2012年黨的十八大報告指出了新型城鎮化的道路，新型城鎮化成為推進當前和今后一段時期我國經濟社會發展的重要戰略選擇。現行土地制度的改革和創新，是推進新型城鎮化的關鍵，也是中國經濟繼續前進的重要動力。

　　摘 要：新型城鎮化應以人口城鎮化為核心，破除城鄉二元體制，在集約智能、綠色低碳發展原則下，走城鎮化與新型工業化、信息化和農業現代化四化并舉的發展道路。現行的土地制度已成為推進新型城鎮化的主要障礙，亟需在以下幾個方面創新和發展：完善土地產權制度、農民宅基地制度及農民住房財產權制度，保障農民土地財產權益的實現;改革征地制度、劃撥制度及工業用地制度，嚴格控制建設用地增量，調整用地結構;建立城鄉統一的建設用地市場，以市場決定土地資源配置;實施戶籍制度、財稅制度、融資機制與土地制度聯動改革，改變土地財政的城鎮化融資模式;政府回歸土地管理的職能定位。

　　關鍵詞：北大核心論文發表,新型城鎮化,土地制度,土地財政,土地產權,土地管理,建設用地,改革

　　一、新型城鎮化的內涵

　　城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。改革開放后，市場經濟釋放的強大推動力使我國進入了快速城鎮化時期，城鎮化率從1978年的17.9%迅速提升到2013年的53.7%①，創造了中國經濟高速增長的奇跡。但是，我國城鎮化質量不高的問題也越來越突出。新型城鎮化，正是針對以往城鎮化實踐中所出現的重大問題提出來的，是對以往城鎮化的一些理念和做法進行修正，它至少包括以下幾個方面的內容：

　　第一，新型城鎮化的實現路徑是城鎮化與新型工業化、信息化和農業現代化“四化”并舉。工業化創造了城鎮化的動力源泉;現代化的農業才能提高農業效率，為城鎮化提供人與物的保障;信息化則為城鎮化、工業化、農業現代化的發展提供了高科技的有效手段;而城鎮化承載了工業化和信息化發展空間，帶動農業現代化加快發展，發揮著不可替代的融合作用。[1]

　　第二，新型城鎮化的核心是人口城鎮化。土地的城鎮化與人口城鎮化保持同步協調發展是城鎮化的理想狀態。2000-2011年，我國城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度 ②，表明我國以往城鎮化發展的核心是城鎮面積的擴張而不是“人”。而城鎮化的本質是人類勞動和生活的基本生存方式的轉變，讓更多的人享受到城鎮化所帶來的生活品質的提升及人類文明進步的成果應該是城鎮化的核心。

　　第三，新型城鎮化的理念是破除城鄉二元體制。我國存在城鄉二元體制的領域主要有兩個：一是人口，若按城鎮戶籍人口統計，2013年底我國城鎮化率僅僅35.7%，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬③，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務。二是土地，我國土地分為城市國有和農村集體所有，凡城鎮化用地都需要通過國家征收，嚴重扭曲了土地收益與供需結構。因此，新型城鎮化應該破除城鄉二元體制，實現城鄉在社會經濟結構上的高度融合與協調發展。

　　第四，新型城鎮化的發展原則是集約智能、綠色低碳。以往城鎮化發展模式過度追求規模擴張和經濟速度，以犧牲農業和糧食安全、生態和環境為代價推進城鎮化。新型城鎮化的發展模式必須由粗放型向集約型轉變，走布局集中、城鎮密集、用地節約的城鎮化之路。

　　二、現行土地制度成為推進新型城鎮化的制度障礙

　　我國現行的土地制度為以往城鎮化的快速發展做出了貢獻，也是以往城鎮化問題的主要根源之一，已經成為推進新型城鎮化發展的制度障礙。

　　(一)影響人口城鎮化的土地制度因素

　　首先，現行土地制度是我國城鎮商品房高房價的推手，使廣大農民工無法買得起城鎮住房，阻礙了人口城鎮化。現階段，建設用地指標的三成用于劃撥用地，超過四成用于工業用地，剩余的指標才用于房地產市場。例如，2003至2010年8年間，我國工礦用地占國有建設用地供應總量的43%，住宅用地占總供應量的 23.6%，其中普通商品房用地供應量只有17.8%④。地方政府采用行政手段配置嚴控商品房建設用地指標，導致了房地產土地市場供需失衡和商品房價格快速上升。

