論文摘要：嘗試性地提出住房保障制度并軌的觀點，認為這種并軌應(yīng)該包括短期并軌和長期并軌兩個層面。在短期內(nèi)，應(yīng)該推進租售并舉的經(jīng)濟適用房發(fā)展模式，提高租賃型住房保障比重，逐步將租賃型經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房并入到租房保障體系；公積金管理實施“準銀行式”的模式，實現(xiàn)保障資金的跨區(qū)域流動；長期內(nèi)，應(yīng)該構(gòu)建多層次、梯度性、差異性的租房保障體系。同時，推進租房保障資金的準商業(yè)化、市場化運行模式，提高保障資金供給的可持續(xù)性。本文選自《城鄉(xiāng)建設(shè)》。《城鄉(xiāng)建設(shè)》期刊簡介：本刊是建設(shè)部主管主辦，指導(dǎo)工作的機關(guān)刊。以從事城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)、工程建設(shè)、市政公用事業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等的各級領(lǐng)導(dǎo)、管理人員和科技人員為主要讀者對象，立足全國建設(shè)事業(yè)，面向全國建設(shè)事業(yè)，服務(wù)全國建設(shè)事業(yè)。

　　關(guān)鍵詞：住房保障,保障制度,制度并軌,城鄉(xiāng)建設(shè)

　　1。國家“十二五”規(guī)劃中提出，未來五年內(nèi)，我國將擬投資1.3萬億～1.4萬億用于3,600萬套保障性安居工程的建設(shè)，使保障房的覆蓋率達到20%。如何從制度層面上保障十二五“住房保障規(guī)劃的順利進行，需要我們思考。為此，本文嘗試性地提出未來住房保障制度并軌的觀點，并設(shè)計了住房保障制度并軌的長短期路徑，以期為解決中低收入群體的住房問題提供理論參考。

　　一、城鎮(zhèn)住房保障制度并軌的總體思考。

　　住房保障制度并軌是以構(gòu)建廣覆蓋[2]、無縫隙、多層次、動態(tài)性的租賃型住房保障體系的改革，其主要目的為提高住房保障制度的運行效率，改變居民的住房消費習(xí)慣，優(yōu)化住房市場結(jié)構(gòu)，促使房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展。制度并軌后的保障對象，不僅要涵蓋現(xiàn)行保障制度的保障群體，更要涵蓋”夾心層“、潛在城鎮(zhèn)人口（具有遷居意愿的農(nóng)村人口）[3]、短暫流動人口、”被城市化“的農(nóng)村人口中的住房弱勢群體，以及因市場因素造成的住房弱勢群體[4]。鑒于我國住房保障制度發(fā)展的特點，我們認為：制度并軌后的保障方式，短期內(nèi)應(yīng)該堅持產(chǎn)權(quán)式、使用權(quán)式保障并存的形式，長期取消產(chǎn)權(quán)式保障，著力實現(xiàn)使用權(quán)式保障方式。制度并軌后的保障水平，應(yīng)呈現(xiàn)出層次性、差異性、梯度性。保障水平在地區(qū)間、保障制度設(shè)計間都存在差異。一方面，保障水平的設(shè)定必須同當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展程度相掛鉤；另一方面，短期內(nèi)，保障水平在廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房之間應(yīng)呈現(xiàn)出差異；長期保障水平在廉租房、公租房等租房體系內(nèi)應(yīng)呈現(xiàn)出差異。

　　二、城鎮(zhèn)住房保障制度的短期并軌。

　　1.城鎮(zhèn)住房保障制度的短期并軌路徑。

　　（1）經(jīng)濟適用房實施租售并舉的方針，逐步降低出售性的住房保障比重，提高租賃性的住房保障比重，[5]實現(xiàn)購房保障向租房保障思維的轉(zhuǎn)變，將租賃型經(jīng)濟適用房并軌到租房保障體系。對于出售型的經(jīng)濟適用房，暫時適當(dāng)限制其發(fā)展。這一觀點的提出，主要基于以下因素的考慮：一方面，在一定程度上，出售型經(jīng)濟適用房，可以增加房地產(chǎn)低端市場的供給；另一方面，出售型經(jīng)濟適用房的問題突出，但是，尚存在一定的發(fā)展空間，直接取消經(jīng)濟適用房的時機不成熟，容易產(chǎn)生諸多負面效應(yīng)。

