〔摘 要〕 文章從基本公共文化服務均等化的內涵、意義及內容入手，論述基本公共文化服務均等化的驅動因素(主要包括政策及法律因素、經濟因素和人文因素等)，以及這些因素間的交互作用對基本公共文化服務均等化實現的作用機理。

　　〔關鍵詞〕 基本公共文化服務 公共文化服務 均等化 驅動因素

　　1 前言

　　2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“促進基本公共文化服務標準化、均等化”，公共文化服務進入“基本”“均等”研究階段 [1]。基本公共文化服務作為公共文化服務新時期的表現形式，是為了保障公民最基本的文化權利，使其公正、平等、普遍地享有公共文化服務，體現保障性和公平性的服務類型 [2]。這既反映了公共文化服務發展與國情緊密結合的重新定位和科學界定，也體現了對于“公益性”“基本性”“均等性”“便利性”的高度概括和新的時代要求。2017 年 3 月國務院印發了《“十三五” 推進基本公共服務均等化規劃》，其中對基本公共文化服務均等化內容標準進行了詳盡細致的描述。然而，在討論基本公共文化服務均等化實現問題之前，我們需要效仿阿馬蒂亞·森對于平等提出的兩個問題“為什么要平等”和“對什么平等”[3]，厘清基本公共文化服務“為什么要實現均等”以及 “對什么實現均等”, 即均等的意義和均等的內容。公民權利之一的文化權利是國家提供基本公共文化服務的法理依據，《世界人權宣言》和《經濟、社會、文化權利國際公約》中對文化權利基本內容的描述高度一致，指出公民文化權利主要包括參加文化活動、享受科學文化發展帶來的利益和文化知識產權保護 [4]。現代憲政理論認為，公民文化權利的實現以國家和政府承擔特定的責任和義務為前提 [5]。因此，國家需要通過提供基本公共文化服務，保證每個公民有權利享受文化成果、參與文化活動、開展文化創造，保護公民文化藝術創造利益 [6]，從而維護公民文化權利。同時，既然每名公民都享有文化權利，基本公共文化服務勢必應該實現均等。這里的均等并非“絕對均等”，即讓每名公民擁有同樣的文化資源，參與同樣的文化活動等，一些學者也稱此為“結果均等”。我國基本公共文化服務追求的是“過程均等”，具體而言即讓公民擁有均等的獲得基本公共文化服務的機會，國家政府在此過程中通過動態“帕累托改進”達到基本公共文化服務均等化的理想狀態，即均等化程度和效率的“帕累托最優”[6]26。“結果均等”即使實現也只是暫時狀態的均等，因為基本公共文化服務的均等化程度、均等化范圍會隨著國民經濟發展和政府保障能力的提高而發生變化，“過程均等”才是實現“永恒均等” 的唯一途徑。下文將討論驅動“過程均等”實現的主要因素，從而加速我國基本公共文化服務均等化進程。

　　2 相關文獻回顧

　　近年來，我國基本公共文化服務發展呈現繁榮態勢，越來越多的學者開始關注此問題，具體研究主要集中于相關基本理論、均等化測度、服務體系及圖書館均等化等方面。上述研究主題圍繞著“基本公共文化服務均等化”這一核心內容順次展開，從理論基礎—水平衡量—保障體系—具體服務，層層遞進，由問題本身的理論探討到現狀的評價描述，再到解決措施的提出及服務內容的細化，全部以均等化為前提進行討論和研究，再次印證了“基本”和 “均等”不可分割。