　　其次，現行土地制度制約了農民的資產能力。現階段，承包地和宅基地是農民工最主要的財產，卻沒有良好的、公平的流轉渠道及退出機制，不能為農民工帶來更多的增值收益，土地的財產性功能尚未完全釋放，影響了農民工城鎮融入進程。

　　(二)影響產業化升級的土地制度因素

　　現行土地制度下，我國農村土地按人口平均分配，人均耕地僅0.1公頃，農戶戶均土地經營規模約0.6公頃⑤，分散的家庭承包生產無法實現土地的集約化經營和農業產業的規模化發展。另一方面，雖已有大量農民轉為產業工人，但由于土地產權邊界模糊以及農民工社會保障的缺失，農民工難以斬斷與農地千絲萬縷的聯系。民工荒和勞動力結構失衡問題始終得不到徹底解決。產業工人隊伍缺乏穩定性，影響了產業升級，更影響了城鎮經濟結構戰略性調整[2]。

　　(三)影響城鎮化用地效率的土地制度因素

　　在現行征地制度下，地方政府壟斷了土地農轉非渠道，土地的廉價導致了地方政府的粗放利用。具體表現在兩個方面：一是目前行政操控的工業用地價格不能真實反映市場供求關系和資源稀缺程度。企業用地容積率過低、投資強度和產出強度普遍較低。從2000年到2010年，全國人均城鎮工礦用地不僅沒有減少，反而從130平米提高到142平米。二是各地都在建大廣場、大馬路、占地龐大的辦公樓。從2000年到2010年，城市建成區人口密度從每平方公里7700人下降到7000人⑥。二是農村建設用地浪費嚴重。在現行的農村土地產權制度下，由于缺乏有效的土地流轉和退出機制，農村人口減少了1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝⑦。 　　(四)影響城鎮化資金來源的土地制度因素

　　現行土地制度的設計造成了地方政府主要是從土地的增量而不是土地的存量獲取土地收益，通過融資平臺以土地作為抵押獲取銀行貸款更是成為最近幾年城鎮化資金的主要來源。2013年12月30日，國家審計署發布的《全國政府性債務審計結果》證實了這一點：“地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省、市、縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%。”

　　三、以土地制度改革推進新型城鎮化建設

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)多處涉及土地制度改革，為土地制度的創新和發展指明了方向。但還需要我們從現實需求出發，在推進新型城鎮化的背景下進一步探討完善和創新土地制度具體思路。

　　(一)完善農村土地產權制度，建立健全農地承包經營權流轉市場機制

　　在現代市場經濟中，土地產權關系越明確越合理，土地利用就越經濟，效益就越高。《決定》提出“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”通過明晰農村土地所有權、土地承包權、土地承包經營權三者之間的產權關系，著力保障農民的土地用益物權。堅持農村土地所有權歸農民集體，集體中的農戶擁有土地的承包權才有了堅實的基礎，也只有明確農戶的土地承包關系長久不變，農戶的承包經營權才能充分實現其財產價值。在不改變承包土地用途的前提下，農戶可以自由選擇承包土地的具體經營方式，可以自己耕種，可以出租，可以入股產業化生產，還可以擔保融資。農民可以在農業發展、城鎮創業、城鎮購房中擁有可預期的財富和資產，擁有更多的平等機會參與城鎮化進程、享受城鎮化的文明成果[3]。

