一、城市化的內涵與本質
　　“城市化”一詞，最早出現(xiàn)在1867年西班牙工程師A.Serda的著作《城市化基本原理》中，二十世紀七十年代末，“城市化”的概念被引入我國。1983年，我國城市規(guī)劃設計研究院主持了題為“若干經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)城市化途徑和發(fā)展小城鎮(zhèn)的技術經(jīng)濟政策”的研究課題，該課題曾對“城市化”這一概念的內涵作了初步的界定。指出城市化是一個國家社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的歷史發(fā)展過程，是全球性的社會現(xiàn)象，這種現(xiàn)象突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口、鄉(xiāng)村人口向城市人口的轉化與聚集。然而，人口的聚集以及由此而形成了城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的擴大，是不是城市化的全部內涵？換句話說，城市化程度是否只是通過該國城市人口所占比重來衡量？這個答案是否定的。從發(fā)達市場經(jīng)濟國家城市化的進程中我們不難看出，“人口的轉移和人口的集中”只是城市化的表現(xiàn)形式或重要前提；而“經(jīng)濟活動的聚集”是城市化的主要內容；“社會經(jīng)濟結構的轉變”才是城市化的實質與核心。
　　1、人口集中
　　城市化首先表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程。但這種人口向城市的集中，是一種隨著經(jīng)濟和社會的進步而自然形成的、不以人們意志為轉移的客觀過程，是農(nóng)村的強大“推力”和城市強大“拉力”共同作用的結果。推動農(nóng)業(yè)人口向城市轉移的主要原因可以概括為兩個方面，一是農(nóng)業(yè)勞動人口迅速增加和農(nóng)業(yè)中主要生產(chǎn)要素土地資源有限性的矛盾迫使農(nóng)業(yè)人口向農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)部門轉移；二是農(nóng)產(chǎn)品收入彈性較低的現(xiàn)實促使農(nóng)業(yè)勞動者向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移。而城市的“拉力”主要是由于城市經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟規(guī)模的擴大，特別是城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等所帶來的較高的收入水平、更加方便和舒適的城市生活等無不極大地吸引著農(nóng)村剩余勞動力和農(nóng)業(yè)人口向城市的遷移。
　　2、經(jīng)濟活動的集聚
　　盡管人口遷移是城市化過程中的一個必然現(xiàn)象，但是它卻不是城市化的主要內容，作為城市化，必然還應該是一個經(jīng)濟活動和資源集聚的過程。因為隨著人口集中于城市，經(jīng)濟活動也顯然應該集聚于城市之中。這種經(jīng)濟活動的集聚，主要表現(xiàn)為：一是要素的集聚，無論是人力資本，還是物質資本，都會不斷地集聚于城市；二是生產(chǎn)的集聚，生產(chǎn)的集聚首先表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)的集聚，隨后表現(xiàn)為第三產(chǎn)業(yè)的集聚；三是交換的集聚，這是因為城市不僅能為人們的交換提供功能完備的市場體系和交換所需的各種中介服務機構，而且還能提供交換所需的便利的交通條件和靈通的信息條件；四是消費的集聚，人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚和交換集聚，必然使消費活動集聚。集中消費與分散消費相比有著本質的不同。主要表現(xiàn)為集中消費不僅能促成消費潮流的產(chǎn)生，從而形成消費方式社會化的效應；而且具有降低消費成本的功效
　　3、社會經(jīng)濟結構的轉變
