摘要：集中供熱具有顯著的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、公用性和自然壟斷性，但由于銀川市供熱行業(yè)監(jiān)督管理起步晚，相應(yīng)的政策法規(guī)還不完善，不能避免或減少供熱危機的發(fā)生，熱源棄供、棄管現(xiàn)象逐年增加，銀川市城市供熱的安全性、保障性面臨著嚴峻考驗。一種危機正在這個快速發(fā)展的現(xiàn)代化城市中悄然而至，如何研究制定有效的辦法來化解這些危機，有效保障老百姓冬季正常采暖和社會的安定團結(jié)，成了我們當前首要任務(wù)。我們不僅要清楚地認識到供熱行業(yè)現(xiàn)已存在的政策法規(guī)不健全、組織機構(gòu)不合理、機制不完善等種種問題，而且要明白這種問題已存在的時間、規(guī)模、態(tài)勢和影響深度，這就要求我們不僅要加強法制建設(shè)，完善組織機構(gòu)，制定科學(xué)合理的行業(yè)管理機制，而且要有預(yù)測、控制和處理供熱危機的能力和實力。我們需要從政策制定、行業(yè)管理、規(guī)范供熱主體行為三方來進行深入的分析、研究。

　　關(guān)鍵詞：集中供熱,供熱事業(yè)發(fā)展

　　銀川市城市供熱走過了28年的歷程，作為市政公用事業(yè)之一的集中供熱，是為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要載體，直接關(guān)系到社會公眾利益，關(guān)系到人民群眾生活質(zhì)量，關(guān)系到城市經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，具有顯著的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、公用性和自然壟斷性。近年來，銀川市城市供熱工作不僅得到了市委、市政府的高度重視，也得到了社會大眾的密切關(guān)注。盡管市委、市政府從行政職能的調(diào)整到供熱政策法規(guī)的完善，做了大量工作，但由于銀川市供熱行業(yè)監(jiān)督管理起步晚，相應(yīng)的政策法規(guī)還不完善，不能避免或減少供熱危機的發(fā)生，熱源棄供、棄管現(xiàn)象逐年增加，管網(wǎng)老化、供熱質(zhì)量低下的區(qū)域逐年擴大，進入供熱行業(yè)的單位、人員能力高低不同，責任心、誠信度無從約束，銀川市城市供熱的安全性、保障性面臨著嚴峻考驗。這些問題的存在，不僅對社會經(jīng)濟發(fā)展起著不可低估的負面作用，對構(gòu)建和諧社會更是種下了不穩(wěn)定的種子。一種危機正在這個快速發(fā)展的現(xiàn)代化城市中悄然而至。面對這些問題，我們需要不斷加強對問題的研究能力和應(yīng)對措施，只有有效解決了這些潛在的問題，銀川市供熱事業(yè)才能健康有序發(fā)展。

　　1. 復(fù)雜多樣的供熱基本情況

　　銀川市供熱行業(yè)管理起步于1996年，由當時的市建委所屬的供熱辦負責供熱行業(yè)日常管理工作。2000年，市政府將這一職能移交市住房保障局，自2000年以來，市住房保障局所屬的銀川市物業(yè)管理辦公室(自收自支的事業(yè)單位)負責供熱行業(yè)的管理工作。1998年銀川市政府常務(wù)會議通過了《銀川市城市供熱管理暫行辦法》，2001年銀川市政府常務(wù)會議通過了《銀川市城市供熱管理辦法》，2005年市人大常務(wù)會議審議通過了《銀川市城市供熱條例》，市政府常務(wù)會議審議通過了《銀川市城市供熱保障統(tǒng)籌金管理辦法》，2006年出臺了《銀川市供熱突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。銀川市住房保障局于2002年出臺了《銀川市供熱企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》、《銀川市供熱企業(yè)資質(zhì)標準》、《銀川市冬季采暖室溫檢測管理規(guī)定》及低保戶減免采暖費等優(yōu)惠政策，十多年來供熱行業(yè)的政策法規(guī)得到了理一步完善，為供熱行業(yè)的發(fā)展提供了法律保障。

　　銀川市物業(yè)管理辦公室自2000年成立以來，承擔著全市物業(yè)、供熱兩大行業(yè)的指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作。近些年來，市物業(yè)辦不僅要考慮行業(yè)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略問題，協(xié)助設(shè)計單位編制供熱規(guī)劃，起草制定相關(guān)政策法規(guī)，還要解決供熱企業(yè)與熱用戶雙方的微觀層面存在的問題，協(xié)助供熱企業(yè)解決供熱成本倒掛的問題，協(xié)調(diào)處理供用熱雙方長期積累的各種矛盾和糾紛，尤其是在冬季采暖期，所面對的是銀川市20余萬戶老百姓和300余家供熱單位采暖和供熱問題，肩負著指導(dǎo)供熱行業(yè)健康發(fā)展和保障居民安全供暖的雙重重任。

