紐約-新澤西港務(wù)局是美國成立較早且運(yùn)營頗為良好的跨州公共機(jī)構(gòu)①之一。它于1921年4月30日經(jīng)美國國會批準(zhǔn)，由紐約州和新澤西州政府依據(jù)州際協(xié)議 ② 聯(lián)合創(chuàng)建，最初命名為“紐約港務(wù)局”(Port Authority of New York)。根據(jù)協(xié)議的規(guī)定，港務(wù)局負(fù)責(zé)在以自由女神像為中心，方圓 40km，大約10 100km2的“紐約港域”(Port of New York District)內(nèi)興建、維護(hù)和改進(jìn)所有的交通基礎(chǔ)設(shè)施，其管轄范圍基本涵蓋了紐約大都市區(qū)中紐約和新澤西兩州的大部分地區(qū)。

　　摘 要：紐約-新澤西港務(wù)局作為美國歷史上第一個且最大的州際公共機(jī)構(gòu)，對保障和促進(jìn)紐約新澤西地區(qū)的交通運(yùn)輸和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了非常重大的作用。從紐約-新澤西港務(wù)局的成立入手，詳細(xì)論述港務(wù)局在管理體制和財(cái)政狀況兩方面的獨(dú)特運(yùn)營模式，并為當(dāng)前正在進(jìn)行國際航運(yùn)中心建設(shè)的上海港提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

　　關(guān)鍵詞：論文發(fā)表期刊網(wǎng),紐約-新澤西港務(wù)局,委員會,自給自足,上海

　　Abstract：Port Authority of New York and New Jersey is the first and the biggest interstate public authority in the history of American， which plays an very important role in the development of economy and transportation in the New York region. This paper was writen from the creation of Port Authority of New York and New Jersey， analyses its unique operating model from two aspects. It can also provide some implication for our Shanghai Harbor development， in order to serve the construction of International Shipping Center well.

　　Key words：Port Authority of New York and New Jersey;interstate compact;commission;self-supporting;Shanghai

　　1972年正式更名為“紐約-新澤西港務(wù)局”(Port Authority of New York and New Jersey)。時至今日，紐約-新澤西港務(wù)局已經(jīng)發(fā)展成了紐約大都市區(qū)內(nèi)兼海陸空交通為一體，集設(shè)計(jì)規(guī)劃、發(fā)展建設(shè)、運(yùn)營管理于一身的著名公共機(jī)構(gòu)，為紐約大都市區(qū)的繁榮發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

　　1 紐約-新澤西港務(wù)的成立背景

　　紐約港口區(qū)域因哈德遜河南北貫穿而分屬紐約和新澤西兩個州，雖然隨港口不斷擴(kuò)大而繁榮的對外貿(mào)易使兩州均受益匪淺，但兩州常因相鄰的水域問題引發(fā)爭議。早在19世紀(jì)初，兩州就因紐約的汽船壟斷問題爭論不休，并最終上訴至聯(lián)邦最高法院。而兩州的港區(qū)管理各自為政，致使港區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上始終無法做到合理規(guī)劃與有效利用。20世紀(jì)初港區(qū)內(nèi)百分之九十的碼頭設(shè)施都設(shè)置在紐約市，而大部分的鐵路終端則在新澤西一邊，貨物不得不通過裝上或卸下駁船往返于哈德遜河和紐約灣[1]，大大增加了貨物運(yùn)輸?shù)某杀尽Ｌ貏e是第一次世界大戰(zhàn)時期，隨著人員流動頻率和貨物吞吐量的急劇增加，紐約港地區(qū)條塊分割的管理弊端愈加突出地顯露出來。