　　不管是人口的集聚，還是經(jīng)濟活動的集聚，城市化的本質是通過追求聚集效應而改變社會經(jīng)濟結構和人們的生產(chǎn)方式、生活方式，最終實現(xiàn)城市現(xiàn)代化，提高人民的生活水平。具體說，首先，城市化有利于推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。在城市化過程中，隨著大量的農(nóng)業(yè)勞動力不斷進入城市，一方面，農(nóng)村土地的使用日益集中，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，加上生產(chǎn)技術和勞動工具的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力將大為提高；另一方面，隨著城市的擴大、城市人口的增加以及城市人口生活水平的不斷提高，人們對農(nóng)副產(chǎn)品的需求也隨之增長，由此刺激著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進一步發(fā)展。其次，城市化必然帶動工業(yè)化的發(fā)展。人口向城市的聚集，一方面擴大了城市消費市場的規(guī)模，擴大了對工業(yè)制成品的需求，而這種市場的擴大，必然刺激日用工業(yè)品和耐用消費品的生產(chǎn)；另一方面，農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，不僅滿足了城市生活必需品的需要，而且為工業(yè)的發(fā)展提供了勞動力資源，因為眾多的城市人口擁有不同的生產(chǎn)技能，為不同企業(yè)招收管理人員和生產(chǎn)工人提供了多種選擇。第三，城市化促進了商業(yè)、金融、貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)的興起。城市作為聚集的中心，在勞動技術、資金、交通運輸、通信設施、市場容量、人力資源以及居住條件等方面，比周圍地區(qū)擁有更多的優(yōu)勢，這就使得生產(chǎn)活動不斷向城市聚集，從而產(chǎn)生聚集的規(guī)模效應和經(jīng)濟效益。人口的聚集為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了可能，而經(jīng)濟活動聚集所帶來的規(guī)模生產(chǎn)活動產(chǎn)生了對供電、供水、公路、鐵路、通訊等基礎服務設施的需求，為第三產(chǎn)業(yè)的興起提供了必要條件。最后，城市化在帶動農(nóng)業(yè)與工業(yè)發(fā)展、促使產(chǎn)品的種類與數(shù)量大大增加從而豐富城市居民物質生活的同時，通過促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，極大地帶動了科學、文化、娛樂、教育等設施的建設，豐富了城市居民的精神生活，物質、精神兩方面的豐富也就意味著人民的總體生活水平得到了提高。
　　二、政府在推進我國城市化進程中的作用
　　我國幾十年來的城市化實踐在很大程度上說明，阻礙我國城市化進程的最大阻礙在于過多的人為的行政干預。50年代末到80年代初期，在計劃經(jīng)濟體制的背景下，我國走的是一條人為或主觀控制城市化進程的曲折道路。出于政治上的考慮，我國采取了一種“以行政手段干預人口遷移”的人為控制城市化發(fā)展的政策，時而我們超高速地發(fā)展城市化，時而又力圖抑制城市化的發(fā)展。政策的頻繁變化，極大地阻礙了我國城市化的健康發(fā)展。
　　改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，雖然我們確立了市場取向的經(jīng)濟體制改革目標，而且在相當多的領域我們也確實推動了市場機制的建立，充分發(fā)揮了“價格”杠桿對資源的配置和優(yōu)化組合的作用，市場經(jīng)濟在我國獲得了異常迅猛的發(fā)展。但是在城市化這一重要領域，我們仍然沒有從根本上擺脫傳統(tǒng)體制的影響，行政因素在城市規(guī)模確定、城鄉(xiāng)要素流動和城市化道路選擇等方面的滲透，使得市場很難真正發(fā)揮配置資源的作用。本文認為，在經(jīng)濟全球化趨勢日益強化和社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立的背景下，加快我國城市化的步伐，必須要正確地認識城市化進程中市場和政府的關系，明確各自的功能和作用。
