法學(xué)職稱論文發(fā)表期刊推薦核心期刊《法學(xué)雜志》創(chuàng)刊于1980年，是我國改革開放之后最早的法學(xué)期刊之一，1980年由司法部確定為國家一級法學(xué)期刊。28年來,《法學(xué)雜志》以內(nèi)容豐富、觀點鮮明、文字精煉的辦刊特色，贏得了法學(xué)期刊陣營中的較高地位，受到了中外讀者的歡迎。

　　摘要:當(dāng)船舶發(fā)生海難，造成或者可能造成海洋環(huán)境的重大污染損害時，國家海事行政主管部門有權(quán)強制采取避免或者減少污染損害的措施，即強制清污行為。但是對該強制清污行為以及由此產(chǎn)生的強制清污費用的法律性質(zhì)，理論與實務(wù)界存在諸多爭議。本文從一則案例入手，研究海事部門強制清污行為的主體、法律依據(jù)、性質(zhì)、費用等問題，探討強制清污費用的法律性質(zhì)。

　　關(guān)鍵詞:強制清污行為,強制清污費用,行政強制執(zhí)行,代履行

　　隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國石油的進口量在與日俱增的同時，也發(fā)生了一系列的船舶油污事故。船舶發(fā)生溢油事故時，一般情況下油污責(zé)任人可以自行或者委托他人進行清污作業(yè)，由此產(chǎn)生的費用屬于民事責(zé)任的范疇。但是，當(dāng)船舶發(fā)生海難，造成或者造成海洋環(huán)境重大污染損害的，根據(jù)我國《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，海事行政主管部門有權(quán)強制采取避免或者減少污染損害的措施。強制清污產(chǎn)生的清污費用的法律性質(zhì)涉及強制清污費是否為限制性債權(quán)、能否享有優(yōu)先受償?shù)匚弧⑶鍍斖緩降葐栴}，豍確定其性質(zhì)對司法實踐具有重要的指導(dǎo)意義。

　　一、“明輝8”輪溢油案及其引發(fā)的思考

　　（一）案例介紹

　　2005年1月，屬于武漢黃石鄂東海遠有限責(zé)任公司所有的“明輝8”油輪承運980噸中國石化粵東石油分公司（以下簡稱石化公司）購買的柴油駛至汕頭南澳島附近海域時，與福建籍“閔海102”貨船發(fā)生碰撞，造成“明輝8”油輪船艙破損而沉沒，貨油一部分溢出，一部分隨船沉沒海底。事故發(fā)生第二天，汕頭海事局向鄂東公司發(fā)出《海事行政強制措施決定書》，要求其采取清污措施，但鄂東公司不予履行，汕頭海事局隨后委托上海打撈局進行清污。雙方同時約定，救助費用由汕頭海事局向被救助方統(tǒng)一索賠，共產(chǎn)生清污費用690多萬元。至2月份強制抽油措施結(jié)束，約有600多噸柴油溢出，給汕頭南澳的海洋環(huán)境造成了嚴重的破壞。汕頭海事局向法院起訴兩船東與石化公司，要求連帶賠償前述清污費用。隨后，“閔海102”貨船向海事法院申請設(shè)立海事賠償責(zé)任限制基金以規(guī)避清污所產(chǎn)生的巨額費用，認為清污費用屬于限制性債權(quán)。

　　“明輝8”輪與“閔海102”輪船舶碰撞油污損害賠償糾紛案中，汕頭海事局請求確認清污費用在船舶留置權(quán)和船舶優(yōu)先權(quán)之前先予給付，被告辯稱清污費用屬于限制性債權(quán)，其有權(quán)限制其賠償責(zé)任。法院認為，本案是國內(nèi)船舶在我國海域內(nèi)碰撞造成的油污損害賠償糾紛，不應(yīng)由《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》（以下簡稱CLC1992）調(diào)整，而應(yīng)適用《海商法》、《海洋環(huán)境保護環(huán)法》以及有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定來確定當(dāng)事人的責(zé)任。本案原告的清污費用債權(quán)屬于與船舶營運直接相關(guān)的、侵犯非合同權(quán)利的行為造成其他損失的賠償請求豎，根據(jù)《海商法》第207條第1款第3項規(guī)定，油污責(zé)任人可以主張限制賠償責(zé)任。