　　面對日益緊迫的交通壓力，紐約和新澤西兩州相繼成立了各自的委員會，在合作的基礎(chǔ)上展開調(diào)查研究。然而不久之后，新澤西州便對當(dāng)時港區(qū)內(nèi)貨運(yùn)收費(fèi)制度表示不滿，要求鐵路部門降低運(yùn)往新澤西碼頭的運(yùn)費(fèi)，并于1917年將這一請求于提交到了州際貿(mào)易委員會(Interstate Commerce Commission)③。經(jīng)過多方斡旋協(xié)調(diào)，州際貿(mào)易委員會駁回了新澤西州的訴訟，明確指出：紐約和新澤西北部的工業(yè)區(qū)在歷史上、地理位置上以及貿(mào)易方面都被視為一個統(tǒng)一的區(qū)域，只有雙方的合作和積極應(yīng)對才能帶來運(yùn)費(fèi)調(diào)整所不及的改善和效益[2]。此后，兩州邁開了州際合作的第一步，成立了州際聯(lián)合委員會――紐約-新澤西港區(qū)發(fā)展委員會(New York， New Jersey Port and Harbor Development Commission)，由它對整個紐約港區(qū)的交通狀況進(jìn)行全面的研究，并向兩州政府提出改進(jìn)計(jì)劃。經(jīng)過3年的深入研究和分析，紐約新澤西港區(qū)發(fā)展委員會在其最后提交的報(bào)告中明確指出：為了更好地在港區(qū)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，應(yīng)該成立一個常設(shè)的兩州聯(lián)合機(jī)構(gòu)，以便為港口綜合發(fā)展籌備計(jì)劃。1921年4月，報(bào)告中的提議最終付諸實(shí)踐，紐約和新澤西州簽訂州際協(xié)議，紐約港務(wù)局(Port of New York Authority)正式成立，這是美國歷史上第一個通過州際協(xié)議成立的兩州聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)。

　　2 紐約-新澤西港務(wù)局獨(dú)特的運(yùn)營模式

　　1921年州際協(xié)議既是紐約港務(wù)局的成立文件，也是指導(dǎo)其發(fā)展運(yùn)營的綱領(lǐng)性文件。協(xié)議中明確指出新建的港務(wù)局是具有法人資格的政治實(shí)體(Article VI)，有權(quán)在港區(qū)購買、建造、出租或經(jīng)營任何站點(diǎn)和交通設(shè)施。雖然與之前屢經(jīng)修改的草案相比，正式協(xié)議中規(guī)定的港務(wù)局管轄權(quán)已經(jīng)大為削弱，但是受當(dāng)時進(jìn)步主義理念的影響，以及在以朱利葉斯・H.科恩(Julius H・Cohen)為首的眾多開明人士的努力下，早期構(gòu)想中的一些創(chuàng)新性的進(jìn)步元素還是被保留了下來。港務(wù)局的運(yùn)營模式深深打上了當(dāng)時進(jìn)步主義思想的烙印，其管理體制及財(cái)政模式體現(xiàn)了去政治化、企業(yè)化運(yùn)作的特征，這些也成為其此后成功運(yùn)營以至發(fā)展壯大的重要保障。

