論文摘要：中共“十八大”報(bào)告指出，必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，著力解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。2012年12月以來(lái)接連召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)發(fā)展改革工作會(huì)議及“兩會(huì)”都提到了要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。這傳遞出一個(gè)相同的重要信號(hào)，那就是國(guó)家將把促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展作為未來(lái)的重點(diǎn)工作來(lái)抓。幾十年來(lái)的中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生了一系列問(wèn)題和矛盾，我們必須深刻認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題和矛盾才能更好地開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)。本文選自《城鄉(xiāng)建設(shè)》。《城鄉(xiāng)建設(shè)》期刊簡(jiǎn)介：本刊是建設(shè)部主管主辦，指導(dǎo)工作的機(jī)關(guān)刊。以從事城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)、工程建設(shè)、市政公用事業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、管理人員和科技人員為主要讀者對(duì)象，立足全國(guó)建設(shè)事業(yè)，面向全國(guó)建設(shè)事業(yè)，服務(wù)全國(guó)建設(shè)事業(yè)。

　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)發(fā)展,城鄉(xiāng)建設(shè)

　　一是過(guò)去對(duì)城鎮(zhèn)化的理解不夠深刻，對(duì)解決人口城鎮(zhèn)化滯后問(wèn)題重視不夠。有一部分人過(guò)去將城鎮(zhèn)化理解為村莊的逐步消失，城市面積的逐步擴(kuò)張，城市人口的不斷增長(zhǎng)，也有一部分人認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是農(nóng)民到城里當(dāng)打工仔，當(dāng)生產(chǎn)者，而不認(rèn)為他們是要定居城市并成為城市中有尊嚴(yán)的一員。2002年以來(lái)，我國(guó)城市建成區(qū)面積由2.6萬(wàn)平方公里左右，擴(kuò)大到4萬(wàn)多平方公里，擴(kuò)大了50%以上。2000—2011年，城鎮(zhèn)面積增長(zhǎng)幅度大大超過(guò)人口的增長(zhǎng)幅度，城鎮(zhèn)的人口密度不升反降，每平方公里人口數(shù)量從8500人降到7700人。人口的城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地的城鎮(zhèn)化。1978—2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口從1.72億增加到7.1億，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到52.57%。但是到2011年，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅有35%左右，還有相當(dāng)多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有真正融入城鎮(zhèn)，沒(méi)有在城市教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、保障性住房等方面享受和城鎮(zhèn)居民相同的公共服務(wù)待遇。這樣下去，勢(shì)必阻礙城鎮(zhèn)化正常有序推進(jìn)，制約城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)升級(jí)的推動(dòng)作用。

　　二是我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展的空間布局不盡合理。1978—2011年，我國(guó)城市數(shù)量由193個(gè)增加到657個(gè)，小城鎮(zhèn)數(shù)量由2173個(gè)增加到19683個(gè)。中國(guó)初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，但是各城鎮(zhèn)的空間分布和資源環(huán)境承載能力不匹配，不同規(guī)模和層級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)。幾十年的改革開(kāi)放，我國(guó)形成了長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀三大東部沿海城市群，有效帶動(dòng)了東部地區(qū)快速發(fā)展，三大城市群以3%左右的國(guó)土面積集聚了13%左右的人口，創(chuàng)造了36%左右的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，但是東部一些地區(qū)人口、土地、資源和生態(tài)環(huán)境的矛盾卻日益加劇，節(jié)能減排和污染治理的壓力巨大。中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力相對(duì)較強(qiáng)的地區(qū)也在逐步形成城市圈或城市群，如成渝城市群，以武漢、長(zhǎng)沙、南昌為核心的長(zhǎng)江中游城市群，中原城市群等，但是總體質(zhì)量不高、數(shù)量不足，帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的能力不強(qiáng)。我國(guó)的中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和吸納人口的能力有待提高，小城鎮(zhèn)數(shù)量多，大部分規(guī)模小，承載能力有限，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的特大鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，急需改革完善。