　　一方面，城市的規(guī)模、要素的流動特別是人口的遷移應該由市場決定，而不能通過行政方式進行人為的限制。在市場經(jīng)濟條件下，市場或價格是資源配置的基本手段，人們的經(jīng)濟行為主要由市場或利益來調節(jié)引導。作為城市化主要表現(xiàn)形式的人口轉移實際上應該是社會經(jīng)濟資源由低效率的農(nóng)村向高效率的城市進行轉移和聚集的過程，這一過程的實質是資源的重新配置過程，很顯然它主要應該由市場來決定。不同規(guī)模、不同類型的城市有不同的遷入成本和遷入收益，農(nóng)民是否或能否遷入城市、遷入什么樣的城市，市場利益機制會給出一個理性的選擇。具體來說就是由農(nóng)業(yè)人口對遷入不同城市的成本付出和預期收益等進行比較來決定，只要遷移收益大于遷移成本，那么，流入這個城市的人口和勞動力自然會增加，城市的規(guī)模也就會擴大；反之，如果包括城市生活費用在內的各項遷移成本（如消費品與服務的價格）過高、而城市生活的預期收益（如勞動收入）并不明顯，則較低的遷移凈收益必然會對進城民工起著直接的調節(jié)或制約作用。而這一調節(jié)的實質是市場內在機制即產(chǎn)品（或服務）市場和要素（勞動）市場上的價格在發(fā)揮著作用。那種以為“一旦放棄對進城人口的干預和限制，就會引發(fā)難以收拾的城市人口膨脹，從而加劇城市原本存在的就業(yè)難題”的觀點，從深層上說是對市場內在機制與價格杠桿的輕視和不信任，而從另一方面來說則是對計劃經(jīng)濟體制下盛行的行政干預手段的迷信；最終結果必然是妨礙我國市場化程度的提高、不利于社會主義市場經(jīng)濟體制目標的盡快實現(xiàn)。
　　另一方面，充分發(fā)揮市場在城市化過程中的作用并不意味著政府的不作為和完全退出。從政府角度而言，由于城市發(fā)展本身就意味著公共基礎設施建設的增加和擴大，或者說，城市的形成在很大意義上就是屬于“公共物品”的供給范疇，因此，城市化本身又顯然離不開政府的作用或介入，需要政府進行合理的組織與規(guī)劃以保證城市朝著健康而有序的方向發(fā)展。具體說，在城市發(fā)展問題上，政府應該集中力量搞好“城市的經(jīng)營”（如規(guī)劃、建設和管理等），加強各種公共設施的建設，關注環(huán)境的綜合治理；并進行文教、衛(wèi)生、社會福利事業(yè)等公共事業(yè)的運營管理，從而為農(nóng)民進城提供各種必需的物質基礎與條件。特別是城市政府在市場配置各種要素資源的基礎上，應該通過對經(jīng)濟秩序的有效管理為城市的生存和發(fā)展、城市內部各利益主體的公平競爭提供一個良好的環(huán)境。必須達成的一個共識是：市場在自發(fā)調節(jié)人口遷移的過程中，只要城市發(fā)展沒有出現(xiàn)明顯的規(guī)模不經(jīng)濟效應，那么即便人口流動給城市帶來了諸如交通、住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會治安等方面的壓力，作為政府首先想到的也不應該是如何控制人口流動，而是如何通過增加上述“公共產(chǎn)品”的供給來盡可能地滿足進城人口的需要，從而推動城市化的發(fā)展。
　　在增加城市生存所必需的各類“公共產(chǎn)品”過程中，城市政府不僅應該通過自身努力來進行，而且有必要充分發(fā)揮市場機制的作用，如吸收社會資本參與城市基礎設施建設、擴大“公共產(chǎn)品”供給渠道；通過對城市土地資源進行合法而有效的市場化運營來籌集城市建設資金；通過政策的進一步放寬為各類非公有制經(jīng)濟特別是私營經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造條件，從而發(fā)揮私營經(jīng)濟在解決城市就業(yè)問題上的作用。
　　此外，加強法治建設，維護進城民工的合法權益。我們不能將農(nóng)民進城后所出現(xiàn)的治安問題簡單地看成是農(nóng)民單方面的問題，應該看到，改革流動人口的管理方式、對進城民工的合法權益進行有效的維護、加大對司法領域腐敗現(xiàn)象的打擊、提高農(nóng)村人口的受教育程度、宣傳普及法律知識等等對于預防部分農(nóng)民工走上犯罪道路都有著極其重要的作用。特別是對任何損害民工實際利益的行為進行嚴厲打擊，不僅涉及到我們這個社會對弱勢群體的保護程度，從而體現(xiàn)著社會的公正性；而且對于維護城市社會治安、提高城市發(fā)展質量也是非常重要的。