論文摘要：十八屆三中全會吹響信訪制度改革的號角，信訪排名取消后懸在官員頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”不復(fù)存在，升遷壓力大大減輕，基層信訪如何面對信訪排名取消背景下的工作？由此提出本課題的三個問題：信訪排名取消基層信訪工作的開展效果如何？取消信訪排名地方如何重視信訪工作、會出現(xiàn)哪些問題？信訪排名取消后基層矛盾如何化解？信訪排名始于2005年1月制定實施的《信訪條例》。根據(jù)該條例的規(guī)定，各級政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對于信訪工作中失職、瀆職行為，追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)通報。這種排名式通報成為懸在基層鎮(zhèn)府頭上的一把利劍。在基層政府，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)人成為信訪責(zé)任人，其轄區(qū)訪民進(jìn)京上訪次數(shù)與干部升遷掛鉤。這政績考核的壓力下，基層干部無不戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰。而這種壓力又以不同方式轉(zhuǎn)嫁到訪民頭上，引發(fā)了一系列社會問題。

　　本課題以武漢市江夏區(qū)為例，借助江夏區(qū)政府與中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院志愿者協(xié)會成立信訪服務(wù)團的契機，以信訪排名取消背景下基層信訪工作開展的現(xiàn)狀調(diào)研及問題對策為研究對象，力求通過對基層信訪工作的探索，為基層信訪工作在新形勢下的發(fā)展提供有益的借鑒。

　　關(guān)鍵詞：改革信訪排名基層信訪信訪服務(wù)團現(xiàn)狀調(diào)研問題對策

　　一、選題依據(jù)

　　（一）選題背景

　　1.信訪制度在社會管理體系中不可或缺的作用

　　信訪是一項極具中國特色和傳統(tǒng)的政治制度安排。早在《周禮》里就有“肺石聽辭”、“路鼓之制”，這是百姓向皇帝、中央機關(guān)上訪的最早記載。路鼓后來演變?yōu)?ldquo;登聞鼓”、“鳴冤鼓”、“邀車架”等不同的方式。明清時期“京控”則成為一種社會現(xiàn)象。以上都是我國信訪制度的雛形，在封建社會成為普通民眾向社會頂層表達(dá)訴求的一種手段和渠道。新中國建立至今，尤其是對正處于社會發(fā)展重要戰(zhàn)略機遇期的中國社會，面對社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型，面對各方利益相互交織、多方訴求碰撞積累的現(xiàn)狀，信訪制度作為一項適應(yīng)中國社會轉(zhuǎn)型期需求的制度，在公民權(quán)利救濟、政治參與、民主監(jiān)督等方面發(fā)揮著不可替代的作用。信訪制度儼然成為社會管理體系中的重要組成，在社會管理過程中發(fā)揮著維護(hù)社會和諧、保障社會安定的重要作用。

　　2.中國信訪排名的產(chǎn)生

　　“信訪排名”制度始于2005年1月，措辭嚴(yán)厲的《信訪條例》修訂完成，并從2005年5月1日起施行。根據(jù)這部《信訪條例》的規(guī)定，各級政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報。國家信訪部門每月會對各省(市、區(qū))“非正常上訪”人次數(shù)進(jìn)行排名，各省市信訪部門也會對各地市排名，直至縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于信訪案件多發(fā)于基層，縣市級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信訪工作，隨即成為對當(dāng)?shù)攸h政干部政績考核的指標(biāo)之一。這一指標(biāo)又逐步演化為：各級黨政領(lǐng)導(dǎo)成為信訪責(zé)任人，其管轄的轄區(qū)內(nèi)訪民進(jìn)京上訪次數(shù)與黨政領(lǐng)導(dǎo)的升遷直接掛鉤。

　　3.信訪排名背景下基層信訪工作的表現(xiàn)

　　（1）“盯訪”。每逢重大節(jié)日或者會議期間，各地政府往往會加倍重視。各地基層政府置日常工作于不顧，分成若干小組專門對付上訪“釘子戶”，也就是常說的“盯訪”。

　�。�2）“截訪”。平時派人駐守省會城市、首都，對于出現(xiàn)的屬于本轄區(qū)的上訪者采取截留、遣送等手段，這是所謂的“截訪”。

　�。�3）“抓訪”。對于上訪“釘子戶”，在基層工作人員長期勸說、做工作無效的情況下便以暴力手段抓人、拘留，這是所謂的“抓訪”。

　　4.信訪排名對基層信訪工作的影響

　　（1）積極影響。信訪排名在當(dāng)時的社會背景下對于加強社會對信訪工作的重視、促使相關(guān)部門及時有效解決社會糾紛、實現(xiàn)信訪“有人管、有落實”起到了十分重要的作用。

