論文導讀：從目前的實踐來看，檢察機關提起環境民事公訴的法律依據主要體現在兩個方面，一是《憲法》、《環境保護法》和《人民檢察院組織法》；二是地方立法和規范性文件。但從法律的角度看，沒有任何法律明確檢察機關可以提起環境民事公訴。《憲法》、《人民檢察院組織法》雖然規定了檢察機關是國家的法律監督機關，行使檢察權，但法律明確規定的有關訴權的檢察權能主要體現為刑事領域的起訴權、民行領域的抗訴權，并沒有對民事領域的公益訴訟資格授權。《環境保護法》雖然規定了，一切單位和個人有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告，但也未對檢察機關的訴訟資格授權。在地方立法方面，目前明確授權的只有貴陽市的《促進生態文明建設條例》，但這種授權屬于檢察權權能的擴大，地方立法機關對司法權作出規定，是有違法理和《立法法》的。本文選自《中國生態農業學報》。《中國生態農業學報》原名《生態農業研究》，1993年創刊，中國科學院遺傳與發育生物學研究所和中國生態經濟學會主辦，科學出版社出版。系中國期刊方陣雙效期刊、中國科技核心期刊，中國科技論文統計源刊、萬方數據庫統計源刊、中國科學引文數據庫源刊、中國期刊網統計源刊以及中國期刊全文數據庫源刊，并被國際農業生物學文摘(CABI)、美國化學文摘(CA)、哥白尼索引(IC)、美國烏利希國際期刊指南等國際數據庫及檢索單位收錄。《中國生態農業學報》是以農業生態學為理論基礎，研究農業生態系統及其穩定發展理論與技術的大農業學術期刊。主要報道農業生態學、生態經濟學、生態學及資源與環境保護等領域創新性研究成果。主要刊登土壤、施肥與植物營養、水資源及其高效利用、作物水分生理生態、農業高效栽培技術與機理、作物抗性生理生態、抗性育種、病蟲害防治、生物多樣性保護、資源優化配置及其效益分析、農業生態工程技術、無公害農產品生產技術、農業環境污染防治及農業可持續發展等方面的研究報告、研究簡報及綜述,以及生態農業建設和生態農業示范區建設典型模式與典型經驗等。適于國內外從事農業生態學、生態經濟學及環境保護等領域的科技人員、高等院校有關專業師生、農業及環境管理工作者及基層從事生態農業建設的技術人員閱讀和投稿。

　　關鍵詞：環境保護法,中國生態農業學報

　　至于江蘇、云南等地通過當地法院、檢察院的規范性文件甚至內部文件來明確檢察機關提起環境民事公訴的訴訟資格，則明顯缺乏法律上的正當性。即使在新的民事訴訟法通過后，其訴訟資格也還缺乏明示。存在角色沖突，有違程序公正。檢察機關提起環境民事公訴，在目前的司法體制下，由于檢察機關擁有多重身份和角色，這樣的制度安排可能非但不能實現權力擴張的目的，反倒導致檢察機關角色的混亂和沖突，損害程序公正的基本價值。首先，檢察機關作為訴訟發動者和法律監督者的權能存在沖突。只要是對簿公堂，就有輸有贏，也就是說，檢察機關作為原告有可能敗訴。但同時，檢察機關作為法律監督者，又具有抗訴權，它自己敗訴，它到底是提出上訴還是抗訴呢？它自己提出抗訴，可以嗎？另外，在環境民事公訴中，如果對方當事人提出反訴，那檢察機關又處于何種地位呢？如果禁止對方當事人反訴，則顯然限制了被告的權利。如果允許反訴，則檢察機關處于被告地位，又有違其司法機關的定位。其次，檢察機關的雙重角色損害民事訴訟“平等武裝”原則。檢察機關提起訴訟兼具法律監督者的身份，就決定了其享有一般原告所不享有的一些訴訟權利，如檢查權、調卷權、否決權、調查取證權、列席合議庭和審委會會議權，而被告方就不可能完全享有這些權利。