摘 要: 針對政府、居民和文化組織的復雜行為特征來優化城市社區公共文化服務的治理路徑，是文化善治的重要舉措。政府在制定政策時的路徑“鎖定”慣習與政策執行中的形式主義傾向，居民參與動因的外部依賴性和行動策略的消極性，文化組織經營管理行為的“政治嵌入”特色，構成了這些參與主體之行為的重要特征。因此，有效的治理行動應致力于使政府在堅持文化價值導向的基礎上讓渡一些空間、資源與權力，提升基層政府的工作效能，發揮人情因素的正面效應，有效激勵居民的主動性參與，積極扶持文化組織贏得社會認同。這需要通過制度設計使各級政府的工作取向保持一致，培育居民的獨立人格與公共精神，并為文化組織的良性發展提供社會支持機制。

　　關鍵詞: 文化治理; 城市社區; 公共文化服務; 參與主體; 行動特征

　　一、引言

　　植根于中國特殊的社會結構和文化背景中的公共文化服務，是致力于發揮公共文化的社會治理功能的多元主體互動場域。社會的全面轉型賦予該場域中特質各異的行動主體充分的想象空間，這些多元主體往往能夠淋漓盡致地發揮能動性以回避原有機制的慣性安排，爭取對自身有意義的資源和價值認可，重建契合自身發展的運轉秩序，形塑社會基層的運行結構。目前，我國的公共文化服務仍被國家的政策體制、政府的慣性思維、特定的文化結構、居民的價值觀念、文化組織的發展需求等問題所纏擾，受到制度規制、地方文化、各級政府工作取向、各類居民和文化組織訴求等多方面因素的復雜影響。為了構建多元參與主體良性互動的公共文化服務發展模式，提升國家文化治理體系的治理能力，學界有必要從微觀角度分析不同參與主體的行動脈絡及其行為特征，由此探究蘊含在活動行為背后的國家、社會以及歷史文化基因，厘清制度運行機制的關鍵因素和關鍵環節。依據政府、居民和文化組織的復雜行為特征來優化城市社區公共文化服務的治理路徑，是文化善治的重要舉措。循此思路，本文以公共文化服務的主要參與主體( 政府、居民和文化組織) ① 在具體問題中展現的復雜行為特征為切入點，對制度運轉的現實狀況展開質性研究和細節探析，力圖揭示在公共文化服務制度實踐與社會體系的耦合過程中不斷催生的深層次結構性因素以及上述多元參與主體相互之間的行為關系特質，并據此為公共文化服務體系的優化創新提供新的治理路徑。

　　二、三元主體在制度實踐中的行為特征

　　2017 年 3 月 1 日，《中華人民共和國公共文化服務保障法》施行，公共文化服務的制度文本對政府、居民、文化組織等參與主體的行動目標均有總體要求。近年來全國各地公共文化服務工作取得了顯著成效，群眾參與度有所提高。但是，由于政府的行政慣習與居民的文化訴求以及文化組織的發展需求尚存在差距，因此各參與主體在實踐認知和行動策略上也存在差異。

　　1.政府層面: 制定政策時的路徑“鎖定”慣習與政策執行中的形式主義工作傾向

　　《中華人民共和國公共文化服務保障法》中的有關制度體現了政府運用理性能力和知識經驗，對公共文化生活方式及其供給模式進行規劃設計的理念創設、規則安排和價值選擇。市級政府、區級政府、街道辦事處、社區居委會都是代表政府行政利益的行動主體。②然而，由于各級政府及其延伸組織所處層級不同，掌握的資源不同，它們在公共文化服務過程中采取的行動策略便往往存在差異，或彰顯自身權威，或明確其在體制中的結構性地位或從屬關系。③這使得公共文化服務在實踐運作中常常被固化于既定的體制結構中。④