　�。�2）消極影響。一味的將“非正常上訪”與執(zhí)政者政績掛鉤，使得一方執(zhí)政者對上訪者高度敏感，將上訪視為社會的負(fù)面因素�；鶎訄�(zhí)政者為了減少上訪次數(shù)采取了一系列具有地方特色的舉措，使得一些地方的信訪工作“重數(shù)量，輕解決，重穩(wěn)控，輕化解”；

　　與此同時，基層執(zhí)政者一味求穩(wěn)的的心態(tài)被個別上訪者利用，將“上訪”當(dāng)成與基層政府“討價還價”的工具，將原本可以訴諸法律的事情通過與基層政府“談條件”的形式進(jìn)行解決。

　　基層政府為了“維穩(wěn)大局”不惜從政府財政中抽出經(jīng)費來“息事寧人”。數(shù)據(jù)顯示，2013年公共安全預(yù)算數(shù)為1289.89億元，比2012年執(zhí)行數(shù)增加106.43億元，增長9%，外媒將這筆巨額開支視為“維穩(wěn)費”。

　　由此可見，信訪排名隨著時代的發(fā)展、社會矛盾的多方碰撞，已經(jīng)逐漸駛離了制度設(shè)計之初的運行軌道，并對信訪工作帶來了極為負(fù)面的影響。

　　5.十八屆三中全會吹響信訪制度改革的號角

　　近年來，社會各界關(guān)于加快信訪改革的呼聲一直不斷。而《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更是明確提出“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。在對《決定》關(guān)鍵詞使用次數(shù)統(tǒng)計中“制度”和“改革”排名前兩位（制度出現(xiàn)了183次、改革出現(xiàn)了137次）。向外界展示了黨中央推進(jìn)信訪改革的信心和決心。

　　6.取消信訪排名的社會實踐

　　信訪排名制度的設(shè)計初衷是要通過排名、通報制度督促基層工作者重視基層問題。本世紀(jì)，隨著社會的轉(zhuǎn)型，社會各類矛盾凸顯，信訪制度的地位和作用也日益增加。但是因為信訪排名制度與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)升遷直接掛鉤，造成地方信訪壓力過大，基層信訪部門為了信訪排名不惜采取各種手段甚至雇傭“黑保安”，造成了極為惡劣的影響。

　　在這種背景下，在十八屆三中全會進(jìn)行到第三天的時候，一篇名為《信訪制度改革：不再進(jìn)行全國排名》的報道引發(fā)廣泛關(guān)注�！缎戮﹫蟆酚浾邔�數(shù)位基層信訪部門負(fù)責(zé)人的采訪顯示，國家對各省市不再搞全國范圍的信訪排名、通報，確立了“把矛盾化解在當(dāng)?shù)?rdquo;的新思路。

　　7.取消信訪排名后的問題

　　疑問一：取消“信訪排名”后基層信訪工作的開展?fàn)顩r如何？

　　取消信訪排名之后，基層信訪不再因為信訪排名的問題而芒刺在背，在現(xiàn)階段對信訪工作沒有一個完善合理的評價體系的情況下，基層信訪工作者會不會因為信訪排名的取消而消極怠工無所作為呢？原本在可控范圍的上訪事件會不會因為信訪工作者的消極懈怠而引發(fā)為惡性事件進(jìn)而影響社會和諧呢？

　　疑問二：排名取消，基層該如何重視信訪？

　　在原有的評價體系之下，有些訪民，特別是“老上訪戶”或許摸清了政府害怕信訪排名的心理，所以喜歡或是三番五次越級上訪，動輒去省、中央“討說法”。面對“零上訪”、“一票否決”等考核壓力，千方百計控制進(jìn)京上訪人員、不惜一切代價維護(hù)“穩(wěn)定”成為一些地方政府的“非常之舉”。信訪排名取消后，領(lǐng)導(dǎo)政績不會受到排名的影響，信訪工作是否還會一如既往的受到基層領(lǐng)導(dǎo)的重視？

　　疑問三：信訪排名取消后基層矛盾如何化解?