　　銀川市城市供熱起步于1980年，主要以分散的小型燃煤鍋爐供熱為主，鍋爐容量多為2-6噸/時，每個鍋爐房供熱面積基本在5000-30000平方米，至1990年以后，集中燃煤熱源開始建設(shè)，截至2010年底，共有集中供熱單位80家，供熱面積3200萬平方米。

　　從供熱單位的數(shù)量來看，全市供熱企業(yè)共453家，其中專營供熱的企業(yè)35家，供熱面積占比為59.75%，其余的418家供熱單位分別涉及物業(yè)企業(yè)、機關(guān)大院、學(xué)校、企事業(yè)單位和其他社會團體后勤部門，各單位對其所屬的鍋爐房自行管理，其所承擔著我市40.25%的供熱面積。這部分社會供熱單位規(guī)模不一，大的可在十幾萬平方米以上，小的僅有幾千平方米。從供熱設(shè)施建設(shè)情況來看，1990年以前建設(shè)的鍋爐房、供熱外管網(wǎng)基本上是由各單位自行建設(shè)，所發(fā)生的費用均由各單位承擔，其所服務(wù)的用戶均是本單位職工。1990年以后，市政府投資建設(shè)的第一座集中供熱鍋爐房交由銀川市熱力公司負責經(jīng)營后，其他鍋爐房的建設(shè)資金通過企業(yè)自籌和收取每平方米40元的供熱增容費及15-35元不等的管網(wǎng)建設(shè)費來解決。也就是說，政府給予供熱單位收取增容費的政策，供熱單位通過政策支持，將老百姓購房款中的增容費直接納入襄中，形成自己的固定資產(chǎn)，并從采暖費中收取著折舊費。從鍋爐容量來看，市轄區(qū)共有供熱鍋爐房470座，單臺容量10t/h以下的小型鍋爐房有374座，占鍋爐房總數(shù)量的80%，其承擔著1934萬平方米、48%的供熱面積;單臺容量10t/h以上的鍋爐房有96座，占鍋爐房總數(shù)量的20%，其承擔著2070萬平方米、52%的供熱面積。市轄區(qū)中小型鍋爐房數(shù)量眾多，大型鍋爐房占有率較低。從燃料結(jié)構(gòu)來看，市轄三區(qū)燃煤鍋爐房348座，供熱面積3428萬平方米，占該區(qū)域總供熱面積的86%;燃氣鍋爐房122座，供熱面積576萬平方米，占該區(qū)域總供熱面積的14%。銀川市供熱的現(xiàn)狀是仍以燃煤供熱為主、天然氣為輔的一種方式。從供熱管道現(xiàn)狀來看，市轄區(qū)供熱管網(wǎng)總長度1720公里，由于市轄區(qū)城市集中供熱發(fā)展較早，現(xiàn)有的供熱管網(wǎng)中49%的管網(wǎng)建設(shè)于2000年之前，51%的管網(wǎng)為2000年以后所建。也就是說，銀川市有相當一部分供熱管道老化嚴重，影響著居民冬季正常采暖，這部分管道到了更新改造的階段。從建筑物節(jié)能情況來看，全市達到50%節(jié)能標準的房屋面積671萬平方米，占總供熱面積的14%;達到30%節(jié)能標準的房屋面積3352萬平方米，占總供熱面積的69.5%;非節(jié)能的房屋面積797萬平方米，占總供熱面積的16.5%。非節(jié)能建筑分布最多的是興慶區(qū)和賀蘭縣，而50%節(jié)能標準的建筑則以金鳳區(qū)居多。這一組數(shù)據(jù)表明，我們的節(jié)能降耗、既有居住建筑節(jié)能改造工作任重道遠。從供熱單位人員構(gòu)成來看，截至2008年底，全市從事供熱工作的人員達到6817人，由于供熱工作的季節(jié)特點及節(jié)約成本的需要，各供熱單位大多采用聘用臨時工的形式，解決冬季供暖用工問題，全市供熱企業(yè)從業(yè)人員中臨時工比例平均達到45%。全市供熱企業(yè)從業(yè)人員中專業(yè)技術(shù)人員比例平均僅為20%，多以技工為主，真正暖通專業(yè)畢業(yè)又具有經(jīng)驗的中高級技術(shù)人員較少。