　　( 1) 制定政策時的路徑“鎖定”⑤ 慣習。在一些社區，公共文化服務是以從發送者到接受者的單線形式來推動的，一些行政機關未根據居民的實際需要開展文化建設，沒有重視發揮居民與文化組織的主動性和能動性，忽視了各參與主體之間互動、溝通、交流的重要性。⑥一些行政機關仍受限于本位主義思維慣習，在未充分聽取各方意見的情況下，單方面設計制度文本和運作機制，制定一系列管理與考核制度，決定服務項目的內容和提供方式，并憑借行政權威強制推行，從而導致出臺的制度細則不能與社區特點和居民文化特質較好匹配，很難真正實現較高的群眾滿意度，文化建設的目標取向被異化。具體而言，這種路徑“鎖定”有兩種典型表現。一是行政機關在“機械園藝”理念主導下存在著“造園思維”，即過度倚重官員和社會精英來提供知識、觀點和行動方向，主導自上而下的規劃設計。這種運作方式雖然在一定程度上能夠推進公共文化服務的秩序化、規范化發展，能夠在較短時期內實現一定范圍公共文化服務面貌的較大改觀，但在很多情況下脫離了群眾的實際文化需求，忽視了公共文化服務以人為本的基本目標導向。例如，一些地方興建的與當地自然、社會、文化情境不協調的文化設施，自上而下推廣的與群眾需求相脫節的模式化文化項目，最后很多淪為群眾罕至的形象工程或不接地氣的工業化展品。二是行政機關過度倚靠以純粹的量化標準為核心的評估機制來考核基層組織的工作業績。不少城市的公共文化服務實施規章明確規定了社區的年度文化活動次數和新增文化設施數量。相應地，社區文化建設績效評估辦法也設計了具體的量化指標，對社區的文化室、公共文化服務投入、日常文化活動、文化社團、文化宣傳動員能力、文化交流、創新爭優、文化人才、街道文化服務臺賬等編制了細化到二級指標的評分標準。許多社區為滿足這種機械的量化考核要求，只顧將服務內容抽象量化為生硬數字，卻忽視了地方文化、歷史傳統和居民感受，這自然難以引起群眾共鳴。

　　( 2) 政策執行中的形式主義工作傾向。目前，管理權力向基層下移是文化體制改革的重要方向。街道辦事處、社區居委會是國家和政府在社區職能延伸的工具和落腳點。⑦它們直面居民的生活需求，負責反饋民意，處理名目繁雜的各種社區事務，近年來公共文化服務日漸成為這些基層組織眾多日常工作中的重要一項。一些街道辦、居委會為了應對上級的量化考核和日常檢查，就將公共文化服務內容和形式固定化、程序簡單化，甚至用夸大工作成效的表演式展示來敷衍上級機關，現實中不少社區的公共文化服務成為“表面性”工作。⑧ 這種形式主義的工作傾向使一些公共空間和設施因喪失應有功能而成為擺設，有些斥巨資興建的圖書報刊借閱室、電子閱覽室和共享工程因管理不善而門庭冷落，一些設施甚至改變了用途。這些公共空間一旦脫離公共性價值意義，必然難以實現自身公共服務職能的發揮，使外界產生行政部門對社會服務需求響應慢、效果差、效率低、成本高的負面認識。例如，一些街道在不同社區舉辦的文藝演出宣稱要做出品牌，實際上僅有個別節目的內容和順序略有不同，多數節目則大同小異。這些高度相似的“品牌”不僅使真正的文化精品被品牌泛濫所淹沒，而且使外界產生形式主義的觀感，群眾認同度、滿意度都不高。

　　2.居民層面: 參與動因的外部依賴性和行動策略的消極性

　　隨著社會主義市場經濟的不斷發展，城市生活場域也發生了深刻蛻變。在現代城市社會，人們的文化取向日益復雜化、多元化，居民普遍缺乏對所在社區的認同感和歸屬感。因此，深入了解城市居民參與文化生活的深層動因和行動策略，是優化社區文化治理的必要前提。

　　( 1) 居民參與動因的外部依賴性。身處轉型時代的中國人仍然生活在情理社會中，很多居民的自我認知仍需要將外界評價作為參照系。在此背景下，很大一部分居民正是被追求正面自我認知的訴求所驅使，參與到公共文化生活中，通過在參與過程中的付出來獲得外界肯定，進而實現積極的自我評價。正是這種由外而內的自我認知獲取途徑，使他們的參與動力非常需要外界的社會評價來維持，其主要表現為以下兩個方面。一是積極分子的參與熱情被能否贏得外界的肯定和認可所左右。許多居民是在一些對公益活動充滿熱情的積極分子帶動下參與進來的。對于這些生活在人情社會、熱衷于文化生活的社區骨干而言，他們在社區生活中的自我意識是由其心里感受到的政府和其他居民對其的看法或態度而建立和維系的。特別是被政府認可或取得政府頒發的正式榮譽，不僅會讓他們獲得其他居民對其能力的肯定和贊美，而且這些外界的看法和態度還會讓他們在社會交往中獲得“不可估量的社會資源、非制度性的社會支持”和令人自豪的社區威信等隱性回報。⑨于是，能否贏得外界的贊譽便成為他們與街道辦、居委會、其他居民之間運作關系，參與社區活動的重要機制。⑩ 二是許多居民的參與動力緣于需要憑借組織榮譽感、象征性收益和友鄰互助來實現自我正面評價。很多居民的主觀參與意愿是被基層部門和積極分子將參與成效與組織榮譽感、集體責任感等道德評價相捆綁而調動起來的。在積極分子的多方爭取下，參與者有時還會獲得來自政府或社會力量( 如企業、公益慈善機構等) 的物質獎勵。這些微薄的象征性收益使居民們感受到了外界肯定，他們從中實現了對自我的正面評價，身心滿足感油然而生，由此產生的愉悅感會激勵他們更積極地投入社區活動。