　　在原有的評價體系之下，基層信訪工作者在工作壓力之下采取種種舉措，積極發(fā)現(xiàn)并及時化解基層矛盾，唯恐矛盾擴大化影響基層社會的和諧和穩(wěn)定。在信訪排名取消后，信訪工作沒有排名的壓力，面對出于萌芽狀態(tài)的基層矛盾會不會視為不見？會不會將人民群眾的訴求拋之腦后于不顧，這樣導(dǎo)致有問題無法解決，導(dǎo)致地方的矛盾會越來越多，越來越大�；鶎用�盾如何化解成為信訪排名取消后一大課題。

　　正是基于以上幾個問題，我們著手進(jìn)行調(diào)研

　　8.選取武漢市江夏區(qū)作為調(diào)研地點的典型性

　　湖北省素有“九省通衢”之說，作為“中部崛起”的重點培養(yǎng)對象，湖北省要實現(xiàn)的并不僅僅是經(jīng)濟上的騰飛更要實現(xiàn)政治文明的進(jìn)步。武漢市作為湖北省的省會城市，在政治地位、社會資源等方面擁有得天獨厚的優(yōu)勢。近年來，武漢市信訪工作一直走在全國兄弟城市的前列，取得了非常優(yōu)異的成績。在十八屆三中全會奏響信訪改革號角之后，武漢市的信訪改革工作如何開展成為武漢市信訪工作者必須要面臨的一個問題。

　　在基層信訪工作中，2012年，江夏區(qū)信訪局受理信訪8905件次，其中群眾來信405件次，個訪4410人次，集體訪56批3090人次。自2010年以來，江夏區(qū)信訪局創(chuàng)新信訪工作機制，在全市起到了良好的示范作用。江夏區(qū)委于今年四月，聯(lián)合高校和區(qū)直相關(guān)部門，正式啟動“青春?和諧”青年志愿服務(wù)活動。半年來，志愿服務(wù)團隊以小組為單位，與重點信訪對象結(jié)對開展法律宣傳、政策解讀、心理疏導(dǎo)和愛心幫扶等服務(wù)，推動信訪重點案件化解率達(dá)到90%。

　　在江夏區(qū)“青春?和諧”青年志愿服務(wù)活動中，法學(xué)院志愿者協(xié)會與江夏區(qū)信訪局共同成立了大學(xué)生信訪法律服務(wù)團，我院志愿者可以參與到江夏區(qū)信訪工作中。本項目團隊成員均為信訪大學(xué)生法律服務(wù)團成員，這也為我們項目調(diào)研提供了十分便利的條件。

　�。ǘ�）基層信訪工作模式綜述

　　在信訪排名取消之前，各地信訪部門為了實現(xiàn)“維穩(wěn)”的目的，針對本地區(qū)上訪者采取了一系列措施。以武漢市為例，各地（區(qū)）為化解信訪矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定都采取了形式各異但異曲同工的工作模式。

　　1.武漢市“診療模式”

　　今年以來，湖北省武漢市將“診療”理念融入信訪舉報工作中，堅持規(guī)范流程、創(chuàng)新方法、健全機制“三位一體”。所謂診療及“坐好門診、抓好出診、辦好會診”

　　坐好“門診”。即做好日常信訪舉報的接收工作，以各市區(qū)的信訪局作為“門診中心”，為前來信訪的群眾“把脈”。這其中包括部門領(lǐng)導(dǎo)的親自“坐診”和特邀監(jiān)察員定時“坐診”。

　　抓好“出診”。即對越級上訪、領(lǐng)導(dǎo)批示件、上級交辦件進(jìn)行督查辦理，保證此類信訪情況得到及時的反饋和跟進(jìn)，避免出現(xiàn)惡性上訪等擾亂社會和諧的情況發(fā)生。

　　辦好“會診”。即堅持做到一般難題督促交辦解決；重點難題領(lǐng)導(dǎo)包案解決；民生難題協(xié)調(diào)聯(lián)動解決。將疑難信訪問題責(zé)任明確落實到部門成員，實行包案處理，即包協(xié)調(diào)、包督辦、包穩(wěn)定，做到一個問題、一名領(lǐng)導(dǎo)、一個班子、一套方案、一抓到底。

　　2.洪山區(qū)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制

　　洪山區(qū)信訪局專門成立了“信訪維穩(wěn)工作小組”，建立信訪制度和渠道，落實“一把手”負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，一級抓一級，形成層層落實的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，形成“上下聯(lián)動、左右互動”的信訪格局，使許多問題解決在萌芽狀態(tài)。