　　2.1 企業(yè)化的委員會管理

　　首先，港務(wù)局協(xié)議中的第四條和第五條明確規(guī)定了港務(wù)局的管理體制，該機(jī)構(gòu)由港區(qū)管理委員會依照相應(yīng)的法規(guī)進(jìn)行管理(Artile V)，管委會包括6名委員，紐約州和新澤西州各3名，任期為5年(后改為6年)，其任期相互交叉。1930年，因兩州橋梁和隧道委員會的并入，委員人數(shù)升到了12人，各州委員都分別增加到了6人。兩州委員都由各自州長直接任命和調(diào)任，一定程度上避免了黨派選舉的不確定性。州長任命委員的方式使港務(wù)局聚集了一批在本州商業(yè)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)高水平有能力的專業(yè)人才，成為區(qū)別于一般政府官員的技術(shù)官僚。值得注意的是，委員的這個身份在很大程度上是個榮銜，他們在港務(wù)局工作屬于義務(wù)的無償服務(wù)，沒有薪水報(bào)酬，因?yàn)楫?dāng)時的很多人認(rèn)為能夠?yàn)楣�共事業(yè)奉獻(xiàn)本身就是一種榮耀和獎賞，他們大部分在港務(wù)局之外還有著其他的工作 [3]。在很大程度上，州長任命的委員所組成的委員會就相當(dāng)于普通公司的董事會，港務(wù)局的常規(guī)政策基本都是在由委員會主席主持的例會上制定或修改的。由于港務(wù)局成立之初，幾乎只是一個規(guī)劃機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定政策和計(jì)劃而較少具體的執(zhí)行工作，所以早期的港務(wù)局管理以委員會為主。后來，為了更好地貫徹執(zhí)行港務(wù)局制定的港口綜合發(fā)展規(guī)劃，委員會又批準(zhǔn)成立了一個專門的行政管理機(jī)構(gòu)予以補(bǔ)充，機(jī)構(gòu)的行政職員在一名執(zhí)行總裁(Executive Director，1926年上任的第一位執(zhí)行總裁是 General Manager[4])的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行日常管理，管理委員像公司的董事會一樣從全局來監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。在港務(wù)局后來的實(shí)際運(yùn)作中，大多數(shù)的具體政策都是先由港務(wù)局的日常行政機(jī)構(gòu)來策劃，后經(jīng)委員會同意后生效的。故此，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)日常行政的執(zhí)行總裁在港務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)地位越來越突出。

　　2.2 自給自足的財(cái)政模式

　　在財(cái)政方面，雖然港務(wù)局被賦予了很多與其他的政府機(jī)構(gòu)一樣在其領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)營管理的權(quán)利，但卻沒有征稅的權(quán)力。而且，除了在其正常運(yùn)轉(zhuǎn)之前(收支相抵后)兩州立法機(jī)關(guān)給予的少量撥款外(Artile VII)，港務(wù)局基本不享受任何的公共供給;未經(jīng)議會的批準(zhǔn)，也不允許對本州所屬作信用抵押(pledge credit)。可見，港務(wù)局在成立之初就是一個完全沒有州或市政當(dāng)局財(cái)政支持和風(fēng)險(xiǎn)儲備資金的公共機(jī)構(gòu)[5]，它的資金來源主要來自對所建設(shè)施使用者的收費(fèi)和發(fā)行債券的收益。財(cái)政模式上的自給自足既是港務(wù)局順利行使諸多運(yùn)營權(quán)利的保障，也是其真正去政治化的關(guān)鍵所在，被當(dāng)時很多人看作是一種“既保證了州的所有權(quán)，又以自身運(yùn)營項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化公共財(cái)政模式”[6]。港務(wù)局可以自行決定它在港區(qū)內(nèi)修建的交通設(shè)施的使用費(fèi)以及不動產(chǎn)的租金，所獲收入全部用于設(shè)施的維護(hù)、更新和改善。通行費(fèi)、租金等收入獲利較多且比較穩(wěn)定，因此港務(wù)局很大程度上避免了經(jīng)濟(jì)周期的影響。即便在大蕭條時期，也未受到較大波動。在發(fā)行債券方面，通過項(xiàng)目收益來償還債券的公共機(jī)構(gòu)在美國尚屬少數(shù)，而且這種債券償還模式先前只被應(yīng)用在用水系統(tǒng)的改進(jìn)上。然而幾十年來，紐約- 新澤西港務(wù)局的債券評級較高，信譽(yù)良好，這在很大程度上得益于其穩(wěn)健的信貸體系。首先，港務(wù)局的債券收益全部用于區(qū)域內(nèi)公共設(shè)施的建設(shè)，所以經(jīng)過港務(wù)局的極力爭取，它享有州政府部門才有的特權(quán) [7](包括免地方稅和憲法第十一條修正案賦予的豁免聯(lián)邦稅權(quán))，私人和機(jī)構(gòu)購買港務(wù)局債券都是免稅的，這樣就大大增加了債券的購買力，是港務(wù)局債券相對于普通私營公司和地方政府債券的一大優(yōu)勢。此外，港務(wù)局每年發(fā)行的債券都是以港務(wù)局所有資產(chǎn)進(jìn)行評估抵押的，不是單獨(dú)的項(xiàng)目融資，因而在很大程度上保證了債券定額的合理性以及債券持有人的利益。特別是后來港務(wù)局實(shí)行的“收益合并(revenue pooling or consolidated financing)”政策，轉(zhuǎn)移收益較高的項(xiàng)目資金補(bǔ)貼虧損設(shè)施的建設(shè)，不僅維護(hù)了港務(wù)局財(cái)政的收支平衡，也進(jìn)一步保證了港務(wù)局的財(cái)政獨(dú)立。

