摘要：從公共政策制定的視角入手，解構了總體規劃的編制內容，分析了總體規劃編制在管制和導向功能方面的內涵和問題，并對強制性內容和引導性內容進行了優化界定。
　　關鍵詞：公共政策；總體規劃；編制內容
　　
　　城市規劃是一項公共政策，公共政策具有管制功能和引導功能。在城市總體規劃的主要作用中，管制和引導是最主要的a地域、城市建設用地、城市基礎設施和公共服務設施、城市歷史文化遺產保護、城市防災工程、城市抗震與消防疏散通道、城市人防設施布局、地質災害防護規定等列為城市總體規劃的強制性內容。
　　由此可見，城市規劃編制內容要求突出強調了總體規劃編制的公共政策性。
　　2體現管制功能的強制性內容界定
　　公共政策管制所體現的是對社會中的個人和集團的行為施加控制，政府制定能源保護、環境保護、計劃生育、交通安全、財產保護、義務教育等方面的政策。作為公共政策，總體規劃有其自己的內涵，其管制功能主要對城市建設行為進行控制，確保各項建設活動與城市發展目標保持一致，同時對違法建設行為進行監督檢查。因此總體規劃不僅包括對所屬專項專業規劃的指導和管制，而且也包括對總體規劃目標完成情況和如何完成的管理、限制和引導，在此方面，強制性內容充分體現了總體規劃的管制功能。
　　2.1強制性內容內涵
　　在總體規劃中確定的強制性內容有：（1）城市規劃區范圍。（2）市域內應當控制開發的地域，包括：基本農田保護區，風景名勝區，濕地、水源保護區等生態敏感區，地下礦產資源分布地區。（3）城市建設用地，包括：規劃期限內城市建設用地的發展規模，土地使用強度管制區劃和相應的控制指標（建設用地面積、容積率、人口容量等）；城市各類綠地的具體布局；城市地下空間開發布局。（4）城市基礎設施和公共服務設施。包括：城市干道系統網絡、城市軌道交通網絡、交通樞紐布局；城市水源地及其保護區范圍和其他重大市政基礎設施；文化、教育、衛生、體育等方面主要公共服務設施的布局。（5）城市歷史文化遺產保護。包括：歷史文化保護的具體控制指標和規定；歷史文化街區、歷史建筑、重要地下文物埋藏區的具體位置和界線。（6）生態環境保護與建設目標，污染控制與治理措施。（7）城市防災工程。包括：城市防洪標準、防洪堤走向；城市抗震與消防疏散通道；城市人防設施布局；地質災害防護規定。
　　2.2強制性內容分類
　　根據實際操作需要，可以將強制性內容分為3類：具有可操作性的內容、不具可操作性的內容和缺少技術標準的內容，如表1所示。
　　表1對強制性內容按照實際操作進行的分類
　　內容分類 具體包括內容
　　可操作性內容 城市規劃區范圍。市域內應當控制開發的地域，包括：基本農田保護區，風景名勝區，濕地、水源保護區等生態敏感區，地下礦產資源分布地區。城市建設用地，包括：規劃期限內城市建設用地的發展規模，城市地下空間開發布局。城市基礎設施和公共服務設施。包括：交通樞紐布局；城市水源地及其保護區范圍和其他重大市政基礎設施；文化、教育、衛生、體育等方面主要公共服務設施的布局。城市歷史文化遺產保護。包括：歷史文化街區、歷史建筑、重要地下文物埋藏區的具體位置和界線。
　　不具可操作性內容 城市建設用地中土地使用強度管制相應的控制指標（建設用地面積、容積率、人口容量等），城市各類綠地的具體布局；城市基礎設施和公共服務設施中城市干道系統網絡、城市軌道交通網絡；城市歷史文化遺產保護中歷史文化保護的具體控制指標和規定。
　　缺少技術標準內容 生態環境保護與建設目標，污染控制與治理措施；城市防災工程。包括：城市防洪標準、防洪堤走向；城市抗震與消防疏散通道；城市人防設施布局；地質災害防護規定。
　　2.3強制性內容界定
　　目前城市總體規劃的內容比較龐雜，涉及到社會經濟與環境的各個方面。由于影響現代城市建設和土地開發活動的外界因素相當繁多，準確預測局部土地使用情況是沒有必要的。根據以上分析，可以對強制性內容進行優化界定：總體規劃中強制性內容應該是具有可操作性的內容（見表1中第一項）。
　　3體現導向功能的引導性內容界定
　　公共政策具有科學性導向功能，城市總體規劃的導向功能使規劃預測性明顯加強，因此具有很強的規劃實施可行性。作為城市總體規劃的導向功能實際上就是規劃的指導作用，導向性內容是指對宏觀形勢具有指導性、對社會發展具有影響深遠的內容。在實施過程中導向功能的某些方面還有待加強甚至需要補充，而有的地方需要弱化處理。
　　3.1導向功能中有待強化的方面
　　城市規劃中導向功能的戰略性直接影響著規劃體系的完善，所以對總體規劃的部分導向性內容應該重點強調，其中包括市域空間布局規劃、核心城市圈規劃、市域管制規劃、城市用地布局規劃、市域城鎮以及生態環境保護規劃。同時要與相應總體發展規劃相銜接，并對自身重點和難點問題進行探討，可以考慮通過立法手段和加強審議程序來保持其科學性和戰略性。
　　3.2導向功能中需弱化的方面
　　對城市總體規劃導向功能的詮釋是每項規劃都有各自的重點任務和主要目標。因此導向功能要求我們不能把規劃中一些專項專業問題進行過細規定，應該強調重點，發揮其指導性和戰略性。需要弱化的城市總體規劃內容包括一些對經濟文化影響小的規劃，包括：景觀風貌規劃、停車設施規劃、電信工程規劃等。它的具體實施任務應該由各專項規劃來完成，其實施進展情況需要公眾的監督、法律的約束以及有關單位的自律。
　　3.3導向功能中需去掉的方面
　　在城市總體規劃中還有一些內容需要去掉，因為有關條款規定過寬或過窄，過寬條款容易被不同利益方進行利用，過窄則會在某種程度上阻礙城市建設發展。在城市總體規劃中的最低層規章就是如此，例如停車廠選址、節約用水規劃中對節水方式的規定等。
　　因此，總體規劃在導向功能作用上應當綜合研究城市各項社會、環境及經濟發展目標和城市土地、資源、資金等因素利用現狀、發展潛能及可持續發展能力，從而解決城市發展面臨的一些重大問題。
　　4結語
　　作為一項公共政策，城市規劃的本質就是制定與空間發展與空間資源使用相聯系的公共政策，并憑借公共權力加以施行。總體規劃需要要在戰略發展基礎上研究控制和引導發展的具體政策，進而從總量上起到控制作用，并為城市規劃的深化確定方向。因此筆者從公共政策制定的視角入手，解構了總體規劃的編制內容，分析了總體規劃編制在管制和導向功能方面的內涵和問題，并對強制性內容和引導性內容進行了優化界定。但是公共政策導向與管制功能并非截然分野，它們常常可以采取組合的手段，在實行總體規劃政策時，我們可以同時使用兩種功能，目的就是體現城市規劃的公共政策屬性，突出相關內容，促進社會健康有序發展。
　　
　　參考文獻：
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