　　（二）案例分析

　　本案存在的主要爭議是強制清污費用的性質(zhì)問題。原告“閔海102”貨船認為清污費用屬于限制性債權(quán)，法院也支持其觀點，認為這符合《海商法》第207條第1款第3項的限制性債權(quán)范圍的規(guī)定，即“與船舶營運或者救助作業(yè)直接相關(guān)的，侵犯非合同權(quán)利的行為造成其他損失的賠償請求”，清污費用的給付屬于民事責(zé)任的范疇。但筆者認為，由強制性清污行為的法律性質(zhì)決定強制性清污費用不應(yīng)屬于民事責(zé)任的范疇。在研究強制清污費用的法律性質(zhì)時，首先應(yīng)確定強制清污行為的性質(zhì)。

　　二、海事局強制清污行為定性

　　（一）海事局強制清污行為的法律依據(jù)

　　我國1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海環(huán)法》）第71條規(guī)定：“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權(quán)強制采取避免或者減少污染損害的措施。對在公海上因發(fā)生海難事故，造成中華人民共和國管轄海域重大污染損害后果或者具有污染威脅的船舶、海上設(shè)施，國家海事行政主管部門有權(quán)采取與實際的或者可能發(fā)生的損害相稱的必要措施。”這里的“有權(quán)”即法律授權(quán)，在特定條件下，海事部門可以行使強制清污權(quán)，以保護環(huán)境。

　　（二）海事部門強制清污行為的法律性質(zhì)——行政法意義上的代履行

　　海事部門是國家行政主管部門，屬于行政機關(guān)。其實施的行政行為主要分為具體行政行為與抽象行政行為，而具體行政行為又可以分為行政許可、行政確認、行政處罰、行政強制等。強制清污屬于何種行政行為關(guān)涉到強制清污措施的定性問題。

　　由法律規(guī)定可以看出，強制清污應(yīng)為行政強制行為。對于行政強制，我國2011年《中華人民共和國行政強制法》第2條作了規(guī)定。豏此外，2012年7月海事局制定的《中華人民共和國海事行政強制實施程序規(guī)定》第3章第1節(jié)也對海事管理機構(gòu)的代履行實施程序作出了具體規(guī)定。

　　船舶發(fā)生溢油事故后，清污工作一般分為兩種情況，責(zé)任方清污與海事部門組織的清污。一般情況下，責(zé)任方理應(yīng)主動清污。倘若污染責(zé)任方不履行清污義務(wù)，海事部門可以責(zé)令其履行，并且在必要情況下，海事局有權(quán)采取行政強制措施與行政強制執(zhí)行。根據(jù)我國的《行政強制法》第12條的規(guī)定，行政強制執(zhí)行的方式包括代履行、拍賣、恢復(fù)原狀等。

　　海事部門強制清污的行為應(yīng)屬于行政強制執(zhí)行方式之一，即代履行。所謂的行政代履行，根據(jù)該《行政強制法》第50條的規(guī)定：“行政機關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行”。本案中，汕頭海事局在鄂東公司拒絕履行義務(wù)后，委托上海打撈局進行清污，便反映了這一點。

　　三、強制清污費的法律性質(zhì)解析

　　由上文得知，海事局作為行政主管部門，在特定情況下，有權(quán)采取強制清污措施，并且該行為屬于行政法意義上的代履行。采取了一定的強制清污措施后，必定產(chǎn)生一系列的強制清污費用。強制清污費用是屬于行政代執(zhí)行費用還是民事責(zé)任，這關(guān)涉到責(zé)任人是否可以享有限制性債權(quán)并限制其責(zé)任，其法律性質(zhì)的定性顯得尤為重要。下面通過介紹當(dāng)下理論與實務(wù)界強制清污費用性質(zhì)的不同看法，對其法律性質(zhì)作出辨析。