　　3.江夏區(qū)領(lǐng)導(dǎo)包案制

　　2010年，江夏區(qū)信訪局創(chuàng)新信訪工作機制，采取領(lǐng)導(dǎo)包案機制。建立京漢互動的接訪勸返機制。街、村對重點赴京上訪戶實行包保，區(qū)維穩(wěn)辦負(fù)責(zé)接訪、勸返的協(xié)調(diào)調(diào)度。成立駐京勸返工作專班。與此同時健全信訪網(wǎng)絡(luò)，將區(qū)群眾接待中心與省長信箱、市長熱線對接，實現(xiàn)省市區(qū)三級聯(lián)動。協(xié)調(diào)區(qū)駐京工作專班，京漢聯(lián)動，信息互通。

　　由以上工作模式可以看出，在“穩(wěn)定大于一切”而且一方穩(wěn)定與領(lǐng)導(dǎo)政績掛鉤的情況下，地方“一把手”往往親自“披掛上陣”，采取一切可能采取的措施將“越級上訪”、“暴力上訪”等影響社會和諧、抹黑領(lǐng)導(dǎo)政績的行為消滅于基層。“維穩(wěn)”成為基層信訪工作的主旋律。

　　但是，在取消信訪排名之后，不再以地方上訪次數(shù)作為衡量地方信訪工作的標(biāo)準(zhǔn)，基層信訪工作會不會因此而失去方向？越級上訪等情況會不會越來越頻繁？基層信訪工作應(yīng)該如何開展？這些都是伴隨著信訪排名取消之后帶來的必須直面的話題。

　�。ㄈ�）研究的目的和意義

　　1.研究目的

　　（1）為了了解基層信訪部門在取消信訪排名的背景下信訪工作的現(xiàn)行工作機制以及開展實施情況，并對現(xiàn)行工作機制進(jìn)行評價和分析。掌握基層信訪部門在信訪改革背景下遇到的困難和現(xiàn)實困境，明確基層信訪工作中問題癥結(jié)所在；

　�。�2）為了在基層信訪工作的實踐、調(diào)研中探索與基層實際情況緊密結(jié)合的信訪工作開展新機制，進(jìn)一步提升信訪制度在“政治參與、民主監(jiān)督、社會救濟”方面的獨特作用，使原本異化的信訪的功能“歸位”，進(jìn)一步加強社會主義法治化建設(shè)；

　�。�3）增進(jìn)社會民眾對信訪制度的了解和認(rèn)識，增強民眾的法律意識和司法意識，使民眾正確對待信訪工作，從而避免“信訪不信法”這種尷尬局面的出現(xiàn)，提升司法在民眾心中的權(quán)威；

　�。�4）通過司法意識的宣傳、工作機制的探索為解決基層信訪工作中遇到的問題提供解決方案、為進(jìn)一步深化改革背景下信訪工作改革方向提供有益的借鑒，響應(yīng)十八屆三中全會的號召，推進(jìn)信訪工作的改革。

　　2.研究意義

　　（1）概說

　　信訪制度一項獨具中國特色的制度設(shè)計，是當(dāng)前政治體制下為滿足民眾訴愿而安排的一種特殊機制。面對社會矛盾和多方利益的沖突，為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要、滿足人民群眾的需求，信訪制度面臨著重大的改革。在取消信訪排名的背景下，通過對基層信訪工作的研究，探究新形勢下信訪工作改革的新路徑，從而使得信訪這一獨具特色的制度在公民政治參與、權(quán)利救濟、民主監(jiān)督方面發(fā)揮更大的作用；使社會民眾能夠更好地發(fā)出自己的聲音，及時有效的化解社會矛盾；使得社會更加和諧、政治更加清明。

　�。�2）對基層民眾的意義

　　通過信訪制度的改革路徑探索，為民眾政治參與、社會監(jiān)督、權(quán)利救濟提供通暢、有效的渠道，進(jìn)一步維護(hù)民眾的合法權(quán)益；增強基層民眾的法律觀念和意識，樹立司法權(quán)威，避免“信訪不信法”此類觀念的蔓延；

　�。�3）對信訪制度自身的意義

　　正如前文提到的，信訪制度在目前民眾的社會生活中發(fā)揮著不可替代的作用。但是在現(xiàn)在階段，由于文化因素、司法因素、民眾心理等種種原因，信訪制度的功能發(fā)生了位移。通過對信訪制度改革路徑的探索，可以實現(xiàn)信訪制度功能的歸位，進(jìn)而發(fā)揮信訪制度在社會主義法治化建設(shè)中不可替代的作用。

　　（4）對“依法治國”的意義

　　黨的十五大報告提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治化國家”的方略，黨的十八大指出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。在依法治國這一方略的指導(dǎo)下，信訪制度作為法制框架下一項重要的制度，成為推動依法治國、建設(shè)社會主義法治化國家的重要一環(huán)。信訪制度的改革路徑探究，在完善信訪制度自身的同時，也為社會主義法治化國家的建設(shè)提供了強有力的保障。