　　為了落實《決定》，相關法律需要做以下修改與調整：一是《土地管理法》應增加此項條款：“農村土地承包權人對土地依法享有占有、使用、收益的用益物權”。二是把《決定》提出的“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”的精神明確為法律層面的規范，把《土地管理法》第14條“土地承包經營期限為三十年”改為 “農村土地承包關系穩定并長久不變”。三是取消《擔保法》第37條中有關“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”的內容，同時在第34條“可抵押財產”中增加“承包經營權”、“農民住房財產權”的款項。

　　農地流轉是土地資本化、農村勞動力轉移的關鍵。但是，土地流轉如果只是靠農民私下尋找交易對象，個別談判，交易成本較高，必然影響成交率，農地資源難以集中形成規模配置，難以提高農業生產經營的效率。市場才是配置資源最有效的機制，應該按照市場機制的原則恢復土地的商品屬性，具體措施包括：第一，培育和發展為農村土地流轉服務的各類中介組織，開展土地流轉的供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢、信用擔保等服務工作，以降低土地流轉成本和風險，提高流轉效率。最好還能有中介機構具備暫時收留流轉土地的功能，為急于轉出農地但苦于找不到轉入者的農戶解困，有合適的機會再把整合好的土地轉給農業大戶，以達到實現農地規模化經營的目的[4]。第二，加大政府對規模性經營主體(如農業大戶、農民合作社、家庭農場)的扶持力度。地方政府通過財政、信貸、稅收等多種手段，促進土地適度規模經營。甚至還可以引入信托項目，如 2013年10月成立的“首單”土地流轉信托項目“中信・農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”，信托期限為12年。地點為安徽宿州?橋區，可流轉面積達5400畝，中信信托引入的第三方服務商是一家以生物研發投資為主業的公司，負責土地流轉后的開發經營管理角色，包括土地整理規劃、招商招租等，農戶的收入為“基本地租+浮動收益”兩部分[5]。第三，探索土地承包經營權抵押貸款的多種模式。如重慶的“農民―銀行”的直接模式;成都的“農民―擔保公司―銀行”、寧夏同心縣的“農民―專業協會―銀行”的間接模式等等[6]。第四，探索土地承包權置換社會保障的模式。如重慶“地票”模式，在城鎮務工多年的農民工以土地承包權置換社會保障，提高了進入城鎮后的生活保障水平和未來發展能力。第五，地方政府應設立農村土地承包糾紛仲裁機構，公正、高效化解農村承包土地經營權流轉中出現的矛盾。

　　(二)改革完善農民宅基地制度及農民住房財產權制度

　　《決定》要求“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度。選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。改革完善農村宅基地制度，充分挖掘農村閑置和低效利用土地潛力，是提高土地使用效率，加快新型城鎮化建設的必然選擇。具體來說，第一，建立宅基地退出補償激勵機制。允許閑置宅基地在本集體經濟組織內，向符合宅基地申報條件且無宅基地的農戶有償轉讓;對農村戶口遷出后的宅基地，進行有償收回;對退出多余宅基地的村民，按退出面積進行補助。對在城鎮已購置住房，或愿意進城定居并自愿退還宅基地的農戶，按退出面積給予適當的獎勵或補償。對宅基地閑置比例較高、且以非農業收入為主的村莊，可以通過土地整理，鼓勵宅基地向中心村、小城鎮集中，用宅基地換購集中建設的公寓式村民住宅。第二，建立建設用地指標異地交易制度。如重慶，農民把在偏僻地區的閑置宅基地通過復墾轉換成耕地，驗收合格后，取得建設用地指標流轉的權利，即“地票”，“地票”可以在土地交易市場上進行異地交易。這種異地交易保護了耕地，實現了財產性收益，提高了農民處理閑置宅基地的積極性，也盤活了土地流轉市場。第三，允許農村住房對城市居民出售。筆者并不贊成“不允許城里人下鄉買農民房子”的說法。如2013年溫州“土改”，農村房屋所有權的交易范圍仍限于本村，可以想見，沒有城里資本注入，僅僅局限于一個村的住房交易能實現多少價值。如果擔心資本大鱷的炒作，可以限制每戶城市居民購買的數量。農民宅基地的所有權問題需要在立法上謹慎對待。第四，加大宅基地流轉后農民社保投入力度。宅基地是農民最重要的保障性財產之一，應保障農民在宅基地流轉前后生活水平和社會保障水平穩中有升。如嘉興“兩分兩換”模式將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開;以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式;以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。把農民分散、凝固的生產和生活資料通過市場的力量實現了價值增值，增加了農民財產性收入，解決了農民的社會保障問題，賦予了農民進城的資本。當然，以上這些土地制度改革尚處于試點階段，同樣存在一定的爭議和分歧，全面推行尚需時日。同時，法律修改方面則需要修改《土地管理法》第63條，并明確賦予農村宅基地使用權人宅基地使用權。 　　(三)改革征地制度

