(2)生育保險制度統(tǒng)籌階段政府設計和規(guī)范責任存在缺陷
第一,規(guī)范層次低,效力差。目前,我國尚無一部全國性的生育保險法律,生育保障的內(nèi)容散見于各種形式的文件中,這些文件大多是為解決生育保障改革執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題,且多以《通知》、《辦法》和《指導意見》的形式出現(xiàn),規(guī)范的效力差,層次低,導致其后的監(jiān)管和實施出現(xiàn)問題。各省市級政府對于把生育保險具體化為地方法規(guī)和規(guī)章的態(tài)度出現(xiàn)差異,上海和北京分別于2001年和2005年才開始實行生育保險的社會統(tǒng)籌[7]。另外,各省市區(qū)的生育保險法規(guī)在形式上也存在差異,安徽、甘肅、云南、浙江、陜西、黑龍江、重慶的生育保險是以"暫行辦法"或"試行辦法"的形式出臺的,這種形式的法規(guī)意味著穩(wěn)定性差,對企業(yè)的執(zhí)行沒有強制性,對不執(zhí)行的企業(yè)和違規(guī)企業(yè)也沒有制裁措施,影響企業(yè)參保的積極性。可見,在生育保險的制度設計和規(guī)范方面,政府需要提高和完善,建立全國統(tǒng)一的生育保險法律,規(guī)范地方的生育保險法規(guī)。
第二,制度設計存在失誤。生育保險制度的設計上存在諸多失誤,導致了實施中許多困難出現(xiàn)。這些失誤包括:1)生育保險的覆蓋對象為城鎮(zhèn)企業(yè)職工,覆蓋面窄。這是由于改革初期強調(diào)為國有企業(yè)改革服務,導致對國有企業(yè)之外的其他所有制形式企業(yè)職工以及企業(yè)的其他用工,如臨時工、合同工沒有包括進來,對于機關事業(yè)單位的職工,也沒有做出明確規(guī)定。2)生育保險的費率過高,基金結余多。生育保險的原則是"以支定收,收支基本平衡",但是在"企業(yè)繳費一般不應超過企業(yè)工資總額1%"規(guī)定以及認為基金結余越多越好的觀點影響下,生育保險基金的收入遠遠超出支出,2002-2008年期間,當期的結余率都超出了35%,累計結余168億元[8],說明當前的保費率偏高,企業(yè)的負擔重。3)待遇支付標準過于原則,執(zhí)行的隨意性大。例如關于"因生育引起疾病的醫(yī)療費,由生育保險基金支付",但問題是目前國家并未制定哪些病種屬于生育引起的[9],這導致操作中出現(xiàn)困難,各地做法不能統(tǒng)一,加大了生育保險社會化的難度。
2.政府的財政責任分析
生育保險制度是我國城鎮(zhèn)生育保障制度的主要組成部分,它以社會統(tǒng)籌互濟為核心特點,代表我國城市生育保障制度的發(fā)展方向。在資金籌措方面,主要由參加統(tǒng)籌的企業(yè),按照規(guī)定比例上繳生育保險費,職工個人不繳費。生育保險資金的籌措方式又因用人單位的性質(zhì)存在這樣兩種情況:一是企業(yè)參保,資金主要來源于企業(yè);二是國家機關、事業(yè)單位參保,資金主要來源于財政撥款。這部分人享受的醫(yī)療待遇由生育保險基金撥付,生育津貼部分仍由原工資渠道解決。
在農(nóng)村,自2002年起,全國開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,醫(yī)療基金主要解決農(nóng)民的大額醫(yī)療費用或住院醫(yī)療費用,其中包括了農(nóng)村婦女住院分娩的醫(yī)療費。從2003年到2008年,參加新農(nóng)合的農(nóng)民人均籌資標準由30元提高到100元,其中,各級政府人均補助80元,個人人均繳費20元。另外,中央財政還對參加新農(nóng)合的東西部農(nóng)民給予一定補助,其中中西部的人均補助標準為40元。2009年6月,新農(nóng)合制度覆蓋了全國2729個縣(市、區(qū))約8.3億農(nóng)民,基金規(guī)模提高到700多億元[10]。
可以看出,轉(zhuǎn)型以來政府在生育保險中承擔的財政責任正在逐步擴大。
3.政府的監(jiān)管責任分析
政府監(jiān)管是社會保險制度能夠正常運行的保證。政府對生育保險的監(jiān)管包括基金運作監(jiān)管和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法。
(1)基金運作監(jiān)管責任有待加強