　�。ㄋ模┭芯糠较蚺c思路

　　我們在十八屆三中全決定對信訪進(jìn)行改革和取消信訪排名的背景下，結(jié)合我們的法學(xué)專業(yè)知識，以與我院法學(xué)院志愿者協(xié)會有密切合作關(guān)系的武漢市江夏區(qū)為例，調(diào)查研究基層信訪工作的工作模式，明確現(xiàn)階段民眾、社會對信訪工作的希冀，為信訪制度的改革提出具有可行性的方案和建議。

　　首先，我們將在調(diào)查前，了解取消信訪排名的背景和必要性、了解普通民眾對信訪制度的認(rèn)識和看法，學(xué)習(xí)相關(guān)信訪制度的知識和相關(guān)調(diào)查研究方法，為實地調(diào)研做好準(zhǔn)備，通過網(wǎng)絡(luò)和書籍等方法認(rèn)清當(dāng)前信訪制度在基層工作中的運行模式，發(fā)現(xiàn)其中存在的突出問題，為我們的調(diào)研和研究做好背景、方法、專業(yè)等知識儲備。

　　然后，我們將在分析可行性和組建團隊、具體分工后進(jìn)行實地調(diào)研。我們將以與信訪制度密切相關(guān)的三個主體為線索，對其現(xiàn)階段的作用進(jìn)行調(diào)研和評價。我們將前往武漢市江夏區(qū)對上訪者發(fā)放調(diào)查問卷，了解他們的上訪初衷；我們將在網(wǎng)上發(fā)放電子調(diào)查問卷，了解社會民眾對信訪制度的看法和態(tài)度；我們將與江夏區(qū)信訪部門的工作人員進(jìn)行訪談，了解江夏區(qū)基層信訪工作的開展情況；我們將約談相關(guān)立法人員，與他們就《信訪法》制定過程中遇到的問題進(jìn)行商討，了解《信訪法》制定的可行性。

　　之后，我們將會在與江夏區(qū)合作過程中參與到信訪工作中，切身實地的參與到信訪工作中來。通過與上訪者、工作者的溝通獲取第一手的資料。

　　實地調(diào)研后，我們將對實地調(diào)研的結(jié)果數(shù)據(jù)和相關(guān)材料進(jìn)行分析和整理。在我們自己充分運用數(shù)據(jù)、材料和專業(yè)知識分析的基礎(chǔ)上，請專業(yè)的老師為我們做深入的剖析和指導(dǎo)，得出我們此次調(diào)研的結(jié)果，找出相關(guān)問題并提出具有高度可行性的對策。

　　以下是我們的研究思路和框架圖：

　�。ㄎ澹﹨⒖�文獻(xiàn)

　　[1]陳小君.《信訪法制》[M].中國民主法治建設(shè)出版社.2012(08)

　　[2]王新田.《新時期信訪工作創(chuàng)新與實踐第2版》[M]中央編譯出版社,2008.06

　　[3]舒曉琴.在全國信訪局長會議上的講話[J].人民信訪，2013

　　[4]西貝.鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪維穩(wěn)工作實錄[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇.2009(34)

　　[5]省情速遞[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息.2010(34)

　　[6]榮修高.服務(wù)科學(xué)發(fā)展促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定[J].決策導(dǎo)刊.2009(06)

　　[7]劉安平.重視信訪信息為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)[J].決策探索.2009(08)

　　[8]鄭國元.辦好領(lǐng)導(dǎo)信訪批示件是解決民意訴求服務(wù)和諧的有效途徑[J].2011(02)

　　[9]遼寧省深入貫徹信訪條例解決信訪突出問題[J].中國勞動.2006(08)

　　[10]楊瑞龍,尹振東,桂林.上訪與對地方官員問責(zé):一個新政治經(jīng)濟學(xué)的視角[J].經(jīng)濟研究.2010(12)

　　[11]方維芳.瑞金首創(chuàng)“陪訪制”解信訪難題[J].共產(chǎn)黨員.2009(13)

　　[12]新浪網(wǎng)：取消信訪排名不等于取消監(jiān)督

　　[13]新華網(wǎng)：“取消信訪排名是完善信訪制度的開始”

　　[14]新京報：排名取消，地方該如何重視信訪？

　　[15]燕趙都市報：取消信訪排名不能再有任何猶豫

　　[16]人民網(wǎng)：取消信訪排名只是第一步