　　其中，基本理論作為公共文化服務問題研究的基礎，為學者們提供了研究基點，公共文化服務的內涵 [6]26、主體定位 [1]10、網絡治理 [7-8] 等方面的辨析為后續研究打開了思路。在基本公共文化均等化水平測度方面，研究人員選取不同的實證研究方法，或應用固定經濟指標或構建新的評價體系，測度不同年份、不同區域的均等化水平。如王曉潔實證分析了 1999 年和 2009 年中國基本公共文化服務的均等化水平變化情況 [9]。陳旭佳通過將經濟指數在區域和城鄉維度的空間分解，考察中國基本公共文化服務的均等化水平 [10]。王洛忠、李帆利用“十一五”以來的統計數據，對我國 31 個省份的基本公共文化服務均等化相對差距進行了測算 [11]。這些研究幫助我們更加清晰地了解了我國基本公共文化服務均等化現狀，也將均等化問題的研究指向對具體實現措施的思考。基本公共文化服務體系能夠保障全體公民最基本的文化權利，使其公正、平等、普遍地享有公共文化服務。因此，構建基本公共文化服務體系是實現基本公共文化服務均等化的內在要求。李旺珍和吳理財提出現代公共文化服務體系的特征之一即均等化 [12]。柯平、朱明及何穎芳界定的基本公共文化服務體系框架由保障體系、組織管理體系和評價體系構成 [2]26，全方位地考慮了均等化實現的各個組成部分。在此基礎上，學者們對區域基本公共文化服務體系的建構進行了深入研究，如李友仁探討了云南省公共文化服務體系與公共文化服務均等化之間的關系 [13]，項江濤以西藏為例對公共文化服務體系建設的文化效應與價值實現進行了思考 [14]，惠鳴等通過分析“嘉興模式”論述了公共文化服務體系的架構與方式創新 [15]。此外，圖書館作為公益性文化機構，是國家公共文化服務體系中不可或缺的服務提供主體，對圖書館服務均等化問題的研究亦得到了業界極大的關注。學者們探討了面向不同群體的圖書館均等化服務，如農民工群體 [16]、弱勢群體 [17]，也探討了不同類型圖書館的均等化服務，如少兒圖書館 [18]、農村基層圖書館 [19] 和各市級圖書館 [20-21] 等。以上研究為本文后續的討論奠定了堅實的基礎，保證了研究角度的全面性和研究內容的系統性。

　　3 基本公共文化服務均等化的驅動因素分析

　　基本公共文化服務均等化的實現受到多方面因素的影響，這些因素復雜多變且彼此之間相互作用，因此可以將基本公共文化服務均等化視為一個復雜系統。在對此系統進行仿真模擬之前，我們需要深入分析各種驅動因素對基本公共文化服務均等化的作用機理，構建概念模型。根據帕累托法則，本文將最主要的驅動因素歸納為：政策和法律因素、經濟因素、人文因素三個方面。

　　3.1 政策和法律因素

　　公共文化產品和服務的外部性、非排他性和非競爭性等特征，決定了政府需要承擔提供基本公共文化服務的主要職責。在《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》中，基本公共文化服務涉及的牽頭負責單位均為國家政府部門，如文化部、國家文物局、財政部、新聞出版廣電總局及教育部等 [22]。政府作為基本公共文化服務的提供主體，所頒布的相關政策是其履行職責的主要依據。因此，公共文化服務政策制定的根本目的是幫助政府保障人民群眾享有公平、均等的基本公共文化服務，其內容應該包括供給過程中所涉及的所有計劃和措施等 [23]。就國家層面而言，2015 年起中央出臺了一系列與公共文化服務相關的政策，除了上文已經提到的，還包括《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《國家基本公共文化服務指導標準(2015—2020 年)》和《中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金管理暫行辦法》等。就地方層面而言，各省、市根據中央政策紛紛制定頒布所屬地區《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》和《基本公共文化服務實施標準》等政策。公平性、公益性是這些政策的價值追求和目標，基本公共文化服務均等化為其實現提供了可行路徑 [23]50，政策的制定和推行對基本公共文化服務均等化進程亦產生驅動作用。

　　法律是國家維護自身穩定的強制性武器，能夠捍衛公民的基本權利，亦能夠防范有損國家各項事業發展的問題出現。基本公共文化服務的相關法律和政策在本質上互為一致。政策是法律的前導，法律是政策的固化，政策描述了基本公共文化服務的實施辦法，法律則規范、約束、強制施行規定的計劃措施，是相關政策的有效補充。然而，我國文化建設領域的法律僅有《文物保護法》《非物質文化遺產法》《著作權法》等有限的幾部 [24]，難以承擔起為公共文化服務保駕護航的相應職責。黨的十八屆四中全會呼吁提出“制定公共文化服務保障法，促進基本公共文化服務標準化、均等化”，2017 年 3 月《中華人民共和國公共文化服務保障法》(下文簡稱《保障法》)正式出臺，第四條規定了縣級以上人民政府在基本公共文化服務上承擔的責任，第七條指出了不同級別的文化主管部門、新聞出版廣電主管部門主要負責的公共文化服務范圍，第五十八至六十三條則對違反此法規定將承擔的法律責任進行了明確說明 [25]。此法對基本公共文化服務相關的行政機關義務、各類保障準則、懲罰制度和手段進行了詳細界定 [26]。在均等化實現方面，《保障法》就區域均等、城鄉均等和群體均等分別給出了相應措施，提出通過轉移支付等方式促進區域均衡協調發展，強調重點增加農村公共文化產品供給，保證城鄉基本公共文化服務均等化，規定依據群體特征按需提供服務，維系群體均等 [25]。2018 年 1 月施行的《中華人民共和國公共圖書館法》與《保障法》相互銜接，再次為構建基本公共文化服務體系提供了法制保障。該法將保障公民基本文化權益作為制定宗旨之一，在實現均等方面，首先強調作為基本公共文化服務主要載體的公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務。它承接《保障法》的規定，鼓勵吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理，扶持老、邊、窮地區的公共圖書館事業發展，并兼顧不同群體的閱讀需要 [27]。法律對于基本公共文化服務均等化的驅動作用更為有力，上述法律對均等化的實現起到規范和監督作用。以廣東省東莞市為例，作為全國首批國家公共文化服務體系示范區，該市深入踐行《保障法》規定，明確市鎮兩級政府和公共文化機構的保障底線和服務質量，提升產品供給效率，推動公共文化服務均等化，完善公共文化設施免費開放保障機制，加強基層、欠發達鎮(村)、特殊群體的公共文化服務供給 [28]。

