摘要:本文結合筆者多年財政審查的工作經驗,對工程項目工程預、決算審查中存在的問題,提出了較為科學的解決方法。
　　關鍵詞:財政審查,項目超概算,原因分析,解決措施
　　財政投資項目的工程預、決算審查和管理，是國家賦予財政部門管理基本建設財務的一項重要職能，也是合理控制投資項目成本費用，減少財政投資數額，提高資金使用效益的重要手段。它不僅是建設單位財務管理和經濟核算的基礎，而且，也是處理基本建設過程中各種經濟關系的依據。財政對工程預、決算進行審查的主要目的，就是要減少財政投資，提高資金使用效益。因此，全面加強對基建資金的管理和監督，尤其是強化了對工程預、決算的審查工作非常重要。本文主要根據筆者多年對工程預、決算審查的工作經驗，重點分析了超概算的主要原因，并提出解決辦法。
　　1財政投資項目超概算原因分析
　　1.1投資決策論證不足
　　投資決策是影響工程項目成效最關鍵的一環，決策失誤一旦形成，其帶來的負面影響是長期而深遠的。部分政府投資建設項目在投資決策階段，前期調研深度不夠，沒有進行有效的可行性研究和論證，便倉促決定項目上馬，以至造成項目考慮不周全、投資概算缺項和漏算，甚至不編制投資概算。隨意估個數字。有的項目雖然有可行性研究和論證。但這可行性研究和論證是為項目量身定做，缺乏實際性。
　　1.2不按建設程序辦事
　　建設程序指建設項目從設想、選擇、評估、決策、設計、施工到竣工驗收、投入使用的整個建設過程，各項工作必須遵循的順序法則，是建設項目科學決策和順利進行的重要保證。由于部分政府投資項目倉促上馬。急于出效果，忽視了按建設程序開展工作的重要性，出現了邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊工程”。導致設計修改、返工、修補，工程管理混亂、工期延誤、工程造價大幅度提高。如某中學新建綜合樓項目，為確保下一期開學，設計、招投標及施工幾乎是同步進行。該工程雖經過學校、教育、建設等單位層層審核驗收把關，但最后在財政投資評審時才發現，按照施工設計圖興建的綜合樓實際建筑面積比招投標及總承包合同中的面積少160m2。致使該綜合樓不能按時交付使用，同時導致該工程的單方造價大幅上升，造成評審爭議多。
　　1.3設計方案保守,質量低下
　　控制工程造價的關鍵在于設計階段。一般情況下，初步設計完成后，對整個工程造價的影響程度約為70％-80％以上。如果設計時考慮最多的是設計方案的安全性和美觀性,而忽視節約建設成本的要求，沒有進行優化設計，就必然導致設計保險系數偏大，政府工程造價指標高于市場平均造價指標的結果。如某法院新建的審判大樓處于城市非主要位置，初步設計方案中施工圖外墻用掛花崗巖板幕墻與玻璃幕墻，噴淋系統線條復雜，經久耐用性差，自然采光差，且又達不到節能效果，在預算編制環節，評審中心建議業主及設計單位將其調整為三層以下掛花崗巖，三層以上貼外墻瓷磚，噴淋制作局部調整，使整棟樓的外墻及室內裝飾美觀大方，內部簡潔實用，工程投資也相應節省260萬元，節約率達13％。
　　1.4設計漏項和設計變更
　　設計工作不夠深入細致，導致設計漏項。有的設計單位設計工作的深度不夠，在勘查設計階段缺少深入細致的調查，缺乏全局觀念，工作敷衍了事，設計水平不高，審查制度不嚴。結果在實施過程中發現漏項。不得不補列建設內容，因此增加投資，設計時不充分考慮各種工程地質和現場情況的特殊性，不與地方實際情況結合起來，造成項目施工后由于實際情況的變化而變更，使費用增加了，設計各專業間由于缺少會簽和交流造成了設計盲區。待實施項目前期評審時才發現，如某公益事業擋土墻采用共墻和防水層砂礫回填、擋土墻厚度、深度、寬度、保險系數偏大，以上因素增加工程造價180萬元。
　　1.5擅自提高建設標準
　　因建設單位擅自提高建設標準和改變工程內容，導致項目建設周期延長，不能按合理的工期完成建設任務，不但使項目不能按時投入使用，發揮應有的效益。而且，由于工程拖期，造成建設費用和貨款利息等成倍增加。
　　1.6招投標活動不規范
　　《中華人民共和國招標投法》是規范招標投標活動、控制建設項目投資的法律保證，部分政府投資工程在招標過程中，圍標、假招標、規避招標或不招標等違法行為依然存在，有的主體工程已按規定進行招投標，但配套工程、裝飾工程則采取自行招標的方法規避公開招投標，勘察、設計、監理、工程咨詢等也未進行公開招投標，自行采購材料設備等均屬不規范行為。都會對投資項目的造價控制產生不利影響。
　　1.7合同約定不對等