這樣，“平等武裝原則”就被破壞了。④再次，檢察機關的法律監督者身份，可能影響法院的中立裁判。在訴訟過程中，檢察機關作為原告的身份會因其法律監督者身份而極易異化為審判權人的監督者身份。原被告地位不平等和原告身份的異化，不僅容易引發個案裁判的不公正，而且也易影響法院作為中立第三方的地位和立場。⑤況且，在環境民事公訴的實踐中，多地均建立了檢察機關與法院、環保機關的聯動機制，這無疑又會影響法院的中立性。最后，在實踐中，很多檢察機關提起的環境民事公訴的案件，檢察機關都是以代表受害者的名義出現，這又涉嫌妨害受害者的處分權。⑥3.專業技能、人員配置不足，影響訴訟效益。環境民事公訴涉及到對環境保護中污染因果關系的認定、生態損害的范圍與程度等專業問題的判斷，也涉及到對環境污染、生態破壞證據收取的專門性方法和技術性手段，這就要求檢察官具有較高的環保專業素質。但目前的情況是，不僅檢察官環保方面的素質還需提高，而且現有的檢察官人員有限，如果由檢察機關負責環境民事公訴，則可能導致訴訟效率的低下，影響到環境公共利益的實現。

　　行政機關提起環境民事公訴的實踐考察

　　（一）態勢目前，嘗試提起環境民事公訴的行政機關有三類：地方政府、環保主管部門、其他環保職能部門。1.地方政府。進入21世紀以來，由地方政府發動的環境損害賠償訴訟有兩起。2001年1月，陜西省丹鳳縣政府對導致2000年“9?29”特大氰化鈉泄漏丹江案的污染者提起環境污染損害賠償訴訟，2001年8月，陜西省商洛地區中級人民法院判決污染者賠償丹鳳縣政府因環境污染所受損失865.63萬元。2010年10月，廣東省信宜市人民政府起訴信宜紫金和寶源礦業公司，要求他們賠償因其所屬信宜市錢排鎮銀巖錫礦高旗嶺尾礦庫潰壩而導致的人員傷亡和財產損失1950萬元，目前信宜市人民法院已受理。可以看出，地方政府提起環境民事公訴的狀態是：（1）數量相當少。目前地方政府并沒有提起環境民事公訴的積極性，十年之間只有兩起。而且信宜市政府還是迫于無奈。⑦（2）訴訟請求主要是賠償損失，但在損失的定性上有分野。丹鳳縣政府的請求集中于搶險費用、生態恢復和環境治理費用，而信宜市政府的請求則集中于人員傷亡和財產損失。（3）在訴訟利益上都主張環境公共利益的維護，但對環境公共利益的理解有分野。丹鳳縣政府是針對生態環境損害而涉及的環境公共利益受損提起訴訟，而信宜市政府則是代表受到人身損害和財產損害的受害人提起訴訟。2.環保主管部門。由環境保護主管部門提起環境民事公訴的案件，目前只有兩起。一是1999年的珠海市環保局訴中國船舶燃料供應福建有限公司（以下稱福建公司）和臺州東海海運有限公司（以下稱臺州公司）海洋污染賠償案。1999年3月24日福建公司所屬的“閩燃供2”輪與臺州公司所屬的“東海209”輪在珠江口水域發生碰撞。碰撞使“閩燃供2”輪船體破裂，該輪所載重油泄漏，造成珠海市部分水域及海岸污染。污染發生后，珠海市環保局以船舶重油泄漏造成海域污染，珠海市海洋生態環境和資源受到嚴重破壞為由提起訴訟，要求福建公司和臺州公司承擔為恢復環境原貌而需投入費用、清污費用和評估費用。一是2010年的昆明市環保局訴三農公司、羊甫公司污染損害賠償案，這也是云南環境公益訴訟第一案。昆明市環保局認為，兩公司未獲環境主管部門行政許可，擅自實施生豬養殖小區項目建設和運營，隨意向周邊環境排放養殖污水，該行為已損害了環境公共利益。