摘要：本文以2008年新修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》為例，通過(guò)新法中體現(xiàn)出的加大執(zhí)法力度這一小的創(chuàng)新點(diǎn)，首先介紹了水污染防治法的產(chǎn)生及其發(fā)展背景，重點(diǎn)對(duì)新法中的創(chuàng)新之處“明確法律責(zé)任，加大處罰力度”進(jìn)行具體分析，提出筆者對(duì)于新水法的想法和建議，從法律層面上說(shuō)明國(guó)家在水資源管理中所做出的改革以及新法中的不足。
　　
　　關(guān)鍵詞：水資源管理、水污染防治法、處罰力度
　　
　　水資源管理是各個(gè)部門共同協(xié)調(diào)決定治理的一個(gè)過(guò)程，目前我國(guó)對(duì)水資源的研究，無(wú)論是現(xiàn)狀調(diào)研還是科技研發(fā)都已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)比較高的水平，然而近年來(lái)大型水污染事件卻頻頻發(fā)生，面對(duì)日益嚴(yán)峻的水污染問(wèn)題，筆者認(rèn)為，更應(yīng)該從法律法規(guī)角度將自然資源管理規(guī)范化，明確化，制度化，以法律的強(qiáng)制力使得管理更加有效。本文以2008年新修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》為例，通過(guò)新法中體現(xiàn)出的加大執(zhí)法力度這一小的創(chuàng)新點(diǎn)，從法律層面上說(shuō)明國(guó)家在水資源管理中所做出的改革以及新法中的不足。
　　1．水污染防治法的產(chǎn)生及其發(fā)展背景
　　2008年2月28日，中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議修訂通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱新法）。新法有針對(duì)性地增加了水污染控制措施，透出許多防治水污染的新思維。縱觀新法在中國(guó)的產(chǎn)生與發(fā)展，主要經(jīng)歷了以下過(guò)程。
　　1979年，中國(guó)第一部環(huán)境保護(hù)法誕生，里面就有關(guān)于水環(huán)境保護(hù)和水污染防治的內(nèi)容。1984年5月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》。1984年頒布的水污染防治法共七章四十六條，對(duì)水污染防治作出了一系列強(qiáng)制性的規(guī)定。至此，我國(guó)第一部專門防治水污染的單行法律正式出臺(tái)。
　　此后，1989年7月，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了水污染防治法的“實(shí)施細(xì)則”。并于1996年5月對(duì)水污染防治法進(jìn)行了修訂。2000年國(guó)務(wù)院又對(duì)“實(shí)施細(xì)則”進(jìn)行了修改，對(duì)控制和減輕水污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人民生命健康，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。
　　除水污染防治法外，我國(guó)也相應(yīng)地制定了一系列標(biāo)準(zhǔn)，以形成較完整的水污染防治法律體系，其中包括《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等，同時(shí)一些地方政府針對(duì)特定流域的防治條例也相繼出臺(tái)，對(duì)我國(guó)水污染防治法形成了積極的作用。
　　然而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，水污染排放一直未得到有效地控制。尤其是近幾年來(lái)重大水污染事件地不斷發(fā)生，使得人們開始思考從修訂水污染防治法這一法律層次上解決水污染問(wèn)題。
　　2008年2月28日，中華人民共和國(guó)主席胡錦濤簽署發(fā)的布令稱：“《中華人民共和國(guó)水污染防治法》已由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議于2008年2月28日修訂通過(guò)，現(xiàn)將修訂后的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》公布，自2008年6月1日起施行。”此次新法的修訂透露出了強(qiáng)烈的信息：明確法律責(zé)任，加大處罰力度。尤其在加大對(duì)違法行為的處罰力度方面取得了重大突破。
　　2．水污染防治法在處罰力度上的具體調(diào)整