　　（2）公積金實行”準銀行式“的運營模式，即”管理中心+商業(yè)性機構(gòu)“的模式。中央公積金管理中心主要負責(zé)宏觀政策的制定、資金風(fēng)險的管理，以非營利性為目的。而地方公積金管理可以進行部分商業(yè)化、市場化運作，強化公積金的盈利性，提高公積金的保值、增值空間，為住房保障體系提供長久穩(wěn)定的資金支持。同時，對公積金進行動態(tài)管理，即實施保障資金跨區(qū)域流動。一方面，地方間公積金實施跨區(qū)域流動，合理配置區(qū)域間的公積金，提高公積金的配置效率；另一方面，個人公積金賬戶實施資金跨區(qū)域流動，可以結(jié)束長期以來地理空間限制，加快公積金和人力資源的混合、同期合理流動。

　　（3）大力推進廉租房的發(fā)展，將廉租房并入到租房保障體系。短期內(nèi)，廉租房在租房保障體系內(nèi)，仍是保障供給的主體。隨著公租房供給保障力度的加大，出售型經(jīng)濟適用房比重的增加，廉租房在租房保障體系中的比重會適當(dāng)降低，廉租房仍將對低收入群體實施保障。

　　（4）加快公共租賃住房的建設(shè)，將其并入租房保障體系。隨著近年來房價的攀升，游離在保障和市場之外的”夾心層“，其住房難問題成為了各方關(guān)注的焦點，為了解決”夾心層“的住房問題，政府采取了公租房的政策。[6]之所以公共租賃房能夠應(yīng)運而生，是因為其自身上具有諸多的新特點。其一，從產(chǎn)權(quán)的角度來講，公租房的所有權(quán)歸屬于政府，而其他的房屋側(cè)重于強調(diào)房屋的私人所有權(quán)，如經(jīng)濟適用房、限價房；其二，公租房同廉租房也存在著明顯的不同。公租房側(cè)重于解決”夾心層“群體的住房難問題，而廉租房著重于解決城市最低收入群體且住房困難的住戶；其三，公租房的保障方式是租賃方式，而不是傳統(tǒng)的購房方式。

　　2.城鎮(zhèn)住房保障制度短期并軌的效應(yīng)。

　　（1）通過制度的短期并軌，可以糾正現(xiàn)行經(jīng)濟適用房的弊端，提高政策的保障效果。在制度的短期并軌路徑中，對出售型經(jīng)濟適用房制度實施暫不取消的政策，只是降低出售部分的比重，這一方面可繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)行經(jīng)濟適用房的部分優(yōu)勢；另一方面可減少由可交易性所帶來的效應(yīng)流失。同時，制度的短期并軌是建立在現(xiàn)有住房保障制度的基礎(chǔ)之上。這不僅有利于新舊保障體系的平穩(wěn)過渡，避免過大的波動，而且可以減少制度并軌過程中的障礙。

　　（2）通過制度的短期并軌，一定程度上，可緩解住宅市場結(jié)構(gòu)不合理的局面。租賃型經(jīng)濟適用房的發(fā)展，可以推進住房二、三市場的繁榮；出售型經(jīng)濟適用房可以幫助中低收入群體解決住房困難，增加小戶型住房的供給，調(diào)整當(dāng)前的住房市場供給結(jié)構(gòu)，平抑房價的過快攀升。

　　（3）通過制度的短期并軌，可以加快解決”夾心層“住房問題，填補制度設(shè)計的”盲區(qū)“。短期內(nèi)，通過建立涵蓋經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房的多層次、梯度性的租賃型住房保障體系，可以實現(xiàn)對不同的保障群體實施保障，解決”夾心層“的住房困難。

　　（4）通過制度的短期并軌，可以緩解保障制度的資金不足的局面，提供更為穩(wěn)定的資金來源。無論是從行政手段強化保障資金與財政收入（土地收入、稅收收入）的”聯(lián)動“，還是對公積金實施”準銀行式“的運行模式，在一定程度上，都會緩解保障制度的資金約束。

　　（5）通過制度的短期并軌，可以在發(fā)展公租房市場的過程中，促進真正的房地產(chǎn)二級市場的發(fā)展。這在一定程度上，鼓勵和促進了租房市場的發(fā)展，從而改變了長期以來房地產(chǎn)市場單條腿走路———重購房、輕租賃———的狀況，形成兩種市場并存的房地產(chǎn)市場體系。