　　結算按合同價加設計變更及登記變更部分是否應與投標價，對同比例優惠爭議，一般情況下，招標環節各投標單位在同一水平線上競爭，在投標預算價的基礎上，企業根據自身的技術管理水平，充分考慮各種風險后進行報價，其報價與投標預算價之差即為優惠，中標后合同價就是其承諾報價，施工過程中出現的設計變更，實際上是原發包范圍的增減變化調整，正如建設工程施工合同(BF-1999-0201)第一部分第六款所述，雙方有關工作的洽商、變更等書面協議或文件視為本合同的組成部分，即變更登記仍為合同的一部分。在不重新招標、不變更合同主體的情況下，應視為招標及主合同的延續，只是中標單位仍為原施工單位而己。在按定額套價取費后，因不再參與競爭，其造價應與前期招標時其承諾比率進行優惠。實際工作中，有些項目因匆忙上馬，初步設計完成后就公開招標，施工中常有設計變更，有些項目甚至把招標時的圖紙推翻而重新設計，此外，結算時若不考慮變更簽證部分優惠，則標準環節的投資控制工作就沒有任何意義，同時對其他參與競標的招標人也是不公正的，所以，合同中如果沒有約定變更簽證不優惠，一般情況下應按其投標書的優惠比率進行優惠。
　　1.8高估冒算現象嚴重，變相抬高造價
　　一些施工單位經營作風不正，部分工程預決算編制人員素質低，在工程竣工決算編制中，通過多計工程量，高套定額，虛增材料設備價格，提高取費標準等手段。胡編亂造，進行高估冒算。如某中學教學大樓樁基工程中混凝土護壁在設計時有鋼筋。實際施工時，考慮到基礎土層的穩定性較好就沒有在混凝土護壁中放鋼筋。評審中心在踏勘工地時，校方當時也以書面形式出具了混凝土護壁中未放鋼筋的證明，然而工程完工后，校方卻又在施工方的要求下，協同設計、監理部門作證，說是在護壁中放了鋼筋，并要求評審中心更改初審結論，僅此一項就涉及8.5萬元工程造價的增減，評審中心由于鐵證在手，拒絕并駁斥了他們的無理要求。
　　2解決措施
　　財政投資建設項目投資超概算，不僅會增加政府投資支出，有的造成損失浪費，而且降低政府投資效益，影響政府形象，因而必須積極采取有效解決措施。
　　根據上述財政投資建設項目投資超概算的原因分析，相應的治理控制措施主要有：
　　2.1加強前期工作，提高項目決策的科學性
　　前期工作主要在項目建議書、項目可行性研究階段，它是決定項目今后全過程設計、投資、控制、資金籌措、實施的依據。可行性研究工作做得充分一些，項目分析細一些，避免產生投資多、見效小、浪費大的現象。在可行性研究階段，要加強投資決策的科學性、公正性和公開性，以科學的估算方法和可靠的數據資源進行方案論證和投資估算，從而得出客觀準確的投資概算，為控制建設項目的總投資打好基礎。
　　2.2嚴格建設程序，規范項目管理
　　工程建設程序反映了工程建設工作所固有的客觀規律，科學地總結了建設工作的實踐經驗，是以法律和法規的形式固定下來的各建設主體必須共同遵守的工作程序。嚴格按建設程序辦事，從微觀上講，可以杜絕“三超”現象的發生，提高政府投資效益。從宏觀上講，可以控制投資規模和建設標準，保障法律、法規的實施，維護政府投資的嚴肅性。
　　2.3加強設計管理，推行限額設計
　　設計是工程建設前期控制工程項目投資規模的重要階段。設計單位必須對工程現場作深入調查，積累充分多的數據，把一些應該考慮到的情況都體現在設計之中，并由此不斷優化設計方案，使設計概算具有一定的科學性和準確性。同時加強對設計圖紙和設計概算的審查。確保設計深度和質量，并大力推行限額設計，以批準的投資概算為限額，實行全過程的規模控制，盡可能減少施工期間的設計變更和工程簽證。
　　2.4規范建設單位的變更行為，嚴格控制設計變更和現場簽證
　　政府投資建設項目應嚴格按照批準的項目總概算進行建設。初步設計和項目總概算作為施工圖設計、審查及編制項目預算的依據。建設單位不得擅自修改原設計，擴大工程項目，增加建設內容，提高建設標準。對設計變更和簽證增加工程的審查過程中。應按照控制投資，保證質量，加快進度，提高效益的指導方針以及合理定價和有效控制的基本原則，確定工程變更的必要性、合理性和真實性。
　　2.5進一步規范招投標程序
　　嚴格執行招投標的法律法規，在規定范圍之內的項目必須公開招投標，提高招標過程的透明度，減少暗箱操作。公開招標可以吸引更多實力雄厚、技術水平高、信譽好的施工企業參加投標。既可以保證工程的質量，也可以降低成本、有效控制施工階段的工程造價。
　　2.6重視合同簽訂。規范合同管理
　　合同在工程造價管理中對雙方都具有法定的約束力。引入合同管理機制，規范施工合同的簽訂及管理，是施工階段管理的一項重要工作。保證合同簽訂質量，合同中應明確承發包雙方的權利與義務，明確合同價款及其調整方法(工程量的調整、綜合單價的確定)、工程變更、現場簽證、索賠處理等；同時，具有可操作性，在履行合同過程中真正起到有據可查、有約可依的作用。這樣，才能規范施工過程中的變更行為和簽證行為。保證工程造價得以有效的控制。
　　2.7把好結算工程評審關
　　工程結算將決定建設項目工程成本，最終確定工程造價。但目前，施工單位在提交的工程結算中存在著多算工程量、高估冒算的現象。因此，最后的工程造價必須經財政投資評審定案后才能與施工單位辦理結算。
　　3結論
　　綜上所述，在工程建設過程中，真正把握住投資估算控制設計概算、設計概算控制施工圖預算、施工圖預算控制竣工結算，有效控制政府投資項目的工程造價。因此，全面加強對基建資金的管理和監督，尤其是強化了對工程預、決算的審查工作，這樣不僅有利于財政投資獲得最大的社會效益和經濟效益，有利于工程利益相關者都滿意，更有利于社會的安定祥和。