　　(2) 行動策略的消極性。現實中，一些生活上有困難的居民為與基層部門搞好關系以獲得政府幫扶，就會不得不響應基層部門的動員而參與社區活動，但這種非自愿性參與實質上多是表演性的。例如一些居委會常會讓轄區內的低保戶參加活動以應付檢查，這些低保戶雖內心不情愿，但因領受低保又不得不去，只好假裝配合去做做樣子。有時，基層部門會對公共文化活動參加者給予普遍性的物質獎勵。當一些低保戶發現那些與居委會關系好的人拿走了本屬于他們的獎品或分到得更多時，就會感到不滿。但他們不敢公開作對，而是以軟性不合作方式散布損傷基層部門聲譽的各種小道消息。可見，此類被生活所迫而被動參與進來的弱勢人群，是以表演性參與和傳播流言蜚語來隱蔽地抵制基層部門的不當作為。此類消極( 甚或反抗) 的行動策略必然會對參與者的參與性質及其所參與活動的性質產生消極影響。

　　3.文化組織層面: 經營管理行為的“政治嵌入性”特征

　　文化組織是以改善居民的文化生活品質為目標的公益性社會組織。政府推動公共文化服務的重要目的之一，是期望在基層文化生活中引起居民共鳴，增強國家對群眾文化的引導力。然而隨著居民利益訴求和文化取向日趨多元化，僅僅依靠行政部門的動員策略和組織資源來調動群眾參與公共文化服務的積極性已顯得遠遠不夠。在此情勢下，政府將一些社會管理職能轉移給專業性社會組織，鼓勵一些公益文化組織充當政府和居民之間的橋梁。但是，就我國公益文化組織的發展現狀來看，文化類社會組織對社會各方之間的溝通協調機制仍處于起步摸索階段，文化組織脆弱的身份合法性和單一的資源獲取渠道已成為阻礙自身發展的主要短板。這迫使文化類社會組織在運營中需要靈活采用以“政治嵌入性”為特征的各種策略來適應現有體制和文化情境，以便能夠在與政府、基層部門和居民的互動博弈中爭取穩定的發展空間。

　　具體而言，很多文化類社會組織為補充急需的合法性資源，瑏瑢�灢坏貌槐M力獲取來自政府制度體系的道義正當性，并將力圖使組織嵌入行政體系作為自身重要的運營目標，以期獲得政府和社會的支持，這使它們的行動取向帶有明顯的“政治嵌入性”�灛伂嵣�彩。例如，一些社會組織會高度依賴行政體系來攫取組織合法性，充分利用行政體制框架或政府資源來擴大其社會影響力。一方面，它們會冒充體制內權威來打造形象資本。它們常會對外宣稱是政府設立的行政社會化單位或分支機構，用這類虛構的正式身份來使其生存合理、合法化，以圖獲取政府和社會的認可。另一方面，它們會邀請退職官員加入組織領導層，利用這些人的人脈關系和交往能力來積累組織的社會資本，拓展社會資源。此外，隨著社會轉型中權力和資源的不斷重組，文化類社會組織已成為重要的社會博弈主體，與政府存在復雜的博弈關系。在政府主導型的“先賦” 博弈結構約束下，文化類社會組織非常依賴政府的資源支持，但政府對其依賴程度卻較低。瑏瑤�� 于是，一些組織會主動在機構設置和日常管理中嵌入政治因素以爭取政府支持。例如，一些組織會以類行政化的方式進行組織正規化建設。作為公益服務組織，其領導層具有強烈的危機意識，他們非常重視通過組織正規化建設來扭轉單純依靠人治和人脈的被動局面，力圖構建制度化的運營機制來確保組織穩定發展。但是，由于很多領導骨干有著行政機關的出身背景，他們會根據行政思維慣習自然而然地按照行政體系的架構來進行正規化建設，從而使組織運行類行政化。�灛伂徑M織運行類行政化，雖然在一定程度上有助于社會組織博得政府相關行政部門的好感與認可，便于獲得行政資源的支持，但是也使此類社會組織在不同程度上出現了官僚作風。久而久之，其后果是此類組織的運作機制僵化，并喪失它們本應具有的靈活性優勢，組織服務脫離群眾，最終難以發揮它們在政府與居民之間的橋梁作用。