　　3.2 經濟因素

　　造成基本公共文化服務水平低下或者失衡的原因很多，其中最無法回避的即經濟原因。這里的經濟原因不僅指代國民經濟發展水平，亦包括公共財政投入體制等方面。首先，國民經濟發展水平決定了公共財政可能在文化服務方面投入的高低。以全國文化事業費為例，2007 年我國全國文化事業費僅為 198.96 億元，人均文化事業費只有 15.06 元。而根據《中華人民共和國文化部 2016 年文化發展統計公報》， 2016 年全國文化事業費達到 770.69 億元，人均文化事業費上升至 55.74 元 [29]。十年間全國文化事業費上漲 3.87 倍，人均文化事業費上漲 3.7 倍，這不僅表明國家在公共文化服務事業建設方面重視程度的提升，更是我國國民經濟高速發展及國家財力不斷增強的直接結果。但值得注意的是，盡管數據顯示全國文化事業費投入增幅較大，但投入總量并不大，2007 年到 2016 年間，全國文化事業費占國家財政總支出的比重始終在 0.39% 至 0.41% 之間徘徊。其次，財政投入是保障基本公共文化服務均等化實現的根本。無論是公共文化設施免費開放、送地方戲，還是收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、讀書看報、少數民族文化服務及參觀文化遺產等，均需地方財政和中央財政的共同保障方得以實現 [22]。Noonan D S 指出，財政文化資源的配置是否合理直接影響公共文化服務的效率和均衡 [30]。《中國公共文化服務發展報告(2015)》顯示，從群體情況來看，當前針對老人、少年兒童、殘疾人、農民工和邊疆地區群眾的公共文化資源和項目偏少 [31]，財政投入不合理造成的群體不均衡明顯。從城鄉上劃分，2016 年全國文化事業費中，縣以上文化單位達 371.00 億元，占 48.1%，比重比上年降低了 3.6 個百分點;縣及縣以下文化單位達 399.68 億元，占 51.9%，比重比上年提高了 3.6 個百分點 [29]。而 2007 年我國財政對城市文化投入占總財政投入的比重高達 71.8%，是農村文化投入的 2.5 倍，投入比例差距巨大 [32]。由此可見，經過十年的調整，我國城鄉文化事業投入逐漸從重城市趨向城鄉兼顧。從區域上劃分，2016 年我國東部地區文化事業費達 333.62 億元，占 43.3%，較上一年比重提高了 1.2 個百分點;中部地區文化事業費 184.80 億元，占 24.0%，較上一年比重下降了 0.1 個百分點;西部地區文化事業費 218.17 億元，占 28.3%，較上一年比重下降了 0.1 個百分點 [29]。我國東、中、西部地區經濟發展的巨大差異直接影響了其文化事業財政投入水平，從而造成基本公共文化服務的區域不均等。因此，確保科學合理的財政投入比例，對實現基本公共文化服務的三個均衡(群體均衡、城鄉均衡及區域均衡)十分重要，亦是基本公共文化服務均等化形成的先決條件。