　　早在20世紀(jì)30年代，美國很多專家學(xué)者就紛紛稱贊紐約-新澤西港務(wù)局是美國成立的最高效有力且最有前景的政治機(jī)構(gòu)之一，總統(tǒng)羅斯福也對此機(jī)構(gòu)贊譽(yù)有加。特別是大蕭條后，港務(wù)局企業(yè)化的運(yùn)營模式順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)形勢和民意，以紐約港務(wù)局為模版的自主經(jīng)營型公共管理局模式在美國乃至世界上廣泛興起。時至今日，更名后的紐約-新澤西港務(wù)局仍然在紐約區(qū)域的公共服務(wù)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，有效地興建、維護(hù)和運(yùn)營著紐約港域內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施。隨著港務(wù)局運(yùn)營的順利進(jìn)行，其功能和業(yè)務(wù)也在不斷拓展，越來越廣泛全面地參與到了紐約大都市區(qū)的進(jìn)步和發(fā)展中。20世紀(jì)30年代，鐵路整合的受挫使其轉(zhuǎn)戰(zhàn)到州際橋梁和隧道的建設(shè)上，管理運(yùn)營著紐約和新澤西之間的4架收費(fèi)橋梁和2個貫穿哈德遜河的隧道，財(cái)政方面略有盈余。隨后港務(wù)局開通到曼哈頓的輪渡，并于20世紀(jì)40年代從市政府手中接管整合了區(qū)域內(nèi)的主要機(jī)場，包括紐瓦克機(jī)場、拉瓜迪亞機(jī)場、肯尼迪機(jī)場等，逐步促進(jìn)了紐約地區(qū)機(jī)場群的協(xié)同發(fā)展。20世紀(jì)50年代，港務(wù)局開始涉足公共交通，提供紐約市和新澤西之間的公共汽車站點(diǎn)和通勤鐵路服務(wù)。[8]后來，它還將其業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)展到商業(yè)不動產(chǎn)、廢物處理、城市更新運(yùn)動等多個領(lǐng)域，9・11事件中被摧毀的世貿(mào)中心大樓便是由港務(wù)局在20世紀(jì)六七十年代投資承建的。它還花費(fèi)數(shù)百萬美元在紐瓦克建造新的法律辦公大樓，在新澤西濱水區(qū)實(shí)施再開發(fā)工程，包括一個工業(yè)園區(qū)和廢物回收工廠和在拉特格斯大學(xué)的最新建筑。[9]90多年來，港務(wù)局作為一個負(fù)責(zé)港域內(nèi)全方位多層次的綜合交通機(jī)構(gòu)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的政府模式，已經(jīng)發(fā)展成為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的重要角色，有力地促進(jìn)了區(qū)域進(jìn)步，在紐約大都市區(qū)發(fā)展壯大的過程中功不可沒。

　　3 紐約-新澤西港務(wù)局運(yùn)營模式對上海港的啟示

　　與紐約港一樣，我國長江三角洲前緣的上海港也擁有港闊水深的地理優(yōu)勢和腹地廣闊的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。2010年，上海港的貨物、集裝箱吞吐量已經(jīng)躍居世界第一位，成為了名副其實(shí)的世界大港。然而，數(shù)量上的優(yōu)勢并不代表整體實(shí)力的領(lǐng)先，較之紐約這個始終在國際上力拔頭籌的世界大都市，上海在向國際航運(yùn)中心邁進(jìn)的路上仍有較長的路要走。上海港與紐約新澤西港是友好姐妹港，紐約-新澤西港務(wù)局獨(dú)特的運(yùn)營模式為當(dāng)前向國際航運(yùn)中心邁進(jìn)的上海港提供了很多有益的啟示。 　　3.1 港口之間的有效整合