　　征地制度是國有建設用地市場建設的基本制度，也關系到農村集體經營性建設用地市場發展的空間。《決定》提出要“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”征地范圍應該如何縮小，筆者認為按照《憲法》第10條，只有 “為了公共利益的需要”，國家才能征收農民集體土地，《物權法》第42條也有同樣的規定。現在要做的“縮小征地范圍”改革其實是回歸憲法本意而已，即把征地的前提限制在“為了公共利益的需要”，逐步減少強制征地的數量，從源頭上減少征地糾紛的產生，同時也為建立農村集體經營性建設用地市場留出充足的空間。因此，需要在相關法律上作相應的修改：一是要刪除《憲法》第10條第一款：“城市土地屬于國家所有”。土地從農用變為城市建設，僅僅是用途的改變，并不必然導致所有權屬的改變，城市可以建設在國有土地上也可以建設在集體土地上，也不能把所有的城市建設都理解為“公共利益”。二是為了避免地方政府對“公共利益”作隨心所欲的解讀，必須在新的《土地管理法》、《農村集體所有土地征收條例》中將“公共利益”的表現形式一一列舉，甚至應該采取與《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條列舉的公共利益的統一標準[7]。三是建議在法律制度中規范征地程序，將征地審批、實施、補償、安置、爭議調處裁決等各個環節明確下來，進一步強化被征地農民的知情權、參與權、收益權、申訴權、監督權，防止地方政府濫用征收權。五是刪除《土地管理法》中按照土地原用途補償的條款，考慮供求關系以及土地的區位因素等，參照土地的市場價格，以各地區片價作為確立補償的基本依據。各地已經普遍實行的“留地安置”，對被征地農民和集體從事開發經營、新辦企業等方面提供用地扶持，是一種適應市場經濟要求的重要補償方式，對于保障被征地農民的長遠生計，發揮了重要作用。對此，應予以推廣，并在法律上予以認可。并在征收補償費用中增加“社會保障補償”項目，從就業、住房、社會保障等多個方面維護被征地人的權益。當然，土地的升值是整個社會的投入的結果，并不應該由被征收人完全獨享。所以還應該建立土地增值收益分配機制，通過收取土地增值稅、城市基礎建設費等方式兼顧國家、集體、個人的利益，保證新型城鎮化穩定、健康發展。

