摘要：為適應社會主義市場經濟體制改革和政府職能轉變的要求，本文以粵東城鎮群協調發展規劃為例，探索了“空間與政策并重”的區域規劃編制的新思路。區域規劃的核心是分配發展權，即土地開發權。區域規劃首先應通過空間安排來界定區域內不同地區和空間的未來發展屬性——使各地區具備或高或低不同的土地開發權以及相應收益，并提出切實可行的發展策略和開發導則；同時，還應通過以公共服務均等化為原則的項目、設施投資安排，以及其它財政、稅收、生態補償等政策措施，將高開發地區的收益公平地轉移和補償到低開發地區，最終完成實現和分配土地開發權的雙重任務。目前的城鎮體系規劃“重空間輕政策”，難以實現開發權的轉移和補償，而主體功能區規劃“重政策輕空間”，雖然提出了開發權的轉移和補償思路，但以行政單元而不是開發單元來劃分空間分區，開發權的分配也很難落到實處。未來區域規劃的完善方向，應緊緊把握實現和分配土地開發權的核心任務，結合城鎮體系規劃和主體功能區規劃的各自優勢，全面創新規劃內容體系和編制技術，成為促進區域協調發展和共同富裕的強大政策工具。
　　關鍵詞：區域，土地開發權，實現與分配，區域規劃，城鎮體系規劃，主體功能區規劃
　　
　　
　　引言
　　現行的城鎮體系規劃“重空間輕政策”，注重區域空間的布局和規模等內容，但保障實施的政策手段不足；而主體功能區“重政策輕空間”，雖然提出了區域發展權的轉移和補償的思路，有利于促進區域協調發展與共同富裕，但以行政單元而不是開發單元來劃分空間分區，發展權的分配沒能與具體的土地開發安排相對應，將很難落到實處。未來的區域規劃，應綜合二者的優點，成為“空間和政策”并重的規劃，其本質是在區域中分配土地開發權，核心任務是劃定政策分區和制定補償性政策。
　　1.“空間與政策”并重的區域規劃新特征
　　1.1在區域中實現和分配土地開發權的公共政策
　　所謂的土地開發權，就是指在土地上進行開發的權利，是與土地所有權和土地使用權相對應的并從中分離出來的具有經濟屬性的權利。和其它權利一樣，所有的土地都享有土地開發權，但是不同的地區被賦予的土地開發權是不一樣的。在城市建設中，土地開發權的獲得和轉變意味著轉變原有土地的性質和開發強度，使土地的經濟價值發生根本性轉變。
　　區域規劃的核心內容是城鎮化問題，城鎮化地區是人口和社會經濟聚集發展的地區，也是土地性質和開發強度轉變大的地區；非城鎮化地區是限制發展和保護的地區，也是土地性質和開發強度的改變程度很小或不變的地區。因此，區域規劃就是進行土地開發權的區域空間布局，類似英國的結構性規劃為地區發展提供戰略框架，解決發展和保護之間的平衡。
　　1.2通過識別與劃定政策分區實現開發權
　　區域規劃根據用地的發展屬性確定空間單元，然后針對空間單元匹配有針對性的戰略性政策，進而識別出政策分區而實現開發權。與根據行政屬性確定的空間單元相比較而言，根據發展屬性確定的空間單元，是直接作用于個人的，或者是作用于享有同樣開發權的一群人，而不是作用于行政區，這樣，匹配的空間政策也能夠直接補償到個人，做到以人為本。這些類型的地區包括提升發展區、扶持發展區、限制發展區、禁止發展區等四類政策地區。提升發展區指發展基礎較好、需要在規劃期內提升其區域地位的城鎮和產業聚集區；扶持發展區指經濟發展相對落后、發展潛力大、需要在規劃期內重點扶持發展的地區；限制發展地區指近期內不進行開發建設的非建設用地，但可進行道路與基礎設施建設的地區；禁止發展地區是具有重要生態保護價值的非建設用地，不允許任何開發活動。
　　1.3通過開發權轉移和補償的政策分配開發權
　　在劃定不同類型地區并賦予開發權后，部分地區的開發活動受到限制，開發收益受損，那么規劃要制定補償政策彌補開發受限地區損失的開發收益，達到分配開發權的效果。這些補償的政策有直接的現金方式如財政轉移支付和土地開發權轉讓，如財政轉移支付就是將不受開發限制地區的財政收入直接轉移到開發受到限制的地區，土地開發權轉讓是公平買賣的一種方式；也有間接的功能補償方式，如通過提高生態公益林補償的標準提高開發受限地區發展農、林業的積極性；或通過服務設施和市政設施補償開發受限地區。
　　1.4通過輸出為其它專項政策實現政策輸入輸出的全過程
　　區域規劃從輸入的政策中來，到輸出的政策而去。它是協調了多項政策和規劃的綜合體，其所確立的政策具有基本性和整體性，包括其所確立的區域發展目標、發展戰略、功能布局、政策分區以及補償政策等，都是區域未來發展的指引，應該在區域規劃的編制中，以指引的形式，引導規劃進行相關政策轉化，指導其它部門根據規劃的成果制定各部門、機構的政策。