　　從熱用戶的構(gòu)成情況來看，市轄區(qū)4004萬平方米的供熱區(qū)域內(nèi)，居民住宅3238萬平方米，占總供熱面積的81%，商業(yè)272萬平方米，占總供熱面積的7%;學(xué)校辦公467萬平方米，占總供熱面積的11%;企業(yè)廠房27萬平方米，占總供熱面積的1%。從以上數(shù)據(jù)來看，各區(qū)均以住宅為主，西夏區(qū)是銀川市的高校集中區(qū)，學(xué)校眾多，學(xué)校辦公用房的比例居全市之首。從熱用戶室內(nèi)供熱系統(tǒng)來看，大部分采用下供下回雙管系統(tǒng)，僅少數(shù)建筑采用垂直單管串聯(lián)系統(tǒng)外。居民用戶室內(nèi)供熱設(shè)施不能自行調(diào)節(jié)，無熱計量和溫控裝置，供熱單位根據(jù)經(jīng)驗調(diào)節(jié)供熱流量和供熱溫度。

　　2. 供熱行業(yè)存在的問題

　　這十年來，盡管市委、市政府高度重視供熱工作，市住房保障局每年投入大量人力、物力和財力協(xié)調(diào)解決供熱問題，但銀川市城市供熱矛盾仍在日趨加劇，究其原因，我們認為主要是在政策法規(guī)、行業(yè)管理、供熱主體三個層面存在著不同的問題。

　　政策層面存在的問題。供熱增容費收取政策不符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律。現(xiàn)行的《寧夏回族自治區(qū)物價局關(guān)于集中供熱收取增容費標準有關(guān)問題的通知》(寧價(經(jīng))發(fā)〔2000〕35號二000年元月二十四日)，規(guī)定：供熱增容費和管網(wǎng)建設(shè)費由供熱單位收取，用于熱源和管網(wǎng)建設(shè)。這種模式應(yīng)是一種較為理想境界，它需要在供熱單位高度的責任心和外界環(huán)境的有效監(jiān)管機制的條件下才能實現(xiàn)的一種境界，但我們的供熱行業(yè)并沒有這樣的環(huán)境和供熱單位。收取供熱增容費的供熱單位能否有足夠的責任心和較高的誠信度讓老百姓很放心地將自己的錢交由其管理和使用，建設(shè)一個質(zhì)量合格的熱源?能否按照一個正規(guī)的企業(yè)去管理、經(jīng)營和發(fā)展，保障老百姓長期穩(wěn)定地采暖?能否在社會效益和經(jīng)濟效益有沖突時將老百姓的利益放在第一位，不發(fā)生棄供、買賣熱源的現(xiàn)象?能否將收取的采暖費和提取的折舊費用于保障老百姓正常采暖和擴大再生產(chǎn)，保障供熱設(shè)施長期安全運行?面對銀川市300余家供熱單位的實際，我們的回答是“否”。這就說明：供熱增容費收取的政策性規(guī)定是不符合供熱行業(yè)發(fā)展規(guī)律的，我們要改到這一政策的實施要保證老百姓所交納的增容費和采暖費安全、有效地使用，保證供熱行業(yè)健康、安全、穩(wěn)定的發(fā)展，保障老百姓冬季采暖的權(quán)益不受侵害。

　　2010年前《銀川市城市供熱條例》未明確供熱折舊費和維修費的使用范圍、繳存方式及法律責任。銀川市現(xiàn)有大部分熱源是通過供熱單位收取增容費建設(shè)、運行管理的，在我們的熱價中又包含了折舊費，由于設(shè)施投資主體是老百姓，政府作為老百姓的“管家”，就應(yīng)該將采暖費中的折舊費專項收取和管理，保障供熱設(shè)施的更新?lián)Q代，從而保障居民的正常采暖，但實際工作中，此項費用由供熱單位直接納入成本核算，大部分企業(yè)的賬上根本就沒有現(xiàn)金，供熱設(shè)施到了更新?lián)Q代的時候，供熱單位就將老百姓推向了政府，而其一負任何責任。采暖費中包含了維修費，管理不善的供熱單位將其作為利潤進行了分配，而不對管網(wǎng)進行維修改造，老百姓的供熱質(zhì)量日趨下降，投訴上訪日益增加，這不僅影響了政府在公眾心中的形象，而且為供熱行業(yè)的健康發(fā)展埋下了隱患。