　　三、城鎮(zhèn)住房保障制度的長期并軌。

　　長期并軌指，由政府保障性租賃向住房租賃市場轉(zhuǎn)變；在長期并軌過程中，通過”政府+社會“運行模式（政府從宏觀上對租賃型住房保障體系進行管理，社會中的企業(yè)從微觀上負責(zé)租房保障體系的運行）建成長期租房保障體系。最終，建成涵蓋具有政府保障色彩的長期租房保障體系、純粹的住房租賃市場相結(jié)合的租賃房體系（見圖1）。

　　圖1住房保障制度并軌的長期路徑。

　　1.城鎮(zhèn)住房保障制度長期并軌的路徑。

　　長期取消出售型經(jīng)濟適用房的發(fā)展，逐步將其并入到商品房低端市場；在租賃型住房保障體系獲得發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步縮小政府干預(yù)市場的力度，發(fā)揮市場的資源配置作用，通過租賃市場提高住房保障政策的運行效率。在短期并軌完成后，公積金制度等相關(guān)的租房保障資金來源，會為長期租賃房保障模式提供所需的資金支持。

　　2.城鎮(zhèn)住房保障制度長期并軌的效應(yīng)。

　　（1）”政府+企業(yè)“的租房保障運行模式，有利于緩解政府的財政壓力，提高社會資本進入保障房體系的積極性。宏觀上，政府對租房保障體系的建設(shè)、資金籌集、房源籌集進行宏觀管理，政府可以發(fā)揮其宏觀優(yōu)勢；微觀上，企業(yè)對租房體系的運行微觀管理，可以發(fā)揮其微觀優(yōu)勢。最終，實現(xiàn)政府、市場”兩只手“的協(xié)調(diào)，有利于效率的提高和住房公平的實現(xiàn)。

　　（2）通過住房保障制度的并軌，可以建立租賃房保障體系、繁榮租賃房市場，也可以從根本上，扭轉(zhuǎn)長期以來居民過于強調(diào)購買住房，而輕視租賃住房的傳統(tǒng)觀念。住房觀念的改變，反過來又推動了租房保障體系的發(fā)展。在長期并軌的過程中，取消經(jīng)濟適用房制度，[7]將其并入到商品房低端市場，可以增加商品房低端市場的供給，平衡商品住房市場的供求平衡，優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)。

　　四、結(jié)語。

　　在當(dāng)前的經(jīng)濟形勢下，解決住房保障問題，需要轉(zhuǎn)變住房保障思維，強調(diào)租房保障的重要性，大力度推進租賃型住房保障制度的建設(shè)和發(fā)展。筆者認為，通過城鎮(zhèn)住房保障制度的并軌，可以建立完備的租房保障體系，實現(xiàn)對住房弱勢群體的無縫隙、分層次、廣覆蓋、動態(tài)性的保障目標。

　　然而要實現(xiàn)住房保障制度的并軌運行，還需要克服一些障礙。如短期并軌中，經(jīng)濟適用房租售并舉是建立在明確的租售分割比例的基礎(chǔ)之上的，這需要依靠科學(xué)的實證數(shù)據(jù)的支持。層次性、梯度性租賃型住房保障體系的構(gòu)建，需要從數(shù)量、質(zhì)量等多個維度對保障標準進行設(shè)計。保障房之間的差異程度，既不可過大、也不可過小。另外，公積金”準銀行式“的管理模式，需要配套的制度改革和創(chuàng)新，如完備的個人信息以及動態(tài)的的戶籍管理制度。再者，住房保障制度的并軌，會增加政府的財政支出，如租賃房相關(guān)的投資、管理、運營、補貼支出。在一定程度上，上述問題都會影響住房保障制度的并軌進程。

　　住房保障制度長期并軌的難點表現(xiàn)在：在住房保障制度并軌的過程中，一方面需要處理好具有政府保障色彩的租房、住房租賃市場的關(guān)系；另一方面，需要處理好商品房市場同租房保障體系的關(guān)系。如何吸引社會資本參與住房保障？如何更好的發(fā)揮政府和社會力量的優(yōu)勢？這些問題都會阻礙住房保障制度的長期并軌。

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