　　（一）當(dāng)前關(guān)于強制清污費用法律性質(zhì)的幾種觀點

　　1.強制清污費用屬于行政代履行費用

　　該觀點認為，《海環(huán)法》第71條規(guī)定的海事行政部門的行為屬于行政代履行，因而由此產(chǎn)生的費用也屬于行政代履行費用。

　　2.清污費用的征收為民事行為

　　該觀點的主要有以下理由：第一，我國《海環(huán)法》中已明確將行政責(zé)任與民事責(zé)任相區(qū)分，因而強制清污費用的征收屬于民事行為。第二，強制清污費用的征收視為民事行為的觀點符合國際通行做法，并且這也符合中國加入的CLC1992。

　　3.強制清污費既是民事行為又是行政行為

　　該觀點認為船舶污染行為的發(fā)生觸犯了《海環(huán)法》以及《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，屬于侵權(quán)行為，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。而該行為的實施主體為國家海事行政主管部門，實施目的是為了防止或減少污染的發(fā)生，因而又屬于行政行為。

　　（二）上述觀點的評析

　　第一種觀點將強制清污費用作為行政代履行費用，符合強制清污行為的立法初衷，也符合其實施主體的特殊性。

　　第二種觀點將強制清污費用的繳納視為民事責(zé)任，但是實踐中不易操作。在本案中，碰撞與溢油事故發(fā)生后，產(chǎn)生了兩種責(zé)任，即船貨損失、海難救助以及油污損害。針對船貨損失，相關(guān)責(zé)任人可以根據(jù)《海商法》第207條相關(guān)規(guī)定，設(shè)定海事賠償責(zé)任限制基金來限制其責(zé)任。但是海事賠償責(zé)任限制基金不包括海事行政機關(guān)組織清污時產(chǎn)生的清污費用。

　　第三種觀點認為強制清污行為兼具雙重屬性，適用法律會較為繁瑣。

　　筆者認為，保證清污費用的足額賠償應(yīng)當(dāng)放在立法和執(zhí)法的首位。豐強制清污費用應(yīng)為行政代履行費用。理由如下：

　　1.將其認定為行政代履行費用，有利于清污費用的清償

　　“明輝8”油輪碰撞案中，法院雖然已認定清污費用屬于限制性債權(quán)，但是并不能就此得出結(jié)論，認為其屬于民事性質(zhì)。《海環(huán)法》第71條未將強制清污費用定性為民事責(zé)任，也未禁止海事部門以行政方式收回強制清污費用。當(dāng)前我國未建立油污損害賠償基金，也沒有法律規(guī)定清污費用具有優(yōu)先受償權(quán)，如果僅僅將強制清污費用認定為民事責(zé)任，那么其只能通過民事途徑得到清償，這樣便將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了清污單位。這樣一方面不利于清污費用的追償，另一方面對清污單位的積極性造成影響，不利于清污的進行。

　　2.征收清污費用是行政強制執(zhí)行行為的后續(xù)部分

　　行政強制措施包括代履行，其包括代為履行義務(wù)的行為以及代履行費用的征收。兩方面的內(nèi)容才能構(gòu)成一個完整的具體行政行為。

　　3.《海環(huán)法》包含了對相對人即污染責(zé)任人的法律救濟

　　“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)須賠償”。強制清污行為的立法目的不是損害污染責(zé)任人的權(quán)益，而是督促其盡快進行清污作業(yè)，并在其拒絕履行相關(guān)義務(wù)的時候，采取強制措施，防止環(huán)境損害的發(fā)生，將損害降到最低。即使海事行政部門作出的強制清污措施有誤，行政相對人也可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等法律途徑進行救濟，并可以根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定獲得行政賠償。

　　綜上所述，在發(fā)生船舶溢油污染損害事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境的重大污染損害，并且污染責(zé)任人不能或不履行清污義務(wù)時，國家海事部門有權(quán)強制采取避免或者減少污染損害的措施，即強制清污行為。該行為以及由此產(chǎn)生的強制清污費用應(yīng)屬于行政強制執(zhí)行措施中的代履行行為，屬于行政責(zé)任的范疇，海事部門可以通過行政手段或者行政訴訟方式向清污責(zé)任人索取清污的費用，并且污染責(zé)任人不能享受海事賠償責(zé)任限制。為了使清污費用得到清償，可以建立中小油輪強制保險制度，并設(shè)立國內(nèi)船舶油污損害賠償基金，以促進海洋環(huán)境的保護與航運業(yè)的快速健康有序發(fā)展。