　　3.3 人文因素

　　人文因素可分解為社會因素、文化因素、教育因素和傳播因素等。根據活躍程度，社會因素分為兩類：一類相對穩定不易改變如時代因素、民族因素及地域因素等;另一類比較活躍，如人的習慣性格、宗教信仰、文化素養等。文化因素，指意識形態或非物質技術方面的內容，具體如小說、詩歌、繪畫、音樂、戲曲及雕刻等 [33]。教育三因素說認為教育者、受教育者和教育影響共同作用，從而提高人的綜合素質。傳播六要素包括發送者、接收者、信息、媒介、反饋和噪音，這些要素不斷變化構成傳播過程。人文因素涵蓋的各個部分之間存在相互影響、相互作用的關系，無論教育者和受教育者、抑或發送者和接收者均為社會民眾，教育和傳播目標的實現對社會和文化因素的形成起重要作用。

　　人文因素與基本公共文化服務提供之間存在必然聯系。其中，地域因素、時代因素和民族因素等穩定性社會因素決定了基本公共文化服務的需求特征，如少數民族地區群眾的基本公共文化服務需求勢必與普通漢族地區群眾的需求存在一定差異。各地區民眾的習慣性格、宗教信仰、文化素養及審美觀念等影響其對基本公共文化服務的認識和理解。文化因素包括的方方面面也會對民眾基本公共文化服務的偏好及使用情況產生影響。教育因素決定了各地區民眾的基本文化水平，通過社會和文化因素與基本公共文化服務產生關聯。社會的宣傳、媒介的傳播影響以及民眾的反饋則對基本公共文化服務的普及推廣和調整改進大有裨益。由此可知，我國基本公共文化服務在城鄉之間、東西部之間和不同群體之間的不均等現象不僅受經濟因素影響，同樣受到人文因素的影響。

　　在對 2015 年中國文化發展的調研中，調查對象對“單位文化建設經費投入不夠、需要加大投入;公共文化服務不等現象十分明顯，基礎設施落后甚至缺乏;群眾文化活動舉辦次數少，人們獲得感不明顯;社會團體文化建設，管理體制和監督體制不完善”等問題的回答中，始終有 25.86%— 29.60% 的人選擇“不清楚”[34]。這些問題包羅了公共文化服務發展情況、公共文化服務提供水平、群眾公共文化服務提供感知及滿足程度、公共文化服務體制建設等方面，卻有四分之一的調查對象即普通公民顯示出對問題陳述內容的不關心和不了解。這對于基本公共文化服務均等化的實現極為不利，因為均等化的根本目的是維護每一名公民的文化權利，使公民擁有均等的獲得基本公共文化服務的機會。倘若公民對基本公共文化服務都不甚了解，談何機會均等?因此，調動民眾參與公共文化服務的積極性，使民眾有機會參與到公共文化服務中，表達需求、實時監督并進行有效評價 [35]，是基本公共文化服務均等化實現的關鍵。而這一切離不開人文因素的驅動，人文因素作用于民眾基本公共文化服務需求的產生、表達及滿足過程。其中，地域、時代及民族等因素雖無法輕易更改，卻能夠奠定基本公共文化服務需求的基調;對文化素養等活躍社會因素的調整可增強民眾對基本公共文化服務的認識和理解，修正其服務需求表達模糊或者無表達熱情等問題，避免出現基本公共文化服務民眾參與面窄、參與人次少、參與渠道不暢甚至無參與需求等現象 [36] ;意識形態或非物質技術方面的內容對于提升基本公共文化服務層次、拓展服務類型起指向作用;地區教育水平與民眾文化素質和思維意識形態密切相關，間接作用于民眾基本公共文化需求的輸出;媒體報道與宣傳向社會展現基本公共文化服務進程，反映均等化過程中出現的問題，引發利益相關主體的關注，發揮監督評價的功能。

　　3.4 驅動因素之間的交互作用

　　政策及法律因素、經濟因素、人文因素不僅分別對基本公共文化服務均等化產生驅動作用，三種因素之間亦并非相互獨立，而是關聯作用于基本公共文化服務的提供與實施，驅動因素之間的交互詳見圖 1 所示。