　　表1區域規劃與城鎮體系規劃、主體功能區規劃的比較

　　2.編制“空間與政策”并重的區域規劃的意義
　　2.1有利于提高區域規劃的協調性
　　城鎮體系規劃和主體功能區規劃都是“單一部門規劃”，城鎮體系規劃偏重空間規劃、主體功能區偏重社會經濟規劃，而“空間與政策”并重的區域規劃是協調空間部門規劃與社會經濟部門規劃的綜合性規劃，它以確定土地開發權的區域空間格局為主線，通過協調發改、國土、交通、環保、旅游等部門規劃，使各類規劃政策在空間上形成合力，實現“1＋1>2”的協同效應。如日本的國土規劃就是統籌其它所有部門規劃的區域規劃，真正實現了“一級政府、一個綜合性規劃”，解決了規劃沖突、政出多門的問題，每一級政府通過一個綜合性的國土規劃統籌其它專項規劃，實現了很好的效果。
　　2.2有利于提高區域規劃的政策屬性
　　我國的規劃制度正在從“關注物質空間”向“注重公共政策”轉型。區域規劃體現了強烈的政策屬性特征，它是一個統籌和協調各專業部門空間建設和空間發展的政策平臺，其制定過程就是從政策輸入到政策輸出的過程，規劃從輸入國家的法律法規以及國家、省、地方的政策框架開始，一部分輸出為空間發展策略、空間結構、政策分區、設施布局等空間安排，另一部分輸出為補償政策以及其它專項政策等政策安排。如同美國的土地利用規劃，就是將規劃的過程看作是輸入的政策或法律條款轉化成政策和規劃輸出，土地利用規劃被形容為“政策邏輯鏈”，政策的輸出包括兩種形式，一種是土地利用設計，一種是指導系統[3]。
　　2.3有利于提高區域規劃編制的科學性
　　區域規劃編制的科學性從四個方面體現出來，即規劃的適應性、有效性、可行性和可接受性。“適應性”體現在區域規劃通過GIS技術和情景模擬法生成多個方案，然后在多目標的框架內進行可選方案之間的選擇，適應各商業和工業部門的主要土地利用者，以及土地開發收益的相關群體的利益取向。“有效性”體現在良好的理論基礎上，區域規劃在規劃理論上綜合運用經濟學、社會學、地理學、生態學等方面的先進理論，如地理學理論方面已引入了全球城市體系理論、城市競爭力理論、開發建設的空間管治理論和區域協調理論等，進而實現了規劃的有效性。“可行性”體現在操作實用性上，區域規劃從政策中來到政策中去，將空間安排與政策措施緊緊相連，政策的針對性和可操作性相當高。“可接受性”通常取決于規劃過程的參與程度，由于區域規劃中公眾參與度很高，因此最后的規劃被決策者、規劃委員會、普通大眾廣為接受。
　　3.主體內容框架和編制流程
　　下面將結合《粵東城鎮群協調發展規劃》的工作大綱，具體闡述“空間與政策”并重的區域規劃的主體內容框架和編制流程。本規劃包括汕頭、汕尾、潮州、揭陽四市，它有別于傳統意義的城鎮體系規劃，整個規劃以實現和分配土地開發權為核心，整個過程體現了從政策輸入到政策輸出的邏輯性。規劃從政策輸入著手，第一部分分析國家的法律法規、現行的政策框架、現有的各部門規劃對規劃的影響，提出規劃的發展目標和發展規模；第二部分是空間安排部分，包括空間結構、政策分區、專項規劃等內容，核心是劃定政策分區實現土地開發權；第三部分部分是政策安排部分，包括行動計劃與項目庫、城市發展指引、政策文件轉化、規劃評估等內容，核心是通過轉移和補償政策來分配開發權。
　　
　　圖1粵東城鎮群協調發展規劃的內容框架
　　3.1從政策輸入入手，結合現狀分析，確定發展目標和發展定位
　　政策輸入是整個規劃的起點，規劃首先要分析政策的影響，政策輸入的包括三種類型。第一種是現行的國家法律法規，如城鄉規劃方法、土地管理法、環保保護法、文物保護法、水法、森林法等；第二種是國家、省、市及地方的政策框架，如最相關的政策有土地資源供給政策、生態林地保護政策、河湖水源保護政策等限定地域開發的政策，次相關的政策如產業發展政策、環境整治政策、交通發展政策、市政設施供應政策等，一般相關政策如人才引進政策、產業創新政策、經營融資政策等；第三種是與區域規劃相關的部門規劃，如國民經濟社會規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃以及交通、環保、能源、放災等專項規劃。粵東城鎮群規劃設計了專門的專題研究與各類部門規劃進行協調，如開展區域整體發展戰略研究，協調國民經濟社會發展規劃和主體功能區規劃、開展人口與土地利用關系研究，協調土地利用規劃；開展區域重大基礎設施研究，協調交通、環保、能源、防災等專項規劃。通過分析相關政策和現狀，確定發展定位和發展定位，進而推導出發展功能。