　　新法在明確法律責(zé)任，加大處罰力度方面主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：加大處罰力度，提高罰款幅度；增加了處罰的行為種類，減少認(rèn)定違法行為的難度；處罰方式趨于多樣化，賦予環(huán)保部門更多處罰權(quán)；加入個(gè)人處罰，擴(kuò)大處罰對(duì)象；強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案，明確罰款數(shù)額。以下，筆者將對(duì)處罰力度的調(diào)整作詳細(xì)的說(shuō)明。
　　2．1加大處罰力度，提高罰款幅度
　　原水污染防治法中涉及罰款的條款顯示罰款的錢數(shù)普遍較低，修訂后新法進(jìn)一步明確規(guī)定罰款數(shù)額，大幅提高了罰款額度，比起先前由實(shí)施細(xì)則規(guī)定幅度，更具有嚴(yán)肅性。新法提高了罰款的絕對(duì)數(shù)額，罰款50萬(wàn)元的規(guī)定有六條，100萬(wàn)元一條。并且取消某些行為的罰款上限，對(duì)水污染事故的罰款，造成的損失越大，罰款數(shù)額越高，上不封頂。另外，法律條款中采用了倍數(shù)、比例的計(jì)算罰款的方法，如第73條，不正常使用水污染物處理設(shè)施，或者擅自拆除、閑置處理設(shè)施的，由環(huán)保部門處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1至3倍的罰款。又如如依第83條，造成一般或者較大水污染事故的，按直接損失的20％計(jì)算罰款；造成重大或者特大事故的，按直接損失的30％計(jì)算罰款。這使得處罰更具有現(xiàn)實(shí)意義。在違法時(shí)間長(zhǎng)短方面，罰款也會(huì)不同。如依第74條，排污超標(biāo)或者超總量排污的，由環(huán)保部門處其違規(guī)排放期間應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額2至5倍的罰款。不難看出，企業(yè)違法排污的時(shí)間越長(zhǎng)，不僅其應(yīng)繳排污費(fèi)數(shù)額越大，其應(yīng)受罰款額度也越高。2
　　罰款是法律法規(guī)最經(jīng)常使用的行政處罰手段，如果罰款數(shù)額過(guò)低則容易使違法成本低，從而縱容某些企業(yè)單位知法犯法的行為，這一方面是對(duì)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性的挑釁，另一方面法律的實(shí)施效果也會(huì)打折扣。新法中大幅度提高了罰款幅度，可以有效地解決違法成本低這一問(wèn)題，也表明了政府對(duì)于治理水污染的態(tài)度和決心。
　　2．2增加處罰的行為種類，減少認(rèn)定違法行為的難度
　　違法行為的認(rèn)定是依法處罰的基礎(chǔ)，新法較之前，特別增加了處罰的行為種類。如第72條增設(shè)三種違法行為：未安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的，未與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)并保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行的，未進(jìn)行自我監(jiān)測(cè)并保存原始監(jiān)測(cè)記錄的。第74條增設(shè)了二種違法行為：排污超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，排污超過(guò)總量指標(biāo)的。第75條增設(shè)了一種違法行為，私設(shè)暗管。第78條增設(shè)了一種違法行為：建設(shè)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的小型重污染項(xiàng)目的。第82條增設(shè)了二種違法行為：不按照規(guī)定制定水污染事故的應(yīng)急方案的，事故發(fā)生后未及時(shí)啟動(dòng)事故應(yīng)急方案并采取應(yīng)急措施的。這些違法行為的補(bǔ)充進(jìn)一步完善了水污染防治法，減少環(huán)保人員的認(rèn)定難度，同時(shí)也使得執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)一步認(rèn)定違法行為，做到有法可依。
　　2．3加入個(gè)人處罰，擴(kuò)大處罰對(duì)象
　　新法規(guī)定了三類處罰對(duì)象，分別是：發(fā)現(xiàn)違法行為不查處或者接到舉報(bào)后不予查處等行政不作為的環(huán)保監(jiān)管人員、排污單位和排污單位內(nèi)的直接責(zé)任人員。特別是對(duì)違法排污單位，新法規(guī)定不僅要處罰該單位，還要處罰該單位直接責(zé)任人，這就是所謂“雙罰制”。如第83條規(guī)定，由環(huán)境保護(hù)主管部門指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)；對(duì)造成重大或者特大水污染事故的，可以報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。