　　三是大規(guī)模人口遷徙的城鎮(zhèn)化暴露很多弊端。我國(guó)歷史上形成的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口目前仍以勞動(dòng)力流動(dòng)為主，而非舉家遷徙為主。2011年，舉家外出農(nóng)民工為3279萬(wàn)人，只占當(dāng)年全國(guó)農(nóng)民工總量的12.9%，這樣就導(dǎo)致每年的“春運(yùn)”壓力巨大。2011年，跨省流動(dòng)和遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的打工人數(shù)達(dá)7473萬(wàn)，占外出農(nóng)民工總數(shù)的47.1%，其文化適應(yīng)和融入也需要很長(zhǎng)的時(shí)間。與此同時(shí)，年富力強(qiáng)的家人都去大城市打工了，家里留守兒童、留守婦女和留守老人等“三留守”人員又產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。這種給特大城市和大城市提供大量廉價(jià)勞動(dòng)力的發(fā)展模式，再加之中國(guó)城鎮(zhèn)的等級(jí)化行政管理體制使得分配資源的權(quán)力集中在特大和大城市，中小城市和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)更難付諸實(shí)踐，必然加劇區(qū)域發(fā)展的不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡�，F(xiàn)在一些積極承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的中西部產(chǎn)業(yè)園區(qū)和集聚區(qū)也開(kāi)始面臨招工難和留工難的問(wèn)題了。

　　四是城鎮(zhèn)化發(fā)展方式比較粗放，土地沒(méi)有發(fā)揮出節(jié)約集約效應(yīng)。目前我國(guó)城市人均建設(shè)用地133平方米，超過(guò)國(guó)家規(guī)定的80—120平方米的標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)村人口大量減少的同時(shí)農(nóng)村建設(shè)用地總量不減反增，2000—2010年我國(guó)農(nóng)村人口減少了1.37億，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻從2.47億畝上升為2.77億畝。城鎮(zhèn)土地利用效率下降，呈現(xiàn)出了低密度化傾向。一些城市沒(méi)有考慮實(shí)際的產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力，盲目建設(shè)大馬路、大廣場(chǎng)，現(xiàn)在全國(guó)出現(xiàn)建新區(qū)和新城的熱潮，很多冠以“開(kāi)發(fā)區(qū)”、“工業(yè)園區(qū)”和“城市新區(qū)”的區(qū)域都有其名而無(wú)其實(shí)，很多三四線城市在沒(méi)有人口導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)集聚的前提下直接進(jìn)行房地產(chǎn)大規(guī)模開(kāi)發(fā)性質(zhì)的造城運(yùn)動(dòng)，人為加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這種“被城鎮(zhèn)化”蘊(yùn)藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)，一是由于市場(chǎng)供應(yīng)難以有效消化，二是由于人口和產(chǎn)業(yè)集聚度太差或賣出去的房子人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施配套太差而無(wú)人居住。過(guò)高的城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例，也使資源環(huán)境的瓶頸制約與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益尖銳。土地的粗放使用也對(duì)嚴(yán)守耕地紅線，確保國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全構(gòu)成威脅。

　　五是一些地方城鎮(zhèn)化和工業(yè)化沒(méi)有有效協(xié)調(diào)和同步發(fā)展，城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)。城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率比的世界平均水平是1.95，而中國(guó)2011年該比值為1.09，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，說(shuō)明對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要集聚人口考慮不夠。城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，工業(yè)化創(chuàng)造供給，一些地方工業(yè)發(fā)展為了迎合城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，項(xiàng)目引進(jìn)把關(guān)不嚴(yán)，耗能過(guò)高，污染嚴(yán)重，產(chǎn)品質(zhì)量下降，對(duì)寶貴的土地資源沒(méi)有集約節(jié)約利用，資源環(huán)境的承載能力嚴(yán)重下降。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和服務(wù)業(yè)的發(fā)展沒(méi)有形成良性循環(huán)，人口城鎮(zhèn)化滯后導(dǎo)致需求拉力不強(qiáng)，服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家服務(wù)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)比重大多在70%—80%以上，我國(guó)目前服務(wù)業(yè)增加值比重只有43%，就業(yè)比重只有36%，服務(wù)業(yè)的發(fā)展?jié)摿�及�?duì)城鎮(zhèn)化的支撐作用亟待挖掘。特別是東部沿海地區(qū)面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，急需大力發(fā)展多層次的服務(wù)業(yè)，滿足特大和大城市發(fā)展的各種不同需求。

　　六是一些城市承載力不強(qiáng)，城市病問(wèn)題突出。幾十年的城市擴(kuò)張使城市病現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)，城市可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對(duì)大城市高昂的房?jī)r(jià)和房租，很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和低收入群體聚集在城市內(nèi)部的棚戶區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，使目前我國(guó)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的同時(shí)又產(chǎn)生了城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的苗頭。許多大城市的空間形態(tài)都呈現(xiàn)以主城區(qū)為核心“攤大餅”方式向外蔓延，這導(dǎo)致“大城市病”問(wèn)題突出。城市的規(guī)劃理念亟待創(chuàng)新，方法亟待完善。一些城市發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)資源環(huán)境承載能力，“舊賬未還、新賬又來(lái)”，人口、土地、資源、環(huán)境矛盾突出。拿交通擁堵來(lái)說(shuō)，2011年，北京常住人口達(dá)2018.6萬(wàn)人，擁有500萬(wàn)輛左右的機(jī)動(dòng)車，如何破解交通擁堵難題成為了各屆政府頭痛的事。又如水資源緊缺問(wèn)題，全國(guó)650多座城市，有400多座城市缺水，l10座嚴(yán)重缺水。