　　供熱行業(yè)難以實行準入和退出機制。由于現(xiàn)有的供熱單位大部分是在市住房保障局接管行業(yè)管理工作之前成立的，供熱運行管理已既成事實，為了保障居民正常采暖，規(guī)范供熱單位經(jīng)營行為，銀川市住房保障局均按照《銀川市供熱企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》的要求，向其頒發(fā)《供熱資質(zhì)證》，但就供熱企業(yè)是否具備供熱經(jīng)營的條件，已不是行業(yè)主管部門審核的主要工作，其原因是現(xiàn)在已有相當一部分供熱單位面臨著供熱設(shè)施的二次投入，這些單位均想將供熱拋向政府、拋向社會，在這種情況下，供熱行業(yè)主管部門根本無法去審核一個供熱單位是否具有供熱資質(zhì)，在很大程度上，還要做供熱單位的工作，甚至給予其資金補貼，“請求”其向居民供暖。歷史遺留的問題無法讓供熱行業(yè)主管部門去通過更嚴一級的審核來挑選供熱單位，難以建立嚴格的準入制度解決當前存在的供熱問題。同時政府對供熱單位的退出也顯得束手無策，其主要原因是退出供熱行業(yè)的單位已無財力、人力經(jīng)營鍋爐房，就是《銀川市城市供熱條例》對此行為進行處罰，但居民的供熱問題仍得不到解決。這些問題已從2000年就開始顯現(xiàn)，并在今后的一個時間段呈擴大的趨勢。究其原因，則是制度的建設(shè)不合理、不完善。

　　供熱行業(yè)主管部門使用供熱保障統(tǒng)籌金難度大，不能及時有效解決處理供熱問題。2005年，銀川市政府常務(wù)會議通過《銀川市供熱保障統(tǒng)籌金管理辦法》，此項資金主要用于解決處理供熱行業(yè)應(yīng)急事件、供熱行業(yè)新技術(shù)新材料的應(yīng)用等，但在實際操作中，市住房保障局需一級一級申請此項資金的使用，從而延誤供熱問題的處理時間，造成居民的大量上訪。新技術(shù)新材料不能在供熱行業(yè)發(fā)揮其作用，試點項目起動難度大，整個供熱行業(yè)處在技術(shù)落后、觀念陳舊的狀態(tài)下。

　　行業(yè)管理層面存在的問題。行業(yè)機構(gòu)設(shè)置不合理。銀川市物業(yè)管理辦公室屬于科級自收自支的事業(yè)單位，隸屬于銀川市住房保障局，承擔著銀川市供熱、物業(yè)行業(yè)的監(jiān)督指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作，而供熱行業(yè)的監(jiān)督協(xié)調(diào)管理工作就落在了供熱管理科，一個無級別的單位內(nèi)部科室，要協(xié)調(diào)全市不同層面、不同級別單位的供熱問題，可以想象到其執(zhí)行力和決策力的低下，這樣一個弱小的科室怎樣能承擔起行業(yè)發(fā)展的重擔。對于供熱行業(yè)管理部門，要其發(fā)揮行業(yè)職責，也要給其創(chuàng)造一個合適的平臺，否則，一個弱小的群體是無法解決處理復(fù)雜多變的供熱問題的。行業(yè)監(jiān)管人員少，不適應(yīng)供熱行業(yè)發(fā)展的需求。銀川市物業(yè)管理辦公室現(xiàn)有人員33名，10名從事供熱管理，供熱專業(yè)人員2名。從管理人員數(shù)量來看，應(yīng)該說對于從事全市4000余萬平方米區(qū)域內(nèi)供熱監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作的人員數(shù)量是較少的，個體的工作量是繁重的。由于行業(yè)監(jiān)管人員少，從而造成了工作重心的轉(zhuǎn)移，應(yīng)注重宏觀政策的研究制定，而由于供熱問題的層出不窮，不得不全力應(yīng)對供熱單位和熱用戶冬季所面臨的每一個具體問題。應(yīng)注重對供熱行業(yè)實際情況的調(diào)查研究分析，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)，而不得不下到供熱單位內(nèi)部，監(jiān)督供熱單位的維修管理工作，解決遺留問題。行業(yè)管理人員被供熱單位和熱用戶包圍著，處理每一個細小、具體的事務(wù)，而沒有跳出包圍，站在高處，看一看供熱行業(yè)應(yīng)走向哪條路，看一看在行走的每一個供熱單位所存在的問題及發(fā)展趨勢，及時調(diào)整行業(yè)行進的方向和速度，引導(dǎo)供熱行業(yè)穩(wěn)步前行。