　　首先，關于基本公共文化服務均等化的政策和法律中均存在對經濟因素的論述。在國民經濟發展水平方面，《保障法》規定，國家基本公共文化服務的指導標準與國民經濟發展水平相關聯，國務院據此進行標準制定和調整 [25]，確定了國民經濟發展水平在基本公共文化服務提供中的前導地位;在公共財政投入體制方面，《國家基本公共文化服務指導標準(2015—2020 年)》對保障基本公共文化服務的資金來源進行了詳盡說明，包括了縣級政府應將基本公共文化服務保障納入財政預算，對于“老、少、邊、窮”地區，中央和省級財政應該通過轉移支付補助其基本公共文化服務保障金，向社會力量購買公共文化服務的資金也應由縣級以上各級政府負責統籌安排 [37]。經濟因素同樣作用于國家和地方基本公共文化服務政策和法律的制定與實施，經濟發展較快的地區更關注基本公共文化服務均等化方面投入，如擁有地方性《公共圖書館條例》的省市區包括深圳、內蒙古、北京、湖北、四川和廣州等。根據 2017 年中國 31 省市 GDP 排行榜 [38]，內蒙古、湖北和四川以及北京均處于排名前 50%，而深圳和廣州歸屬的廣東省排名全國第一，且這兩個城市為廣東省 GDP 排名前兩位。

　　同時，各種政策、法規對人文因素亦有所考量，如前文提到《保障法》的第八條和第九條、《中華人民共和國公

　　共圖書館法》的第七條和第三十四條及《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》[39] 中第五點和第六點均分別提到革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區等不同區域，及老年人、未成年人、殘疾人、農民工、農村留守婦女兒童、生活困難群眾等不同群體在基本公共文化服務(包括公共圖書館服務)方面需要專門扶助和按需提供。這說明，由人文因素如地域、民族、文化和教育等方面所導致的基本公共文化服務需求差異得到政策和法律的有效關注，印證了高效率的公共文化服務必須與民眾的文化需求對接，洞悉文化服務需求的區域差異、群體差異方能有針對性地提供并改善基本公共文化服務 [40]。此外，政策和法律的有效推行離不開廣泛的傳播，各種媒體關于上述兩部法律的解讀報道、全國各地區開展的相關普及宣傳活動促使民眾對于基本公共文化服務均等化形成更為深刻的認識和理解。

　　經濟因素和人文因素之間同樣存在著密切的關聯。其中，地域因素和公民文化水平作用于區域經濟發展，從而影響了地區基本公共文化服務的財政投入強度。此外，不同文化背景下的地方政府對文化責任的承諾不盡相同，所屬公民應享有的基本公共文化服務水平亦有區別，從而導致各地政府相應的文化服務預算不同[41]。以各地頒布的《基本公共文化服務實施標準》為例，東部地區的廣東省、中部地區的安徽省、西部地區的甘肅省的縣級以上公共圖書館人均藏書量指標分別為 1.2 冊、0.6 冊和 0.5 冊，這種服務標準的差距間接反映了上文提到的東、中、西部地區文化事業費存在的明顯差異。

　　綜上所述，政策和法律、人文因素和經濟因素之間相互作用，共同驅動基本公共文化服務的均等化發展。國家的穩步前進，既離不開經濟的高速發展，又勢必需要政策和法律、人文等方面的協同進步，可以說這三種因素之間具有一定的一致性。因此，在基本公共文化服務均等化進程中，推進的基礎是國民經濟水平的提升和國家在基本公共文化服務均等化方面投入的加大，保障的關鍵則是相應政策和法律的配套，以及民眾文化素養的提升等。

　　4 結語

　　上文論述了政策及法律因素、經濟因素和人文因素對基本公共文化服務均等化的驅動機理，事實上，基本公共文化服務均等化程度的高低亦反作用于上述各項因素。均等化程度較低時，政府在積極發展經濟、加大對基本公共文化服務投入的同時，急需了解公民文化需求，制定相應的政策、法規，以便實現政府文化責任，確保公民文化權利。因此，如前文所言，基本公共文化服務均等化是一個復雜系統，系統內部的各種組成部分彼此之間相互作用形成多條反饋回路。在“過程均等”的實現道路上，正反饋回路不斷正向加強，整體提升基本公共文化服務均等化程度，負反饋回路則負向減弱，阻礙“均等化”水平進階。基于此，為實現基本公共文化服務均等化系統的正強化，結合前文提出的各種驅動要素之間的作用，在考慮政策法律因素與人文因素之間的交互時，建議國家和地方政府在制定政策時增大公民參與度，在立法時強化科學立法和民主立法，加大政策法律的普及推廣力度;在考慮經濟因素與人文因素、政策法律因素之間的關系時，建議在國家適度扶持的前提下，重視民眾綜合素質的整體提升，增強地區之間的交流。誠然，基本公共文化服務均等化系統涉及的變量不止上述幾項，水平變量、速率變量和輔助變量等不同變量類型對系統演化產生的作用亦不盡相同，因此構建合理的系統流圖可作為后續研究的問題之一。(來稿時間：2018 年 5 月)

　　參考文獻：

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