　　紐約州和新澤西州從沖突競爭走向合作發(fā)展的歷史軌跡充分體現(xiàn)了“合則兩利、分則兩傷”的商業(yè)規(guī)律。盡管地區(qū)間的發(fā)展不可避免的會存在多種多樣的沖突和矛盾，但區(qū)域內(nèi)的合作可以為地區(qū)發(fā)展提供更大的空間，有效地實(shí)現(xiàn)互利共贏。對于中國來說，上海港、寧波-舟山港和南京港等眾多港口的長三角港口群，是我國當(dāng)前港口最為密集、吞吐量最大的港口群之一。如何形成眾多港口間的有效合作，促進(jìn)互動發(fā)展，不僅關(guān)系到區(qū)域港口優(yōu)勢的發(fā)揮，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的必然要求。上海在提出建設(shè)國際航運(yùn)中心的戰(zhàn)略計(jì)劃之后，把長三角港口群的一體化發(fā)展提上了日程，并在幾年前鮮明地推出“一體兩翼”的宣傳口號――“以上海為中心、以寧波-舟山港為南翼、以洋口港為北翼、以長江諸港為縱深”。然而多年以來，港口區(qū)內(nèi)部的競爭始終暗流涌動，仍然有一些港口希望借助獨(dú)特優(yōu)勢，取得自身跨越式發(fā)展，這顯然違背了港口區(qū)域統(tǒng)籌、一體化發(fā)展的初衷。我們可以借鑒紐約-新澤西港務(wù)局的經(jīng)驗(yàn)，在區(qū)域合作上實(shí)現(xiàn)體制性的突破，由上海牽頭，在中央政府和地方政府的強(qiáng)大支持下，成立一個類似港務(wù)局的跨區(qū)域?qū)�業(yè)管理機(jī)構(gòu)，以便更好地整合港口資源，建立長三角港口群協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。

　　3.2 管理上的地主港模式與多元化經(jīng)營

　　紐約-新澤西港務(wù)局是典型的地主港④管理模式。紐約-新澤西港務(wù)局作為“地主”，土地、基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)和開發(fā)權(quán)都屬于港務(wù)局，他們有權(quán)將設(shè)施租賃給有專業(yè)技能的私營公司來經(jīng)營。這樣既保證了自身對區(qū)域設(shè)施的所有權(quán)以及國家政府對土地、海岸等重要資源的有效控制，又可以充分發(fā)揮私營企業(yè)的經(jīng)營優(yōu)勢，高效地開展港口經(jīng)營。這種地主港管理模式不僅被美國港口，而且被世界上很多港口認(rèn)可并借鑒，取得了顯著的成效，也被世界銀行評定為向世界所有港口推薦的主要模式，是當(dāng)今港口發(fā)展的方向。此外，地主港模式下管理范圍廣泛，不僅擁有港口的基礎(chǔ)設(shè)施，而且對港口區(qū)域內(nèi)的土地行使租用權(quán)。紐約-新澤西港務(wù)局管理經(jīng)營著港口周圍2 414km2的土地，開展的項(xiàng)目業(yè)務(wù)也由橋梁隧道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)轉(zhuǎn)向不動產(chǎn)等多個領(lǐng)域。它經(jīng)營著全世界最大的航空港系統(tǒng)、美國最大的集裝箱港口、全球最繁忙的橋梁和隧道以及眾多其他基礎(chǔ)設(shè)施。通過對這些設(shè)施的經(jīng)營，紐約-新澤西港務(wù)局不僅成為了服務(wù)大眾的高效公共機(jī)構(gòu)，也取得了豐厚的收入，極大地提升了紐約大都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)競爭力，而作為港務(wù)當(dāng)局主營業(yè)務(wù)的碼頭經(jīng)營卻只占其總收入的微小比例，例如在1986年，該比例小于2%[10]。由紐約-新澤西港務(wù)局的多元化發(fā)展可知，今后上海港建設(shè)也不應(yīng)只局限于碼頭設(shè)施發(fā)展，應(yīng)該積極地開拓新的業(yè)務(wù)范圍，充分發(fā)揮港區(qū)土地的效用。