　　行業(yè)監(jiān)管缺位。供熱行業(yè)管理部門對進入供熱行業(yè)單位的經(jīng)營能力、信義度等各方面因素應(yīng)進行核實，具備條件的方可進行供熱行業(yè)從事供熱經(jīng)營活動，但實際上并未如此。由于《銀川市城市供熱條例》及相關(guān)政策并未規(guī)定供熱行業(yè)主管部門對供熱單位收取的增容費和管網(wǎng)建設(shè)費、采暖費進行監(jiān)管，從而造成收取老百姓增容費和采暖費的供熱單位的在無行業(yè)主管部門監(jiān)督、管理的情況下，可自由使用供熱增容費、管網(wǎng)建設(shè)費等費用。供熱行業(yè)主管部門在不對供熱企業(yè)做任何一方面的調(diào)查，供熱企業(yè)就根據(jù)政策性收費將老百姓的錢納入自有資金，這筆費用如何使用，使用的范圍和對象是否合理，熱源能否在老百姓房屋使用期內(nèi)保障其正常采暖，無人調(diào)查、監(jiān)管和問津。由于監(jiān)管缺位，法治不健全，熱源建設(shè)質(zhì)量差、增容費挪用、供熱企業(yè)棄管等現(xiàn)象屢見不鮮，老百姓冬季采暖的權(quán)益受到威脅。現(xiàn)有的供熱單位在拼設(shè)備，一旦供熱設(shè)施需要再投資進行更新?lián)Q代時，他們便溜之大吉，將這一包袱扔經(jīng)政府。我們來算一筆賬，銀川市現(xiàn)有供熱面積4000萬平方米，如果其中三分之一的面積也就是1300萬平方米的區(qū)域面臨供熱單位棄供，則需要政府重新投入資金，更新鍋爐房設(shè)施設(shè)備，供熱管網(wǎng)需要維修改造，按每平方米40元投資計算，則需要5.2億元人民幣,對于政府來講,這是一筆不小的數(shù)目,對于老百姓來講,就是這1300萬中的10%-130萬平方米的區(qū)域出現(xiàn)供熱單位棄供,社會的穩(wěn)定將會受到嚴重影響,我們的政府又如何應(yīng)對更大區(qū)域或者在今后較長時間內(nèi)所要出現(xiàn)的棄管棄供問題。對供熱增容費政策性規(guī)定的不當、對采暖費中折舊費監(jiān)管的缺位如不能及時調(diào)整，銀川市供熱行業(yè)所面臨的及今后所要發(fā)生的問題，是任何人都難以解決的。

　　行業(yè)管理手段落后，不適應(yīng)信息時代的發(fā)展需要。供熱行業(yè)管理部門受管理經(jīng)費的限制，每年對供熱行業(yè)的信息收集，僅是停留在較為粗放的人工收集方式上，這種方式不但不能得到最新數(shù)據(jù)，對行業(yè)存在的問題進行及時的分析、總結(jié)，準確判斷行業(yè)發(fā)展方向，而且會延誤問題的處理時間。這是一個信息時代，我們需要通過對大量信息的收集、匯總、分析，研究制定供熱行業(yè)發(fā)展政策，如果在信息收集的第一步，就出現(xiàn)問題，那么，我們就很難摸清行業(yè)存在的問題，把握行業(yè)發(fā)展方向。

　　供熱主體存在的問題。供熱單位數(shù)量過多，專業(yè)供熱公司少，大部分供熱單位為單位后勤保障部門，其管理水平低，供熱質(zhì)量逐年下降，投訴量逐年增加，政府解決供熱問題的負擔越來越重，供熱行業(yè)的管理工作將會難上加難，供熱問題解決能力的下降將會直接沖擊社會的穩(wěn)定，城市供熱總體風險加大。

　　鍋爐房數(shù)量多，平均每座鍋爐房供熱面積約為7萬平方米，供熱面積過少。這些問題的存在，一是造成了行業(yè)管理難度較大，二是小鍋爐除塵效率較低，CO2和煙塵排放量大，造成了環(huán)境污染嚴重，三是由于鍋爐房分布密集，噪音擾民較為嚴重，四是能源利用效率較低，大部分鍋爐房為粗放性管理，鍋爐房無節(jié)能措施，煤、水、電能耗高。