應當立即停止對環境的侵害，賠償環境治理費用、專項應急環境監測費和污染治理成本評估費用。從目前的情況來看，由環保主管部門代表環境公共利益來提起環境民事公訴還處于萌芽階段，環保機關對此還相當謹慎。但法院對此基本上持肯定態度，都以環保機關為合適的環境公共利益代表為由承認了環保機關的訴訟資格。3.其他環保職能部門。在我國，環保職能部門除了單純行使環境管理職能的環保主管部門外，還存在承擔環保職能的其他部門，如林業管理部門、農業管理部門、資源管理部門、海洋管理部門等。這些部門對于自身管理職責范圍之內的環境公共利益受到侵害之時，亦有通過訴訟來維護環境公共利益的實踐。如2007年，貴陽市兩湖一庫（紅楓湖、百花湖、阿哈水庫）管理局作為環境公益訴訟的原告，向清鎮市法院環境保護法庭提起環境污染損害訴訟，要求平壩縣境內的貴州某化工有限公司停止污染侵害。2002年11月23日，英費尼特航運有限公司（被告）所有的“塔斯曼海”輪在天津大沽口東部海域發生船舶碰撞，造成輪船所載原油泄漏，對該海域海洋生物、生態環境造成了嚴重損害。污染發生后，天津市漁政漁港監督管理處，以國家漁業資源受到損害為由提起訴訟，要求被告賠付漁業經濟損失和評估費用，天津市海洋局以海洋環境受到污染為由提起訴訟，要求被告賠償原告海洋環境容量損失、海洋生態服務功能損失、海洋沉積物恢復費用等。從目前的實踐來看，其他環保職能部門提起環境民事公訴的狀況是：（1）主要是海洋環境保護職能部門提起環境民事公訴，陸地環保職能部門提起環境民事公訴的相對較少，目前僅見貴陽一例。這主要是因為《海洋環境保護法》第30條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這給海洋環保職能部門提供了明確的法律依據，而陸地環保職能部門則缺乏明確的法律授權。（2）訴訟資格獲得法院認可，其主要理由就是他們是管理環境資源的政府職能部門，訴訟利益是環境公共利益。（二）問題總體上，相對于檢察機關，行政機關提起的環境民事公訴較少，這除了缺乏明確的法律依據外，主要是因為在實踐上行政機關提起環境民事公訴還面臨著一些質疑。首先，行政職權民事化，浪費司法資源。這種觀點認為，就環保行政職能部門來說，其負有法定的環境監管職責，如果將環境保護行政機關作為原告針對違法企業提起民事訴訟，難免有“行政職權民事化”的嫌疑，并造成司法資源的浪費，不符合行政合法性和行政合理性原則。同時，由于行政機關身兼“執法者”與“起訴者”雙重身份，將破壞民事訴訟中的“平等武裝原則”。況且，將行政機關作為原告，隱含了司法萬能的價值判斷，但并沒有理由相信環保職能機關及其背后的人民政府不能解決的問題而司法機關可以解決。⑧其次，公益私益不分，損害民眾訴權。由于目前行政機關尤其是地方政府在提起環境民事公訴時未能很好地區分環境損害中的公共利益和私人利益，導致在實踐中出現行政機關代替受害者提起訴訟的情形，如上述信宜市政府訴紫金礦業案。行政機關代替受害者提起訴訟，面臨著諸多法律問題的質疑，如需不需要受害者的授權，如何取得授權，會不會剝奪受害者提起賠償訴訟的權利。再次，行政執法空心化，導致公法、私法沖突。對于環境管理機關是否適合作為環境公益訴訟的原告，在理論界實際上是存在爭論的。反對者認為，環境管理機關是代表國家行使環境管理職權的，擁有環境監管和行政處罰以及相關的權力，如果環境公益受損尤其是其管轄范圍內的環境公益受損，它只需直接行使行政權力即可，無需選擇訴訟作為救濟途徑。