　　3.3 政府主導(dǎo)以及政策性扶持

　　美國《聯(lián)邦憲法》協(xié)議條款的第一條第十款規(guī)定：“任何州不得締結(jié)條約、同盟或聯(lián)盟; ……任何州，未經(jīng)國會同意，不得與其他州或外國締結(jié)協(xié)議”。這一條款在充分保證聯(lián)邦政府的總體領(lǐng)導(dǎo)下，為州際協(xié)議提供了憲制框架。紐約新澤西港務(wù)局就是這類由國會批準(zhǔn)同意的州際協(xié)議下的產(chǎn)物，它由兩州的立法部門(州議會)訂立州際協(xié)議，并交由國會通過得以成立。而且，港務(wù)局的管理委員會成員都是由州長負(fù)責(zé)任命的，部分委員還在政府中任職。所以，雖然在港務(wù)局的具體運(yùn)作中，政府較少干涉其計(jì)劃和活動，但主導(dǎo)方向始終由政府掌控。此外，紐約新澤西港務(wù)局九十多年來的成功運(yùn)作，也離不開政府的大力支持。港務(wù)局除了經(jīng)營管理港口設(shè)施外，同時具有土地開發(fā)利用權(quán)、土地和建筑物的出租權(quán)及稅收優(yōu)惠。自成立它便被賦予了豁免聯(lián)邦稅以及地方稅的特權(quán)，完全自主經(jīng)營，無需上繳利潤。而且，港務(wù)局為其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向民眾所發(fā)行的債權(quán)也是免稅的。如此一來，港務(wù)局發(fā)行的債權(quán)顯然較其它私營公司等更具購買力和競爭力，因此一直走勢良好。在上海向國際航運(yùn)中心邁進(jìn)的過程中，政府有關(guān)部門也應(yīng)根據(jù)我國的國情和現(xiàn)實(shí)狀況做好相應(yīng)的宏觀掌控和扶持工作。長三角港口群范圍內(nèi)的各地方政府應(yīng)該積極地進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，制定并完善相應(yīng)的法律法規(guī)，做好政府監(jiān)督和支持，為港口區(qū)域發(fā)展創(chuàng)造一個穩(wěn)定寬松的軟環(huán)境。上海市應(yīng)該在多個市政府之間充分發(fā)揮帶頭協(xié)調(diào)的積極作用，從而更好地實(shí)現(xiàn)港口區(qū)域的一體化發(fā)展，為上海國際航運(yùn)中心建設(shè)服務(wù)。