　　三、三元主體行為特征

　　對公共文化治理的啟示公共文化服務承載了使居民文化生活從空虛到充實、使社區文化共識從變動到穩定、使政府文化價值理念社會化的多重功能。然而，因居民和組織對政府的依賴程度遠強于政府對它們的依賴以及它們之間的相互依賴，三元主體的互動關系呈嚴重失衡狀態，這導致當前城市公共文化服務整體運行存在一些結構性缺陷。而且，這種不均衡性的相互依賴關系阻礙了公共文化服務的良性發展。因此，要實現公共文化治理的優化和創新發展，需進一步深化以下四個方面的認識。

　　1.基層部門是理順各方關系的樞紐

　　在社區，基層行政部門( 這里包含基層行政部門的延伸組織———街道辦事處和社區居委會) 是制度的最終貫徹者，它們的工作態度和作風是居民對制度體系的直接感受來源。而且，行政機關也會根據基層部門反饋的居民訴求來設計和調整制度與政策。這些基層部門猶如管道中的拐點，處于直角兩端的上級機關和居民都靠它們的傳達來了解彼此想法，以互相理解。然而，基層部門的形式主義工作作風卻阻隔了制度設計者與居民的溝通管道。上級機關因下級組織的選擇性反饋，而自滿于完成外表華麗的硬性指標，但居民對它們的形式主義和表演式動員難以真心認同。這拉遠了制度的設計者與其服務對象之間的心理距離，導致制度的宗旨目標與現實運行狀態脫節。同時，基層行政部門是左右制度實際運行狀態的關鍵力量。無論是居民還是文化類社會組織，現實中都高度依賴行政資源的支持。基層部門對居民的基本社區生活保障、對社會組織的合法性背書及其資源支持等，都掌握著關鍵話語權。在很大程度上，基層行政部門的行政作為決定著制度運行的公正性，這也是居民和社會組織特別關注的事項。因此，基層行政部門及其延伸組織在制度執行中的投入力度與配合程度是影響制度貫徹效果和持續發展的關鍵因素。

　　2.人情因素對居民和文化組織的行為具有不可忽視的重要影響

　　無論是居民在公共生活中通過人情交往( 包括居民之間的交往、居民與基層部門的互動、居民與組織志愿者的情感交流) 來尋找認同、贏得制度性榮譽和社會認可、獲取象征性收益和鄰里互助，還是文化組織的領導者們在制度缺陷與資源短缺的多重制約下，不得不利用他們與政府和其他社會實體的私人關系來為本組織發展謀取身份合法性和社會資本等關鍵資源，人情交往維系起來的感情因素都發揮著至關重要的作用。因為現今中國依然是人情社會，在制度供給不足或存在缺陷時，人情自然會填補制度空白，在社會運行的各方面發揮作用，公共文化服務亦是如此。因此，制度決策者以及執行者需要在工作中充分考慮到這一點，即重視通過制度設計來激發制度運行中人情因素的正能量，重建陌生人社區得以和諧發展的契約精神，并按照契約精神來構建體現社會公意的公共性文化價值系統。或者說，應努力尋找制度與人情的完美契合點，使二者相輔相成，使制度在實踐中能夠真正成為激發居民精神生活活力的引擎。

　　3.居民的主動性參與需要政府的有效激勵

　　雖然各類居民的參與動機各有不同，但大多離不開政府的認可肯定和積極激勵。顯然，如果政府能更有針對性地采取激勵措施，充分做好與居民的情感交流工作，就會極大提高居民的參與主動性，許多被動參與者也會變得主動。因此，政府應在文化治理中回歸對居民日常生活的真誠關注，鼓勵和引導居民樹立主人翁意識，尊重居民的創造性，提高他們自發創造自己文化生活、豐盈閑暇時間的能力。這將使居民與政府的互動具有持久生命力，而且，唯有如此，政府通過重建文化價值認同來培育符合國家意識形態的社會公意的文化治理目標，才能因真正贏得居民發自內心的認可和贊譽而得以實現。