我國生育保險基金的監(jiān)督,同其他社會保險基金一樣,實行收支兩條線,基金納入財政專戶,專款專用。對基金的管理主要采用行政監(jiān)督和內(nèi)部審計兩種方式,另外還通過基金大檢查、專項審計、社會保險數(shù)據(jù)對比和社會保險代辦機構等方式對生育保險基金進行監(jiān)督管理[11]。各級勞動和社會保障行政部門設立社會保險監(jiān)督機構定期監(jiān)督生育保險基金管理工作。但在實際中,地方對生育保險工作并不重視,這反映在地方每年發(fā)布的勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展公報中,關于生育保險工作的內(nèi)容很少,一般只提及基金當年的收入和支出,參保人數(shù),再無其他內(nèi)容,難免基層生育保險經(jīng)辦人員感嘆:"年底單位總結,領導提到養(yǎng)老保險一寫就是幾十頁,提到生育保險就一筆帶過,好像一年我們什么也沒干[12]。"另外,生育保險基金運作的原則是"以支定收,收支基本平衡",而實踐中基金的結余過多,本身就說明政府的監(jiān)管責任還不到位[13]。2008年,人力資源和社會保障部發(fā)布《關于采取積極措施減輕企業(yè)負擔,穩(wěn)定就業(yè)局勢有關問題的通知》,指導有條件地區(qū)通過允許企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳或階段性降低生育保險費等辦法,切實減輕企業(yè)負擔。全國16個省市根據(jù)生育保險基金運行情況,降低了生育保險費率。這個通知的頒發(fā)說明政府已開始注意加強對基金運作的監(jiān)管。
(2)勞動保障監(jiān)察執(zhí)法責任逐步提高
我國勞動保障監(jiān)察的執(zhí)法方式包括專項檢查、大要案專查、舉報投訴案件調(diào)查、用人單位書面材料審查、群體性事件應急檢查和日常巡視監(jiān)察等6種方式,其中主動檢查少,以專項檢查為主。這緣于中國勞動保障監(jiān)察制度的缺失和勞動保障監(jiān)察機構隊伍建設存在問題。目前,全國仍有1/3省市區(qū)沒有制定勞動保障監(jiān)察條例,企業(yè)勞動保障守法誠信制度缺乏,重大勞動保障違法行為社會公布制度還不健全,現(xiàn)行的《勞動保障監(jiān)察條例》不適應當前的監(jiān)察維權需要或與《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《勞動合同實施條例》等新法的一些規(guī)定相抵觸。在勞動保障監(jiān)察機構方面,基層勞動保障監(jiān)察力量薄弱。一些縣級勞動保障監(jiān)察機構只有1到2名監(jiān)察員,有的還身兼數(shù)職,難以有效開展執(zhí)法工作。不過,全國的勞動保障監(jiān)察執(zhí)法在經(jīng)費短缺、裝備落后的情況下正在不斷地完善執(zhí)法機構建設和加大執(zhí)法力度。到2007年末,全國已建立勞動保障監(jiān)察機構3271個,各級勞動保障部門配備勞動保障專職監(jiān)察員2.2萬人,逐步形成了省地縣三級勞動保障監(jiān)察組織網(wǎng)絡。2008年底,全國還建立了4個省級勞動保障監(jiān)察局,執(zhí)法人員采取公務員編制[14]。另外,日常巡視檢查的主動執(zhí)法方式也成為監(jiān)察部門執(zhí)法的方向。
4.政府的實施責任分析
轉(zhuǎn)型以來政府的實施責任在加大。盡管全國沒有建立統(tǒng)一的生育保險制度,但是各省市都先后都建立了本地區(qū)的生育保險制度。另外,根據(jù)《中國婦女發(fā)展綱要(2001-2010年)》中所提出的"到2010年,城鎮(zhèn)職工生育保險覆蓋面達到90%以上"目標,各地區(qū)都加快了生育保險的擴面工作。
(1)實施力度加大
盡管目前我國尚無一部統(tǒng)一的生育保險法律,但各省市都依照《企業(yè)職工生育保險辦法》建立了本地區(qū)的生育保險制度,并根據(jù)《中國婦女發(fā)展綱要(2001-2010年)》提出的目標要求,積極擴大生育保險覆蓋面。全國31個省(區(qū)、市)都開展了生育保險,基本實現(xiàn)了全覆蓋,截至2009年6月,生育保險參保人數(shù)達到9794萬人[15]。另外,各地還結合本地具體情況,打破僅限于企業(yè)范圍的生育保險制度,進行制度創(chuàng)新。天津、安徽、河南、陜西、山西等15個省市將生育保險覆蓋范圍擴大到機關、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)和個體工商戶;廣東、上海和江蘇等地區(qū)將靈活就業(yè)人員和失業(yè)人員也納入保障范圍。在生育保險的保障項目上也得到了拓展,一些地方加大了生育保險的待遇范圍,將男職工家屬的生育費用納入生育保險支付范圍,目前全國有15個省規(guī)定男職工家屬可以享受生育保險待遇,報銷住院分娩50%的醫(yī)療費;有的地區(qū)還根據(jù)當?shù)叵M水平支付一次性的生育補助金。