否則，可能會導致公法與私法的沖突和執法上的混亂。⑨最后，行政機關可能成為環境行政訴訟被告，造成法院程序尷尬。這種觀點認為，環保公益訴訟制度本身就是司法對行政執法的補充，在環境公益行政訴訟中，行政機關可能成為不履行法定職責之訴的被告。授予行政機關原告資格，可能導致行政機關提起環境民事公訴，而自身又作為被告被提起環境行政公訴的尷尬情形出現。因而，在實踐中，云南省2009年5月13日通過的《全省法院環境保護審判建設及環境保護案件審理工作座談會紀要》將環保行政機關排除在環境民事公訴主體之外。

　　環境民事公訴適格原告的立法選擇

　　造成環境污染和環境破壞的原因很多而且復雜，常常表現為隱蔽性、滯后性、綜合性，致使污染破壞行為與損害后果之間的因果關系難以確定，甚至損害后果也難以衡量。對環境損害的因果關系的判定，危害程度的鑒定，損害后果的定量，都需要通過分析、化驗、科學實驗等多種技術手段才能得出科學的結論。環境糾紛涉及科技因素，需要專門的證據收集方法和技術性手段，而這是檢察機關所欠缺但環境保護機關所擁有的。更重要的是，對環境糾紛所涉科學不確定性的問題的認識，需要環境保護方面的政策性判斷，環境保護機關作為專門的政策執行機關無疑在要求采取預防性措施方面更具有專業性的判斷。輰訛輥所以，專業性的判斷、專業性的制度來解決環境公共利益糾紛的要求決定了環保行政機關的環境民事公訴原告資格的恰當性。當然，環境行政機關行使環境訴權不是沒有條件的，環保行政機關提起環境民事公訴應當滿足一定的條件：第一，是以公益代表人的身份提起，其訴求是保護環境公共利益。對于環境污染或破壞造成的私人利益損害，即使是群體損害，也只能由受害者自身提起損害賠償，而不能由環保行政機關越俎代庖。因而在紫金礦業案中，當地政府代替環境受害者提起訴訟不是真正意義上的環境民事公訴，也是不妥當的。第二，運用環保管理行政權力不足以或不能保護環境公共利益。環保行政機關享有法律所規定的現場檢查、行政處罰等行政權力來行使其法定職責。但環境行政權力的范圍和環境公共利益受到損害的情形并不是完全一致的或者說并非所有的環境公共利益受到損害的情形都可以通過行使環境行政權力來進行救濟。另外還存在即使環保行政機關窮盡行政手段仍然不足以保護環境公共利益的情形，如在松花江污染案中，即使環境行政機關按照法律頂格罰款，也難以彌補松花江所遭受到的生態損害。這些條件的明確，也能很好地回答對環保行政機關提起環境民事公訴的質疑。面對占據經濟優勢和信息優勢的環境污染和破壞者，環保行政機關行使環境民事公訴訴權，不僅不會導致行政執法的民事化和空心化，反而會成為環保機關保護環境公共利益的有力武器，是其行政執法的有力補充。環保行政機關就行政救濟之外的環境公共利益受損部分向侵害人提起環境民事公訴，既不會讓侵害人重復承擔民事責任，也不會讓環保行政機關陷入行政訴訟。正是考慮到了環保行政機關提起環境民事公訴的優越性，最高人民法院2010年6月印發了《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》的通知，要求各級人民法院要依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，從而以司法文件的方式確認了環保行政機關的環境民事公訴的訴訟資格。