　　七是城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)矛盾突出。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，以征地拆遷沖突、環(huán)境污染沖突和勞動(dòng)爭(zhēng)議為主因的群體性事件時(shí)有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有一半左右的群體性事件由征地拆遷引發(fā)，環(huán)境污染和勞動(dòng)爭(zhēng)議引發(fā)的群體性事件占30%左右，其他社會(huì)矛盾引發(fā)的群體性事件占20%左右。一些地方違背農(nóng)民意愿“合村并居”“、遷村并點(diǎn)”、“合村并城”，強(qiáng)制農(nóng)民“上樓”、“騰地”，村莊被強(qiáng)制征地用于城市擴(kuò)張，地方對(duì)農(nóng)民失地以后的長(zhǎng)久就業(yè)保障和生活保障沒(méi)有足夠的考慮，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償沒(méi)有到位或征地拆遷過(guò)程中處理方式粗暴，損害了農(nóng)民的利益，一些地方政府借城鎮(zhèn)化之名拼命賣地大力實(shí)施土地財(cái)政，數(shù)字上的城鎮(zhèn)化率就這樣上去了，部分地方的這種拔苗助長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化率就是導(dǎo)致群眾和政府的隔閡產(chǎn)生的根源，各種矛盾隱藏在這個(gè)過(guò)程中，稍有不慎就會(huì)激發(fā)矛盾釀成沖突甚至群體事件。僅2012年，全國(guó)共查處違法違規(guī)強(qiáng)制征地拆遷案件427件，有437人受到責(zé)任追究。

　　八是阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制改革緩慢。城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展需要破除很多體制機(jī)制壁壘，但是目前我國(guó)的戶籍管理制度、土地利用和管理制度、財(cái)稅和投融資體制、社會(huì)保障和就業(yè)制度等各項(xiàng)體制機(jī)制遇到的實(shí)際問(wèn)題較多，改革進(jìn)程總體較慢。戶籍制度是導(dǎo)致中國(guó)城鄉(xiāng)有別，城市內(nèi)部戶籍人口和非戶籍人口有別的體制根源所在。我國(guó)從1959年開(kāi)始實(shí)行戶籍管理制度至今已經(jīng)50多年了，所有可以掛鉤的利益關(guān)系都已經(jīng)固化，很多城市甚至一半以上的人口是非戶籍人口，地方財(cái)政要切出一塊來(lái)解決這些人的待遇問(wèn)題并不是簡(jiǎn)單的改革，而是利益關(guān)系的再分配，改革的難度和阻力很大。另外，我國(guó)許多城市的建設(shè)資金還主要依賴土地出讓金，尚未突破以土地?fù)Q公共基礎(chǔ)設(shè)施的模式，但是“土地財(cái)政”不可持續(xù)，必須抓緊改革現(xiàn)有“土地財(cái)政”的形成機(jī)制，況且，我國(guó)宜居的土地只占陸地國(guó)土面積的19%，這一基本國(guó)情要求我們必須集約節(jié)約利用土地。土地利用和管理制度是否能夠積極探索和改革創(chuàng)新并獲得成效關(guān)系到城鎮(zhèn)化的未來(lái)是否健康有序發(fā)展。

　　歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要推動(dòng)未來(lái)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須首先充分認(rèn)識(shí)到上述城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題和矛盾，充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)主要依靠高投入、高消耗、高排放、低效率的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和城市規(guī)模擴(kuò)張模式越來(lái)越受到資源環(huán)境的瓶頸制約，充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的勞動(dòng)力成本和資金成本呈上升趨勢(shì)，主要依靠低成本快速擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化模式將難以為繼，未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必須高度重視人的城鎮(zhèn)化，發(fā)展方式必須由粗放向集約轉(zhuǎn)變，由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，走質(zhì)量和速度并重的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

　　現(xiàn)實(shí)的發(fā)展要求我們，未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；優(yōu)化城市空間布局，完善城鎮(zhèn)間交通網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)新城新區(qū)健康發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃布局城市群；高度重視中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展；改革阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的各類體制機(jī)制障礙，特別是要加快土地確權(quán)，改革土地利用和管理制度，提高土地節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)資金來(lái)源多元化；生態(tài)文明建設(shè)將始終與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相伴；努力走一條城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。