　　3.4 經(jīng)營性業(yè)務(wù)完全市場化運(yùn)作

　　紐約新澤西港務(wù)局在財(cái)政上自給自足，除州政府在其成立之初給予較少資金扶持外，后續(xù)發(fā)展幾乎沒有政府支持，也從不向民眾征稅。它擁有對港口區(qū)域土地租用的權(quán)利，統(tǒng)一經(jīng)營區(qū)域內(nèi)的鐵路、機(jī)場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，通過向這些基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)來維持運(yùn)營并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目之間的資金互補(bǔ)。取之于建設(shè)項(xiàng)目又用之于建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)政資金相對更容易達(dá)到收支平衡，并可以進(jìn)一步激勵和促進(jìn)港域交通系統(tǒng)的改進(jìn)和完善。此外，財(cái)政上的自給自足不僅是其區(qū)分于一般政府機(jī)構(gòu)的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是保障并刺激其成功運(yùn)營的活力所在。港務(wù)局通過土地租金收入確立了港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和長遠(yuǎn)的固定投、融資渠道，既不需要政府的過度投入，也不會給納稅人造成稅收負(fù)擔(dān)。它有效地將港口項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分散給了與項(xiàng)目有關(guān)的用戶、工程公司以及其他投資者，不僅實(shí)現(xiàn)了港口的擴(kuò)建和多元化發(fā)展，又在各級政府和民眾心目中樹立了良好的公共機(jī)構(gòu)形象。當(dāng)前上海港建設(shè)已經(jīng)走上了政企分開、一政一企的道路。2003年1月，上海港口體制改革，原上海港務(wù)局行政管理職能改制為上海國際港務(wù)(集團(tuán))有限公司，新建上海市港口管理局(后統(tǒng)一合并為上海市交通運(yùn)輸和港口管理局)。相比以前政企不分的管理模式，當(dāng)下企業(yè)活力的注入已經(jīng)有效地促進(jìn)了港口的發(fā)展。然而，在港口的具體運(yùn)作中仍然存在嚴(yán)重的重政輕企現(xiàn)象，國有企業(yè)一家獨(dú)大，政治上的管理參與依然占據(jù)主導(dǎo)。這樣既不能切實(shí)減輕政府的財(cái)政壓力和民眾的稅收負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮企業(yè)的效率優(yōu)勢，也不利于港口的持續(xù)滾動開發(fā)。因此，促使港口經(jīng)營性業(yè)務(wù)完全市場化運(yùn)作，充分發(fā)揮企業(yè)競爭的效率優(yōu)勢，是當(dāng)前上海港亟需改進(jìn)的問題所在。

　　注釋：

　　① 美國最古老的州際合作形式，州際協(xié)議是由兩個或兩個以上的州協(xié)商達(dá)成，并經(jīng)國會統(tǒng)一的法律協(xié)議多用于處理相鄰兩州之間的沖突和爭議。《科羅拉多河協(xié)議》(1922 年)， 《特拉華河流域協(xié)議》(1961 年)， 《華盛頓大都市區(qū)交通管理局協(xié)議》(1966 年)， 《五大湖流域協(xié)議》(1968 年)， 《南部區(qū)域發(fā)展政策協(xié)議》(1973 年)， 《州際固體垃圾處理協(xié)議》(1982 年)，《中西部客運(yùn)鐵路協(xié)議》(2000 年) 和《五大湖―圣・勞倫斯河流域水資源協(xié)議》(2005 年) 等多仿效1921年協(xié)議。 　　② 公共機(jī)構(gòu)是既有著獨(dú)立的公司身份，又完全屬于政府的特殊政府機(jī)構(gòu)，是發(fā)揮有限目的的政府功能的政府單位。當(dāng)前已經(jīng)成為了美國政府在廣泛區(qū)域內(nèi)參與經(jīng)濟(jì)活動的最普遍方式，也是當(dāng)前美國政府模式中最持久、最有活力、適應(yīng)性最強(qiáng)且成效最大的政府形式之一。

　　③ 負(fù)責(zé)調(diào)研和協(xié)調(diào)美國國內(nèi)各州間地面運(yùn)輸?shù)穆?lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)。成立于1887年。委員會的宗旨是為美國公眾提供運(yùn)輸服務(wù)。委員會現(xiàn)在對美國的鐵路公司、貨運(yùn)汽車公司、公共汽車公司、水運(yùn)公司、煤漿管道公司、貨運(yùn)代理商和運(yùn)輸經(jīng)紀(jì)人等約兩萬家運(yùn)輸企業(yè)有權(quán)仲裁。

　　④ 是指政府事先對港口發(fā)展作出統(tǒng)一規(guī)劃，成立一個港口特許經(jīng)營機(jī)構(gòu)(或港口管理局)，代表政府擁有港區(qū)及后方一定范圍的土地、岸線及基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃后將符合條件的岸線和土地直接出租給港口業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)開發(fā)和建設(shè)，或者由港口管理局根據(jù)規(guī)劃自行建設(shè)光板碼頭后出租給港口業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營，從而實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。特許經(jīng)營機(jī)構(gòu)不以盈利為目的，通過土地運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)港口的滾動開發(fā)。

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