檢察機關的次位性檢察機關是為了維護公共利益而設立的，其與生俱來的公共性特征決定了檢察機關在公共利益受到損害的時候，為了維護和恢復公共秩序，必須有所作為。這當然也包括了在環境公共利益受到損害的時候，檢察機關也不能袖手旁觀。但檢察機關自身的性質和任務決定了環境民事公訴不適宜作為其主要工作內容。在我國，檢察機關作為司法機關，主要承擔刑事公訴之責，即對違反刑事法律的行為提起訴訟，要求法院定罪量刑；而檢察機關作為法律監督機關，主要是對其他司法機關適用法律的行為和行政機關的執法行為進行監督。檢察權的賦予，在于根據國家權力的分工和制衡，防止其他國家權力的濫用，它基本不涉及對個人領域的干涉，因為它們都有相應的管理機關。所以我國現行法律并沒有賦予檢察機關對個人、企業提起公益訴訟的權力。受各種因素的限制，檢察院不可能包攬公益損害時的保護之責。原則上，強大的檢察權可對應強大的行政權，而不要繞開具體的管理部門直接對應私人，否則，會造成權利體系的混亂。所以，在發生環境公共利益受到侵害的場合，由檢察機關來首先提起環境民事公訴是不太適宜的，即使法律強行為之，環境民事公訴也不可能成為檢察機關工作的側重點，這反過來會損害環境公益保護司法救濟的通道。因而，在環境民事公訴的起訴主體的序列里，檢察機關處于次位的位置，承擔的是補充性起訴職責。即在環境公共利益損害情形發生后，首先應由環保行政機關來行使訴權，只有在環保行政機關經檢察機關督促起訴后仍然沒有或無力提起環境民事公訴的情況下，檢察機關才轉而行使公益訴權。這樣的制度安排既保證了環境民事公訴的通暢性，也避免了對檢察機關角色混亂、專業性不足的質疑。昆明市檢察院在這方面就進行了有益的嘗試，正是它率先破冰，向昆明市環保局發出了《民事督促起訴決定書》，督促負有監管職責的市環保局提起環境民事公益訴訟，從而促成昆明市第一起環境公益訴訟案件。立法建議從目前的實踐來看，無論是檢察機關還是環保行政機關提起環境民事公訴，都面臨著法律依據缺乏問題，從而造成各地的環境民事公訴定位不清、程序不一、操作不暢的混亂狀態。要改變這種狀態，必須要通過相關立法的修改，明確環境民事公訴的適格原告和運行要件。立法的修改應從兩方面來進行，一是環保立法，二是《民事訴訟法》。在《環境保護法》、《水污染防治法》、《森林法》等法律中規定，當其職責范圍內的環境公共利益受到損害時，相關職能部門可以提起環境民事公訴；《民事訴訟法》還需要通過修改或制定司法解釋對環境民事公訴的適格原告作出明確規定，即“國家環保行政機關、檢察機關有權代表國家對其負責范圍內環境公共利益保護案件向人民法院提起訴訟”。有關環境民事公訴適格原告的具體立法內容應包括：第一，環境民事公訴的適格原告包括環保行政機關、檢察機關。第二，環保行政機關、檢察機關行使訴權時有順位上的差別。第一順位的適格原告為環保行政機關，在此階段，檢察機關行使法律監督權，督促相關機關提起環境民事公訴，在起訴主體需要相關法律支持時，支持起訴。只有在相關機關在督促起訴后仍然沒有或無力提起環境民事公訴的情況下，檢察機關才轉而行使公益訴權。第三，環保行政機關以公益代表人的身份提起環境民事公訴，且以運用環保管理行政權力不足以或不能保護環境公共利益為前提。第四，環保行政機關、檢察機關提起環境民事公訴時，具有程序當事人地位，依法享有當事人的各種訴訟權利，同時也承擔相應的訴訟義務，與其他當事人的訴訟地位是平等的。第五，環保行政機關、檢察機關提起環境民事公訴時所需訴訟費用，由國家財政列支。