（二）是村黨組織與村民大會、村黨組織與村民委員會之間的關(guān)系含混不清，由此可能導(dǎo)致既削弱村民自治，也難以真正有效實(shí)現(xiàn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。1998年《村民委員會組織法》明確：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。《修訂草案》在“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”后面加上了“領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)”這句話。這看起來對發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用做了進(jìn)一步的明確規(guī)定，但實(shí)際上卻可能引發(fā)新的疑義。可能發(fā)生的疑義主要集中在如何理解黨組織“領(lǐng)導(dǎo)”村民委員會行使職權(quán)上。從政黨政治原理看，執(zhí)政黨與國家政權(quán)的關(guān)系和執(zhí)政黨與社會的關(guān)系分別屬于兩個(gè)不同領(lǐng)域，黨在這兩個(gè)不同領(lǐng)域的“領(lǐng)導(dǎo)”不是一個(gè)含義。從執(zhí)政的角度看，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)系統(tǒng)中的“領(lǐng)導(dǎo)”就是直接控制和掌握國家權(quán)力。但是，村民自治不屬于國家政權(quán)領(lǐng)域，而屬于社會民主領(lǐng)域。而有的人不分國家社會領(lǐng)域的不同，將黨的領(lǐng)導(dǎo)推而廣之理解為黨組織控制和掌握一切權(quán)力，包括基層社會的群眾自治權(quán)力。基于以上的理解偏差，在村民自治中，一些地方曾經(jīng)出現(xiàn)村黨組織以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)名義與村委會爭奪對村里事務(wù)的實(shí)際控制權(quán)力，從而產(chǎn)生村黨組織與村委會究竟誰是“當(dāng)家人”的問題，造成黨組織與村委會之間的緊張關(guān)系。同時(shí)，由于缺乏健全的村級民主治理機(jī)制，結(jié)果無論是權(quán)力集中于村委會還是權(quán)力集中于村黨組織干部手里，村民都難以監(jiān)督和制約，導(dǎo)致村民自治只剩下一個(gè)空殼。《修訂草案》加上了黨組織“領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)”這句話，可能本意是想解決村黨組織與村委會究竟誰是“當(dāng)家人”這一問題，但實(shí)際上卻可能使權(quán)力關(guān)系發(fā)生進(jìn)一步的混亂。從村民自治的權(quán)力邏輯說，村委會應(yīng)向選舉產(chǎn)生它的村民¬——即向村民大會(村民代表大會)負(fù)責(zé)，如果以領(lǐng)導(dǎo)的名義要求村委會向黨組織負(fù)責(zé)，則就可能把村民這一權(quán)力主體架空；如果把“領(lǐng)導(dǎo)”理解成控制村里的實(shí)際權(quán)力，則不僅造成黨組織和村委會而且還會進(jìn)一步造成黨組織權(quán)力與村民民主權(quán)利之間的沖突與緊張。因此，有必要把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一政治愿望與尊重民主政治的科學(xué)規(guī)律有機(jī)統(tǒng)一起來，從民主政治的原理上研究和弄清村民自治中的權(quán)力邏輯，從而解放思想，突破對“領(lǐng)導(dǎo)”的統(tǒng)理解，尋找發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的新途徑。
　　三、建立村民自治組織結(jié)構(gòu)之間的和諧關(guān)系
　　（一）在法規(guī)、政策上明晰村民自治中村委會和黨組織關(guān)系。雖然《修訂草案》在原則上規(guī)定了村委會的職權(quán)，但具體的操作性與農(nóng)村客觀實(shí)際之間仍然存在矛盾。就像上文提到的，村委會有可能既是村事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)又是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并沒有代表全部村民的意愿。在涉及村民利益的具體事務(wù)上違背“少數(shù)服從多數(shù)”的民主集中制原則。因此，應(yīng)該按照村民自治組織架構(gòu)嚴(yán)格界定各個(gè)組織的職責(zé)、權(quán)限及法律救濟(jì)規(guī)則。比如，應(yīng)該從法律上明確保障村民享有自治的權(quán)利，同時(shí)明確村委會的職責(zé)，如果村委會不履行法定的職責(zé)，村民有權(quán)力召開村民會議責(zé)令村委會履行職責(zé)，村委會越權(quán)或者不作為而損害村民利益的救濟(jì)措施等等。