　　銀川市的供熱方式仍然是以燃煤鍋爐房為主，供熱面積所占比例達到了88%，而天然氣鍋爐房供熱面積僅占全市總供熱面積的12%，這一燃料結(jié)構(gòu)模式將會更進一步加劇城市環(huán)境的惡化，空氣中CO2、SO2排放量不斷增加，如不采取切實可行的措施減少燃煤鍋爐房的數(shù)量及對現(xiàn)有鍋爐房進行技術(shù)節(jié)能改造，改善環(huán)境的任務(wù)將會更加艱巨。

　　從全市供熱管道建設(shè)年代來看，48%的供熱管道已使用了10年以上，其中使用20年以上的管道長度約24公里，這些管道老化程度較為嚴重，影響了居民冬季供暖質(zhì)量，急需更新?lián)Q代。供熱管道更新改造需要大量資金，但大部分供熱單位無處籌措大筆資金，尤其在拆除小鍋爐、進行熱源整合的大背景下，因前景不明朗，原本自有資金缺乏的小鍋爐經(jīng)營者更不愿意付出過多的投入來改造管網(wǎng)，而資金的缺乏，又使更新改造工作舉步維艱。

　　節(jié)能建筑的比例仍然較低，盡管國家強制性推行節(jié)能50%的建筑標準，但部分建筑將這一標準僅在設(shè)計中體現(xiàn)，而施工中仍按照節(jié)能30%的標準實施，這一現(xiàn)象的存在給居民采暖帶來了很大的隱患，由于散熱器是按照節(jié)能住宅設(shè)計和安裝的，在節(jié)能30%的房屋內(nèi)散熱器片數(shù)不足，從而造成居民室內(nèi)溫度不達標，如麗景康居、康居AC區(qū)。

　　供熱專業(yè)技術(shù)人員缺乏，供熱行業(yè)的現(xiàn)狀無法有效吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才，銀川市暖通專業(yè)的畢業(yè)生原本較少，這些人畢業(yè)后大部分選擇到了設(shè)計單位和房地產(chǎn)開發(fā)單位，供熱企業(yè)普遍感到人才難求。目前，在大部分大中型的供熱企業(yè)中，充其量只有1名理論和實踐經(jīng)驗均過硬的技術(shù)人員，甚至有的中型以上的企業(yè)連一名這樣的人員都沒有。供熱企業(yè)管理水平和服務(wù)質(zhì)量有待提高，由于供熱單位人員構(gòu)成的不科學(xué)，人員素質(zhì)低下，從而造成企業(yè)內(nèi)部管理水平低，對外服務(wù)質(zhì)量差，居民投訴較高。屬于國有企業(yè)的供熱單位在改制過程中，未充分考慮改制后居民的供熱問題，將鍋爐房作為不良資產(chǎn)進行評估，供熱資產(chǎn)流失，原有區(qū)域老百姓冬季供暖工作仍給政府，這樣不但使得政府很被動，而且也造成了居民不能正常供暖。越來越多的供熱單位因供熱成本高，供熱設(shè)施面臨更新?lián)Q代的時候，棄管棄供現(xiàn)象已呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。部分區(qū)域供熱管道老化嚴重，供熱質(zhì)量逐年下降，供熱單位無資金維修供熱設(shè)施，采暖期面臨停暖的區(qū)域正在逐年增加，社會穩(wěn)定面臨著嚴峻考驗。在這風平浪靜的背后隱藏著較深的供熱矛盾。

　　上述問題的存在，造成每年的10月至次年的3月底，供熱工作就成了社會和媒體關(guān)注的焦點，人們對供熱工作有著憂患意識，行業(yè)監(jiān)管工作不到位，停暖、供熱質(zhì)量不達標、維修不及時、服務(wù)質(zhì)量差等等問題威脅到了一部分人群的冬季正常生活和工作，正是供熱行業(yè)這些危機的存在，刺激人們的好奇心理，供熱常常成為人們談?wù)摰臒衢T話題和媒體跟蹤報道的主要內(nèi)容。

　　3. 推動銀川市供熱事業(yè)發(fā)展的幾點思考

　　集中供熱是一項公用事業(yè)，具有一定的公益性(不管是窮人還是富人政府都必須為其提供此項服務(wù))、基礎(chǔ)性(老百姓冬季生活和工作的必須品)、先導(dǎo)性(供熱設(shè)施在用戶入住前就已建成)和自然壟斷性(熱用戶無權(quán)選擇供熱單位)，熱用戶選擇不了，政府隨意變更不了，這些因素告訴我們：這是一個特殊的、重要的行業(yè)，政府需要對這個行業(yè)實行高度的監(jiān)管。