　　(四)改革城市土地劃撥制度和工業用地制度

　　存量國有土地的使用改革是土地集約利用的重要內容。第一，擴大市場配置國有土地的范圍。早在2008年《國務院關于促進節約集約用地的通知》中就已提出“今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產業)、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用”，但多年來進展不大，這次《決定》再次明確“擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。”改革的關鍵在于頂層設計，應由中央明確制定劃撥名錄，自上而下地推行。第二，應制定租賃、轉讓、抵押的政策鼓勵存量劃撥建設用地的盤活。實踐中，有的地方如廣東在2008年開始的“三舊”⑧改造，嘗試著在符合城市總體規劃的背景下，對低效利用的工業用地，通過政府收儲進行轉性，獲得商業或住宅用地。如果要在全國推廣，還需要國家調整商、住用地必須招、拍、掛出讓的政策，允許地方政府與原土地權利人之間建立一個合理的收益分配談判機制。只要符合地方基本城市規劃要求，在政府修改規劃用地性質基礎上，允許原工業用地廠商直接與商住用地開發商進行土地交易，政府通過累進土地增值稅(或補交商住用地出讓金方式)來獲得相關土地改變使用性質所帶來的增值收益。盤活土地，調整結構還存在另一種改革思路，如2013年10月，北京市出臺的《關于加快中低價位自住型改善型商品住房建設的意見》提出在確保土地供應方面，鼓勵企事業單位和相關機構，在符合規劃要求的條件下，將自有用地用于自住型商品住房的開發建設，從劃撥用地、工業用地轉為自住型商品住房用地。第三，建立工業用地與居住用地的合理比價調節機制。2006年國務院《關于加強土地調控問題的通知》建立了工業用地出讓最低價標準統一公布制度，要求工業用地一律采用招標拍賣掛牌出讓方式交易，在工業用地市場化配置方面邁出重大步伐，但在實際運作中，工業用地出讓實行“預申請”制度，出讓條件“量身定做”比較普遍，“招拍掛”出讓多以底價成交，競爭效應不足，工業用地價格明顯偏低。低地價使一些需要淘汰的落后產能得以繼續生存，大量低技術含量、高污染、高耗能的行業占據大量土地資源，不利于經濟結構調整。但是，基于我國目前的發展階段，工業用地對國民經濟發展、就業、稅收等影響重大，短期內還不具備完全放開通過市場競爭形成價格的條件。如何更多地引入市場機制，把工業用地價格提高到一個合理的水平，一直是理論界和實務界討論的熱點。筆者認為，應由國土資源部統一部署，以縣(市、區)為單位，根據所轄區域上一年度居住用地平均價格水平，按照全國統一確定的工業用地和居住用地價格比例，折算工業用地出讓最低價標準，由國土資源部統一發布，作為各地出讓工業用地時必須執行的最低控制標準。最低價標準每年修訂一次，根據居住用地價格變化情況，適時調整。建立工業用地與居住用地合理比價機制，有利于發揮資源要素價格的“信號”作用，通過價格杠桿推動產業轉型升級，促進城鎮化持續健康發展。第四，建立以投資強度、產出水平、產業重點、高科技含量等指標為考核基礎的新增用地的項目準入體系。針對過去園區供地土地利用評價標準不一，根據國土資源部頒發《工業項目建設用地控制指標》有關規定，在入園合同中對入園企業供地的投資強度、密度、建筑容積率作出統一規定，從而推進建設項目用地高產出、科技高含量和產業高層次。第五，依法征收土地閑置費稅。向閑置企業征收土地閑置費和征繳增值地價，對土地增值部分征繳增值地價。通過征收閑置費和增值地價，使企業為土地閑置付出代價。

　　(五)建立城鄉統一的建設用地市場

　　市場決定資源配置是市場經濟的一般規律。以市場配置土地需要存在真實反映土地稀缺程度的土地價格，才能合理配置土地資源，而這個價格只有在開放、競爭、城鄉統一的土地市場上才能形成。《決定》明確提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”目前，我國農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。在現行法律框架下，只有類似于過去的鄉鎮企業用地，才屬于集體經營性建設用地。但是，“縮小征地范圍”同時意味著“非公共利益”的建設用地不需要國家征收，允許農村集體經濟組織直接成為供地主體，即符合規劃和用途管制的集體經營性建設用地可以進入建設用地市場，使所有的建設用地公開、公平、公正地在同一市場上流轉。在這方面，各地的改革試驗有成功的經驗。例如，廣東的“三舊”改造，允許在城市建成區內保留集體建設用地，不僅增加了農民和集體組織的財產性收入，也大大改善了城市面貌，促進了產業升級和經濟結構轉型，形成“多方共贏”的格局。又如廣東南海區將集體經營性建設用地納入規劃控制，并制定了規范流轉政策和流程，在2011年就著手建立集體經營性建設用地基準地價體系，并建立集體經營性建設用地稅收體系。2012年，南海區的工業總產值達到4226億元，一半以上的工業用地是集體經營性建設用地。 　　因此，在法律修改方面，需要刪除《土地管理法》第43條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，及第63條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓，轉讓或者出租用于非農業建設”，賦予農村集體在符合城鄉規劃和土地用途管制的條件下自行設定建設用地使用權的權利，允許集體建設用地使用權自主平等地進入市場。當然，集體建設用地流轉和直接入市是一項重大改革，還應抓緊研究出臺《農村集體經營性建設用地流轉條例》，以規范流轉為重點，對集體建設用地出讓主體、流轉方式、用途、程序、交易規則、基準地價、抵押融資、收益分配等事項，進行詳細規定。