　　針對黨組織，《修訂草案》在“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”后面加上了“領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)”這句話。村民自治是黨的領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，這個(gè)理念必須堅(jiān)定。實(shí)踐中，要進(jìn)一步明確村級黨組織在村民自治中的法律定位。村民自治的實(shí)踐證明,村黨支部對村民自治的不當(dāng)干涉主要源于法律規(guī)定的模糊性和彈性,這種現(xiàn)象與法律的明確性、可執(zhí)行性是背道而馳的。村黨支部應(yīng)當(dāng)保證憲法、法律和黨的方針政策在農(nóng)村的貫徹執(zhí)行,督促村委會依照憲法和法律規(guī)定實(shí)行自治,卻不能替代村委會直接辦理村民自治的各項(xiàng)事務(wù)。因此,有關(guān)村民自治的法律法規(guī)應(yīng)明確規(guī)定村黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)作用。例如,可以在《村委會組織法》的第2條中增加第2款:“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo),不得直接干預(yù)村民委員會實(shí)行自治活動。”另外，筆者建議建立村“兩委”聯(lián)席會議制度。對村里的重大決策，應(yīng)由村支部形成決議，然后提交支委和村委召開的聯(lián)席會議討論決定，通過后提交村民會議或村民代表大會表決，最后交由村委組織實(shí)施。這樣，在村內(nèi)重大事項(xiàng)的決策上，既保證了村委會民主自治權(quán)利的落實(shí)，又實(shí)現(xiàn)了黨對村委會工作的領(lǐng)導(dǎo)。此外，要完善黨支部的決策程序，使決策民主化、科學(xué)化，從根本上克服村支部“一言堂”現(xiàn)象。
　　（二）調(diào)整村治結(jié)構(gòu)，村民代表會議由虛變實(shí)。按照《村民委員會組織法》，村民會議原本就是實(shí)行自治的村里的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，擁有最終的決策權(quán)力，村民委員會要對村民會議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村里可以設(shè)村民代表會議，經(jīng)村民會議授權(quán)，代行村民會議的部分職權(quán)。這種做法只不過是把法律已經(jīng)有的規(guī)定在實(shí)踐中具體落實(shí)了而已。而在大多數(shù)地方，村民代表會議卻僅僅是沒有任何決策監(jiān)督能力的擺設(shè)。實(shí)踐中，筆者認(rèn)為村民代表會議經(jīng)村民全體會議授權(quán)后，村民代表會議在村治中代行村民大會的權(quán)利，具有相當(dāng)于村民大會的地位，對授權(quán)范圍內(nèi)的村務(wù)工作具有最終決定權(quán)。村民代表會議設(shè)立主席。村民代表會議設(shè)立之后，形成這樣的村治結(jié)構(gòu)框架，即黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，村民代表會議是決策、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村委會是村務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行村民代表會議的決策。提倡村黨組織書記依法競選出任村民代表會議主席之職。這樣，黨支部通過村民代表會議這個(gè)載體，實(shí)現(xiàn)對村委會的政治性領(lǐng)導(dǎo)。
　　（三）厘清村委會的法律地位，促進(jìn)村委會與其他村集體組織的關(guān)系。從《村委會組織法》來看，現(xiàn)行的主要問題是一是村委會作為法人組織，并沒有一個(gè)明確的登記部門、登記條件和登記手續(xù)。二是與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系不清，雖然第五條規(guī)定了村委會的管理經(jīng)濟(jì)的地位，但與村集體經(jīng)濟(jì)組織在職能上存在交叉。一些涉農(nóng)法律在有關(guān)規(guī)定中也存在此類問題。筆者建議修改為：“村民委員會村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的具有獨(dú)立法人資格的基層群眾性自治組織。”有關(guān)村委會登記的法規(guī)可另行制定。在有關(guān)涉及村委會與其他村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系問題上，筆者建議明確村委會的職權(quán)，不能直接做出決定，應(yīng)提交村民大會或者村民代表會議做出決定。應(yīng)增加一款：“需要由村民承擔(dān)費(fèi)用或者勞務(wù)的村集體經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行一事一議，逐項(xiàng)討論，逐項(xiàng)表決。”

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