　　供熱行業(yè)能否穩(wěn)定發(fā)展，在經(jīng)濟社會中起著舉足輕重的作用，這不僅是因為供熱的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和自然壟斷性，而更重要的是他的必須性和公益性。不論社會怎樣發(fā)展，供熱就像人們的衣食住行一樣，缺一不可，政府不僅要保障有錢人的采暖，也要保障困難人群的采暖;不僅要保障老百姓現(xiàn)在的采暖，也要保障今后幾十年的采暖;不僅要看到當前這個行業(yè)所面臨的問題，也要預(yù)測到今后所要出現(xiàn)的問題;不僅要有解決當前存在問題的能力，也要有預(yù)防、控制和處理潛在危機的能力。如果政府不能有效地解決處理當前存在的問題，規(guī)避潛在危機，公眾不僅對供熱企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的整體印象和評價有所下降，同時政府也會失去公眾的信任和支持，從而次生其他危機。

　　加強法制建設(shè)，完善政策法規(guī)，為供熱行業(yè)的健康發(fā)展提供法律保障。按照已修改完善《銀川市城市供熱條例》，加強對供熱增容費、折舊費的監(jiān)管，明確采暖費的收取、使用、管理的對象、范圍、程序以及相應(yīng)的法律責任。調(diào)整現(xiàn)行的供熱增容費政策，改變增容費收取的主體，將原由供熱單位收取改為由供熱行業(yè)主管部門統(tǒng)一收取，通過招投標的形式建設(shè)熱源、選擇供熱經(jīng)營單位;對供熱單位收取的增容費按單位建賬立戶，由供熱行業(yè)主管部門進行監(jiān)管，每一筆供熱增容費的收到和使用必須由供熱行業(yè)主管部門認可;通過上述任何一種方式，都會最大限度地保障供熱增容費的專款專用和居民安全穩(wěn)定長期的供熱，減少供熱危機事件的發(fā)生。修改《銀川市供熱保障統(tǒng)籌金管理辦法》，完善資金收繳、使用、管理的程序和范圍，最大限度地發(fā)揮此項資金優(yōu)勢，促進供熱行業(yè)的健康發(fā)展。深入調(diào)查研究供熱行業(yè)準入和退出機制的建設(shè)，加快供熱特許經(jīng)營步伐，提高供熱行業(yè)的安全性和穩(wěn)定性。

　　健全供熱行業(yè)管理組織機構(gòu)，加強行業(yè)監(jiān)管，為推動供熱行業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供組織保障。成立“銀川市供熱管理辦公室”，建立一個有效的完善的組織機構(gòu)，保障供熱規(guī)劃、行業(yè)政策及各項管理工作落到實處，為供熱行業(yè)的發(fā)展提供有利的組織保障。提高行業(yè)管理人員的素質(zhì)，供熱行業(yè)管理人員的素質(zhì)與領(lǐng)導(dǎo)水平直接影響著行業(yè)發(fā)展的方向，面對存在的問題及潛在的危機，只有行業(yè)管理領(lǐng)導(dǎo)和工作人員認識到，并具有有效解決問題和預(yù)測危機的能力，才能化解危機，解決問題，正確決策，引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展。加強對供熱行業(yè)的監(jiān)管工作，供熱行業(yè)主管部門通過對供熱主體進入與退出的監(jiān)管、運行安全的監(jiān)管、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、價格與收費的監(jiān)管等，維護人民群眾的利益。在監(jiān)管過程中尤其是要加強監(jiān)管能力建設(shè)，完善監(jiān)管手段，強化工作人員培訓(xùn)，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)管水平。對監(jiān)管人員行政不作為或者瀆職失職的，要給予紀律處分，情節(jié)嚴重的，要依法追究責任。加強對供熱單位共用管網(wǎng)專用維修費和設(shè)備折舊費的監(jiān)管和使用，各單位在指定的銀行設(shè)立管網(wǎng)維修和折舊費專戶，每年對其進行審核，保障供熱設(shè)施設(shè)備得到及時更新改造。加強行業(yè)管理的信息建設(shè)。作為行業(yè)管理部門，應(yīng)有對整個行業(yè)準確、及時和新鮮的信息資料，建立高度靈敏、準確的信息監(jiān)測系統(tǒng)，隨時搜集供熱單位、熱用戶等各方面的信息，及時加以分析和處理，準確了解和掌握行業(yè)動態(tài)，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠依據(jù)。