(2)實施過程中存在違規(guī)現(xiàn)象
生育保險由于立法的規(guī)范層次低,加上地方勞動保障監(jiān)察機構執(zhí)法力量不足,一些企業(yè)在生育保險中存在欠繳費現(xiàn)象,甚至有退保和不參保的情況發(fā)生。有的企業(yè)對生育保險費的繳納經(jīng)常采取拖延甚至不繳。以重慶市的榮昌縣為例,2009年1月至8月底,共有59家單位參保,生育保險費應收118萬元,實繳66萬元,參繳率為56%[16]。另外,還有部分地區(qū)還存在投機參保的情況,如要生孩子臨時參保,參保人員生完孩子后馬上退保,造成生育保險基金的流失。針對這一情況,全國有6個省區(qū)設置了享受生育保險待遇的等待期,如山東、廣東、浙江、重慶、山西和西藏等省(區(qū)、市)。要求參保人員繳費滿一定期限后才能夠享受生育保險待遇。
五、結論與政策建議
我國的生育保險制度經(jīng)歷了新中國初期、"社會主義改造"和"文化大革命"時期、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期三個階段的演變,發(fā)生了由國家統(tǒng)籌—企業(yè)承擔—社會統(tǒng)籌的巨大轉(zhuǎn)變。在這個過程中,政府的責任也發(fā)生了相應的變化,總體上正朝著建立與市場經(jīng)濟體制相適應的生育保險制度的方向發(fā)展。但不可否認,轉(zhuǎn)型以來政府在生育保險制度變遷中的責任履行還不太充分,具體表現(xiàn)在:1)制度設計和規(guī)范責任方面存在缺陷,迄今為止全國尚無一部國家級的生育保險法律,生育保險覆蓋面窄;保險費率過高,基金結余多;待遇支付標準沒有具體規(guī)定,執(zhí)行中不統(tǒng)一。2)財政責任正在逐步擴大,但仍然以用人單位為主體籌措生育保險資金。3)監(jiān)管責任有待加強,勞動保障監(jiān)察力量薄弱,監(jiān)察機構隊伍建設需要完善。4)實施責任正在加大,生育保險的覆蓋對象擴大,保險待遇范圍得到拓展,制度漏洞在逐步完善。
針對以上問題,我們提出以下政策建議:
第一,制定全國統(tǒng)一的生育保險法律,提高生育保險的立法層次。在生育保險政策的改革中,當前最迫切的是建立一部全國統(tǒng)一的生育保險立法,以提高生育保險法律的強制性。統(tǒng)一的國家立法能夠提高生育保險的法律效力和強制力,為地方的生育保險政策執(zhí)行提供依據(jù)。并且,國家立法能夠統(tǒng)一各地的標準,以利于建立社會統(tǒng)籌的生育保險模式,推動生育保險制度的完善。
第二,加大政府的財政投入,切實減輕用人單位負擔。生育保險屬于社會保障范圍,政府是社會保障的責任主體,需要政府對生育保險進行財政投入。根據(jù)財權與事權相統(tǒng)一和與債務產(chǎn)生原因相對應的原則,確定中央政府和地方政府在生育保險中的財政責任。擴大生育保險覆蓋面,提高生育保險的社會統(tǒng)籌層次,有效消化基金缺口。
第三,加強勞動保障監(jiān)察機構建設,改革生育保險費的繳納模式。勞動保障的監(jiān)察執(zhí)法需要有強大的監(jiān)察力量支持。全國需要繼續(xù)完善當前的省地縣三級勞動保障監(jiān)察組織網(wǎng)絡,對執(zhí)法人員采用公務員編制,配備專職勞動保障監(jiān)察員,逐步完善執(zhí)法機構的建設。另外,加強基金運作的監(jiān)管,改革生育保險費的繳納模式,生育保險費率的制定應當根據(jù)生育保險基金運行情況制定,切實貫徹"以支定收,收支基本平衡"的基金運作原則。
第四,加大政府的實施力度,保障生育保險政策的執(zhí)行。加快各地區(qū)的生育保險擴面工作,拓寬生育保險的覆蓋對象,把機關、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)和個體工商戶等用人單位都囊括進來。進行生育保險制度的創(chuàng)新,拓展生育保險的待遇范圍和保障項目,切實保障參保對象的權益。加強司法機關的作用,減輕政府的監(jiān)管責任,對生育保險政策執(zhí)行中的違規(guī)現(xiàn)象交由司法機關處理,同時也能監(jiān)督政府承擔自己應當承擔的責任。
【參考文獻】
[1]趙煒.中國生育保險制度建立簡史[J].管理觀察,2008,(6):65-66.