　　3.2基于開發性質和開發密度劃定政策分區
　�。�1）運用適宜性評價技術，判別出不同類型的土地開發性質
　　根據發展定位所要求具備的各項區域發展功能，并結合國內外相關案例，提取出影響各功能區的主要因子，建立分析指標體系，并運用多因子疊加技術和柵格疊加技術進行適宜性評價，從而得出各類功能發展的適合宜地區，進而科學確定未來各功能區的理空間布局。依據用地性質的產業層次將用地劃分為高、中高、中低、低等四類產業地區，其對應的就是提升開發地區、扶持開發地區、限制開發地區和禁止開發地區。
　　（2）運用承載力模型，判別出不同類型的土地開發強度
　　運用承載力模型進行土地強度分析，包括交通承載力、服務承載力和環境承載力等三個方面。交通承載力重點研究主要節點、不同交通方式的需求和道路供給，確定不同類型道路的規模和分布；設施承載力重點在于校核管理單元對設施需求程度和現有設施服務能力，確定服務設施用地的規模和分布；環境承載力主要分析生態足跡與生態承載力的相關關系，研究自然態和人工生態的需求量，確定生態區的規模和分布。最后將三類因子疊加得出土地的開發強度，并依據土地的開發強度高低依次將土地劃分為四類，即高、中高、中低、低等。
　　（3）疊加分析，判別出四大政策分區
　　將土地開發性質和土地開發強度進行疊加分析，根據疊加的結果，將開發產業類型高、開發強度也高的地區劃定為提升發展區；開發產業類型中高、開發強度也中高地區劃定為扶持開發地區；開發類型中低、開發強度中低的地區劃定為限制發展地區；開發類型低、開發強度低的地區劃定為禁止發展地區。
　　3.3通過規劃效益評估，制定開發權轉移和補償的政策
　　規劃效益評估是制定開發權轉移和補償政策的重要手段，一是通過社會、經濟、環境等一系列指標體系對規劃政策進行預評估，合理預測規劃政策產生的效益；二是評估規劃政策間是否協調和兼容，確保不會因為政策間的不兼容而導致對規劃目標的不利影響。通過評估，選擇最有利于分配開發權或者是平衡區域利益的轉移或補償政策。
　　3.4通過“自上而下”與“自下而上”相結合的組織程序，實現規劃的“可接受性”
　　粵東城鎮群協調發展規劃不僅有政府領導、專家領銜，多機構、多學科共同參與開展研究，而且還成立專門的公眾咨詢組，全程動態參與規劃編制。目前國內的公眾參與工作，紙上談兵和形式主義的現象相當嚴重，為保證公眾參與的連續性和穩定性，粵東城鎮群協調發展規劃提出成立“公眾咨詢組”。公眾咨詢組是保證公眾有效參與規劃的手段，按照自愿、公平、公開的原則，吸納廣大基層組織、行業組織、專家及普通群眾了解并參與規劃編制工作，在規劃調研、方案階段和成果階段，對規劃編制的階段成果定期進行討論，并根據本組織、行業或群體的特征和需要，對規劃提出修改和完善建議。通過“自上而下”和“自下而上”相結合的方式，區域規劃得到社會各界的共同認可。
　　4.結語
　　區域規劃的編制新思路適應社會主義市場經濟體制改革和政府職能轉變的要求，充分體現了“空間和政策”并重的特性，它以實現和分配土地開發權為核心判別出不同政策分區，然后通過土地開發權的轉移和補償政策為手段平衡不同地區開發收益，規劃編制的過程體現了“從政策中來”到“政策中去”的政策屬性，強化了規劃的協調性、政策性和科學性，使區域規劃成為新時期促進區域協調發展的有力抓手。
　　
　　參考文獻
　　[1]廣東省人民政府．珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004～2020）[Z]廣州2005．
　　[2]宋勁松，張小金，林錦玲．基于土地開發權的控制性詳細規劃編制思路與方法[J]．2007年中國城市規劃年會論文集,2007，09．
　　[3]F.StuartChapin，Jr.andEdwardJ.Kaiser．UrbanLandUseplanning[M]．UniversityofIllinoisPress，1979．
　　[4]廣東省城鄉規劃設計研究院、廣東省城市發展研究中心．粵東城鎮群協調發展規劃－工作大綱及編制計劃（項目主持：宋勁松等）．2008．
　　[5]廣東省城鄉規劃設計研究院、廣東省城市發展研究中心．《廣州城市總體發展戰略規劃咨詢》（項目主持：宋勁松等）．2007．