　　(五)實施戶籍制度、財稅制度、城市融資機制與土地制度聯動改革

　　與傳統城鎮化相比，新型城鎮化是一個涉及經濟、社會、空間等多重因素的人口遷移過程和社會發展系統長期的過程，不僅基建需要投資，公共服務和社會保障的融資需求也大幅增加。要切實推進城鎮化的健康發展，從根本上廢除過去政府主導、依靠土地財政的城鎮化融資模式，需要有新的激勵制度和利益安排解決地方政府發展建設的資金來源問題。中共中央、國務院在2014年3月16日正式公布了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》(下稱《規劃》)。按照《規劃》，未來城鎮化的資金來源將有三個主要途徑。首先，在財政轉移支付方面，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素，增強農業轉移人口落戶較多地方政府的公共服務保障能力。其次，將培育地方主體稅種，針對城鎮化進程中不斷增值的土地和房地產，探索開征房產稅、遺產稅、贈與稅、資源稅等稅種，加快培育相對穩定的地方稅源，規范土地財政為稅收財政，確保地方財政有穩定可靠的稅源。增強地方政府提供基本公共服務能力，形成市政建設、公共服務水平提高和土地增值收入增加相互促進、良性循環的正向激勵機制。再次，要建立規范透明的城市建設投融資機制。在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。總之，當地方政府對土地財政的依賴逐漸降低的時候，土地制度改革的壓力就會減少[8]。

　　(六)正確認識政府在新型城鎮化中的作用，回歸政府土地管理的職能定位

　　城鎮化的一個本質特征就是資源要素的集聚和優化配置。過去政府主導的城鎮化應轉變改為市場主導的城鎮化，政府不再充當土地資源的基本配置者。土地作為一種有限的資源，不僅負載了個體利益，更負載了糧食安全、生態平衡、社會經濟可持續發展等社會公共利益甚至國家利益。因此，政府對土地利用的管制又是必須的，這點即使在實行土地私有制的國家也并無例外。我國政府在推進新型城鎮化的進程中應全面正確履行土地管理的職能，加強土地資源的保護。第一，利用科學研究和分析方法制定土地利用規劃，給予市場主體正確的發展方向的導引。第二，規定土地許可的用途，協調土地開發和保護。第三，制定土地市場運行規則，維持土地市場秩序。第四，調控土地收益在個人、集體、國家之間的分配，促進新型城鎮化進程中的公平正義的實現。第五，對土地的使用過程進行監督管理，保證國家法制的實施。

　　注釋：

　　①數據引自董祚繼，《學習貫徹〈國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)〉》，《中國國土資源報》， 2014年4月8日。

　　②③⑤⑦數據引自《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》http：//news.xinhuanet.com/house/suzhou/2014-03-17/c_119793661.htm。

　　④數據引自尚前名、王仁貴，《再揭工礦用地大暗箱》，《?望》2010年第10期第104頁。

　　⑥數據引自中國金融四十人論壇課題組，《土地制度改革與新型城鎮化》，《金融研究》2013年第5期第 114-125頁。

　　⑧注：“三舊”指“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”。

　　參考文獻：

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　　[4]李中豪.農地拋荒的生成機理與我國農地制度的創新路徑[J].農村經濟，2013(6)：33-36.

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