[2]潘錦棠.中國生育保險制度的歷史與現(xiàn)狀[J].人口研究,2003,(3):29-35.
[3]黃潤光.我國與國外"生育保險"透視[J].人口與計劃生育,2002,(10):28-30.
[4]鄭聞.中國社會保障體系建設的政府責任研究[J].山西青年管理干部學院學報,2009,(3):52-54.
[5]楊方方.我國養(yǎng)老保險制度演變與政府責任[J].中國軟科學,2005,(2):17-23.
[6]申麗坤.對于完善生育保險制度與女性公平就業(yè)的思考[J].經(jīng)濟論壇,2007,(15):51-52.
[7]劉英.我國生育保險制度存在的問題及對策研究[J].陜西理工學院學報(社會科學版),2006,24(4):28-31.
[8]國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司,人力資源和社會保障部財務規(guī)劃司.中國勞動統(tǒng)計年鑒(2008)[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2009.
[9]譚湘渝.我國生育社會保險制度實施現(xiàn)狀分析與關鍵理論問題探討[J].甘肅社會科學,2004,(6):142-144.
[10]人力資源和社會保障部財務規(guī)劃司.中國人力資源和社會保障年鑒(2009)[M].北京:中國勞動社會保障出版社,中國人事出版社,2010.
[11]人力資源和社會保障部,國家統(tǒng)計局.2007年度中國勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[R].北京:中國勞動社會保障出版社,2008.
[12]洪英.我國企業(yè)職工生育保險制度可持續(xù)發(fā)展展望[J].重慶工學院學報,2003,(6):58-60.
[13]楊方方.中國社會保險中的政府責任[J].中國軟科學,2005,(12):18-26.
[14]勞動監(jiān)察局.不斷開創(chuàng)勞動保障監(jiān)察工作新局面[A].尹蔚民主編.紀念人力資源和社會保障事業(yè)改革開放30年文集(1978-2008)[M].北京:中國人事出版社,2009.150-156.
[15]胡曉義.走向和諧:中國社會保障發(fā)展60年[M].北京:中國勞動社會保障出版社,2009.
[16]李學英.職工生育保險為何難推行[J].中國勞動保障,2010,(1):39.
文章標題:我國生育保險制度的演變與政府責任
轉(zhuǎn)載請注明來自:http://www.optiwork.cn/fblw/zf/shebao/32466.html
攝影藝術領域AHCI期刊推薦《Phot...關注:105
Nature旗下多學科子刊Nature Com...關注:152
中小學教師值得了解,這些教育學...關注:47
2025年寫管理學論文可以用的19個...關注:192
測繪領域科技核心期刊選擇 輕松拿...關注:64
及時開論文檢索證明很重要關注:52
中國水產(chǎn)科學期刊是核心期刊嗎關注:54
國際出書需要了解的問題解答關注:58
合著出書能否評職稱?關注:48
電信學有哪些可投稿的SCI期刊,值...關注:66
通信工程行業(yè)論文選題關注:73
SCIE、ESCI、SSCI和AHCI期刊目錄...關注:120
評職稱發(fā)論文好還是出書好關注:68
copyright © www.optiwork.cn, All Rights Reserved
搜論文知識網(wǎng) 冀ICP備15021333號-3