　　規(guī)范供熱主體行為，建立、實行準入和退出機制，推動供熱行業(yè)安全穩(wěn)定的發(fā)展。在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一服務(wù)標準、統(tǒng)一市場準入與退出、統(tǒng)一價格監(jiān)管的前提下，通過政府招標，供熱企業(yè)競標，政府授權(quán)的方式，引導(dǎo)和鼓勵供熱企業(yè)通過公開競標與政府簽訂合同，參與熱源廠、供熱管網(wǎng)的投資、建設(shè)、改造或經(jīng)營管理，取得規(guī)定范圍和規(guī)定時限的特許經(jīng)營權(quán)。扶持優(yōu)秀企業(yè)，淘汰落后單位，建立良性的準入、退出機制，提高行業(yè)服務(wù)水平，維持行業(yè)生命力，加快供熱資源整合，供熱資源的整合可以是企業(yè)之間合并重組，也可以是熱源之間的整合，通過整合，可以大大提高社會資源的有效配置和利用，提高行業(yè)的抗風險能力，改善行業(yè)經(jīng)營環(huán)境，吸引高素質(zhì)人才，提升行業(yè)整體素質(zhì)。制定供熱行業(yè)服務(wù)規(guī)范，強化供熱企業(yè)服務(wù)意識，引導(dǎo)供熱企業(yè)完善服務(wù)承諾、用戶報修、入戶測溫、掛牌服務(wù)等制度，增加服務(wù)透明度，提高服務(wù)水平。嚴格熱源建設(shè)審批，不再批準建設(shè)供熱面積在100萬平方米以下燃煤鍋爐房，在居民區(qū)內(nèi)的燃煤鍋爐房一律不得擴建。對西夏區(qū)62座分散燃煤鍋爐房和金鳳區(qū)滿城街以西區(qū)域的分散燃煤鍋爐房分3年拆除，并入西夏熱電廠供熱管網(wǎng)，具體實施工作由政府下達指令，西夏熱電廠負責實施。加快東部熱電廠的建設(shè)速度，解決興慶區(qū)新建建筑、科技園區(qū)、德勝工業(yè)園區(qū)的供熱問題，拆除和減少燃煤小鍋爐的使用和建設(shè)。對興慶區(qū)燃煤鍋爐房有步驟地實施既有建筑節(jié)能改造和“煤改氣”工程，在實施供熱單位整合的過程中出臺相應(yīng)政策，具備二級以上供熱資質(zhì)的單位在接入新建建筑時按一定接入面積的比例對興慶區(qū)燃煤鍋爐房實施“煤改氣”。加強對賀蘭縣熱源建設(shè)和整合的管理工作，指導(dǎo)該區(qū)域?qū)嵤?ldquo;拆小并大”的熱源整合工作。制定燃煤小鍋爐拆除和“煤改氣”5年規(guī)劃，研究制定有利于該項工作開展的相關(guān)政策，提高銀川市集中供熱普及率及環(huán)境效益。引導(dǎo)供熱企業(yè)對燃煤鍋爐房實施節(jié)能改造，降低燃煤鍋爐房燃料消耗，改善大氣環(huán)境質(zhì)量。充分發(fā)揮供熱保障統(tǒng)籌金的作用，向管網(wǎng)改造的單位提供貸款擔保或低息貸款，保證供熱設(shè)施得到及時有效的維修、更新和改造，保障居民的供熱質(zhì)量。

　　4.結(jié)論

　　通過以上分析，我們認為，我們不僅要清楚地認識到供熱行業(yè)現(xiàn)已存在的政策法規(guī)不健全、組織機構(gòu)不合理、機制不完善等種種問題，而且要明白這種問題已存在的時間、規(guī)模、態(tài)勢和影響深度。這就要求我們不僅要加強法制建設(shè)，完善組織機構(gòu)，制定科學(xué)合理的行業(yè)管理機制，而且要有預(yù)測、控制和處理供熱危機的能力和實力。我們需要從政策制定、行業(yè)管理、規(guī)范供熱主體行為三方來進行深入的分析、研究，制定切實可行的政策措施來保障供熱事業(yè)的健康發(fā)展。這是一個需要長期穩(wěn)定發(fā)展的行業(yè)，政府的責任就是保障其健康、穩(wěn)定、科學(xué)發(fā)展，有效保障老百姓冬季按時采暖、穩(wěn)定采暖、舒適采暖。我們只有建立完善的制度，通過制度加強對供熱單位的管理，才能保障老百姓冬季正常采暖的權(quán)益不受侵犯。