　　4.文化類社會組織要贏得社會認可離不開政府的積極扶持

　　目前，文化類社會組織的參與性質在一定程度上存在表面化、膚淺化、形式化傾向，即有些組織為達到依附政府的目的，其服務宗旨甚至會被簡單的經濟利益或短期的行政利益所侵蝕。這一方面緣于文化類社會組織發展所需的許多核心資源仍需仰仗政府的有效讓渡; 另一方面則是因為很多文化類社會組織的發展機制不健全、不規范，一些自發性組織缺乏可持續的發展愿景和行動目標，即興而起，興去而散，而且缺乏一個具有公信力的相關自治性行業協會來為組織提供合法性或正規性背書，導致組織的社會認可機制缺位，客觀上加深了居民對政府背書的依賴，加劇了組織在發展取向上過度依附政府的趨勢。因此，政府需要公平地給予文化類社會組織充分的資源支持，協助它們取得居民認可，以培育具有自主性、創新性的文化類社會組織成為成熟的公共文化服務參與主體，使文化類社會組織真正實現既為國家公共文化服務增添活力，又為政府繁重的文化行政任務減壓的組織職能。四、城市社區公共文化服務的治理路徑

　　1.通過制度設計使各級政府的行動保持一致

　　在制度運行中，基層部門與上級行政機關對公共文化服務的態度并不一致。上級機關賦予公共文化服務崇高的國家使命，但基層部門仍存在形式主義的工作作風。因此，在文化治理體系中亟須重點謀劃能夠調動基層部門積極性的制度體制，著力設計能讓基層部門對制度實踐真正注入熱情的運行機制和配套措施。上級機關要擺脫路徑鎖定思維，政府從上到下對公共文化建設應保持清晰統一的認識，依此展開目標明確、上下配合的治理行動，以確保各級政府的實際行動與制度宗旨相一致。

　　2.培育具備新時代特質的居民

　　公共精神居民缺乏公共精神是導致實踐中居民參與能力不足的一個重要原因。目前參與社區公共文化生活的多是老年人和殘疾人，中青年人則寥寥無幾，其中固然有工作性質、活動開展方式等原因，但也與居民自身的思想認識不足不無關系。因此，公共文化服務制度機制及其實踐體系應將塑造具有新時代公共精神的社區居民作為著力點，以社會主義核心價值觀為引領，大力弘揚社區志愿服務精神，建立奉獻社會與自我發展相統一的社區文化志愿服務機制。

　　3.政府在堅持文化價值導向原則基礎上向文化類社會組織有效讓渡一些空間和資源

　　通過政府與文化類社會組織的良性互動來激活制度運行活力，推動制度實踐健康發展，已成為全社會共識。為了實現三元主體之間良性互動，政府有必要秉承社會公益性原則策略性地向居民和文化類社會組織再讓渡一些權利空間和資源，激發他們的參與活力，培育他們的參與能力，真正實現三元主體之間互動關系的對等性。如此，才能真正實現“多元主體共治”的文化治理，有效支撐國家公共文化服務健康發展。目前，我國已開始這方面的嘗試，《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確將政府向社會購買公共文化服務的 PPP 模式作為供給渠道創新的重點舉措。但是，文化服務市場在我國還是新興領域，必須警惕過度市場化可能導致國家對社會文化發展走向喪失話語權的危險，所以政府仍應堅持文化價值導向原則，對文化類社會組織進行有效引導與規范。

　　4.構建扶持文化類社會組織發展的權威社會支持機制

　　文化類社會組織作為增進公共文化服務活力的重要主體，需要國家為其提供更加完善的行政扶持機制，營造更加寬松的發展空間。但是，組織發展也是多方資源有機整合的過程，除了政府支持，探索組織發展的社會支持機制也是必不可少的。在文化治理思想中，作為聯結居民與政府之間的橋梁，文化類社會組織不僅需要政府認可，也需要社會各界對自身價值理念的認同和服務行為的認可，這是保證其良性發展所必需的社會基礎。通過獨立、公正、權威的社會認證機構為公眾提供相關社會組織合法性的權威信息已是國際通行做法，構建具有中國特色的公益性社會組織的社會認證機制已刻不容緩。

　　注釋

　　①目前，深度參與城市社區公共文化服務的主要有政府、居民和文化組織等行動主體。參見顏玉凡: 《文化治理視域下的公共文化服務———基于政府的行動邏輯》，《開放時代》2016 年第 2 期。②街道辦事處是市轄區政府的派出機關，居委會名義上是社區居民的自治組織，但并非嚴格意義上的政府，它們是城市基層政權的重要基礎，也是政府聯系群眾的主要橋梁和紐帶，結合我國社區自治現狀，仍可將其視為基層政府在社區的延伸。③按照實踐流程，具體制度從文本制定到實施運行一般是從市級機關下達到區級機關，再由區級機關部署到街道辦和社區居委會的，即市、區級政府等行政機關主要負責制定政策，街道辦、居委會等是政策在社區層面的主要具體執行單位。這些不同層級的部門和組織對制度文本有著不同的理解和執行方式，并在不同程度上影響著制度的運行成效。

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