　　不論是企業(yè)單位還是個(gè)人，明確了處罰對(duì)象即明確了收費(fèi)對(duì)象，政策將更加準(zhǔn)確可行。同時(shí)，環(huán)保部門從此有權(quán)對(duì)企業(yè)內(nèi)部的責(zé)任者個(gè)人處以罰款，這是值得注意的特殊之處。環(huán)境問(wèn)題一直被視為是一個(gè)公共問(wèn)題，受損害的一方往往是集體，作出賠償?shù)囊环揭餐�往是集體，此次加入了對(duì)個(gè)人的罰款，有明確權(quán)利與義務(wù)的偏向。
　　2．4處罰方式趨于多樣化，賦予環(huán)保部門更多處罰權(quán)
　　新法增加了很多新的處罰方式，根據(jù)環(huán)保監(jiān)管實(shí)際，賦予了環(huán)保部門對(duì)某些特殊違法行為的處罰決定權(quán)，強(qiáng)化了環(huán)保部門的執(zhí)法手段，由將責(zé)令限期治理、停產(chǎn)整頓等行政強(qiáng)制權(quán)賦予了環(huán)保部門，并且加大了行政處罰力度，根據(jù)不同違法行為，規(guī)定了責(zé)令改正、責(zé)令停止違法行為、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等措施，并可要求對(duì)相關(guān)責(zé)任人員依法給予處分。這一系列的改變都透露出一個(gè)訊號(hào)，環(huán)保部門的權(quán)利在慢慢擴(kuò)大，今后在環(huán)境問(wèn)題的治理方面環(huán)保部門將比過(guò)去擁有更多的發(fā)言權(quán)。
　　2．5強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案，明確罰款數(shù)額
　　新增水污染事故處置，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了做好應(yīng)急預(yù)案工作。第六十六條、六十七條、六十八條分別要求政府和有關(guān)部門、可能發(fā)生水污染事故的企事業(yè)單位、生產(chǎn)、儲(chǔ)藏危險(xiǎn)化學(xué)品的企事業(yè)單位要制定應(yīng)急預(yù)案，采取措施，防止可能出現(xiàn)的水污染事故。發(fā)生事故時(shí),要立即啟動(dòng)應(yīng)急措施,并及時(shí)上報(bào)。同時(shí)，第八十二條還指出，要對(duì)不按照規(guī)定制定水污染事故的應(yīng)急方案的和水污染事故發(fā)生后，未及時(shí)啟動(dòng)水污染事故的應(yīng)急方案，采取有關(guān)應(yīng)急措施的企業(yè)事業(yè)單位處以二萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。直接用罰款的方式明確了應(yīng)急預(yù)案的重要性。
　　但是應(yīng)急預(yù)案只有在災(zāi)難發(fā)生之后才能在短期取得及時(shí)應(yīng)對(duì)的效果，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案的完善更像是末端處理工作，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，環(huán)保工作更應(yīng)當(dāng)從控制污染的源頭抓起，重視全過(guò)程，而不僅只是強(qiáng)調(diào)是否有完善的應(yīng)急預(yù)案。
　　3．想法和建議
　　新法中透露出的眾多新概念和新思維令人欣喜不已，這說(shuō)明國(guó)家已經(jīng)在水污染防治上下定的決心。除了對(duì)新法中所體現(xiàn)出來(lái)的關(guān)于明確法律責(zé)任，加大處罰力度的具體條款的認(rèn)識(shí)外，筆者對(duì)于整個(gè)《水污染防治法》還有以下三點(diǎn)想法和建議。
　　第一，將以日計(jì)罰作為未來(lái)的處罰方式。在新法修訂過(guò)程中許多學(xué)者提出了“以日計(jì)罰”的概念，即對(duì)于連續(xù)性違法每持續(xù)一天，或者其他違法行為每重復(fù)發(fā)生一次，均視為一個(gè)單獨(dú)的違法行為，并規(guī)定對(duì)其實(shí)施按日或者按次連續(xù)處罰。3。當(dāng)然這必需依賴于完善的按日連續(xù)監(jiān)測(cè)管理制度，并科學(xué)計(jì)算出每日的處罰額，但從執(zhí)法效果來(lái)看，無(wú)疑是最具震懾力的處罰方式。
　　第二，公眾參與形式單一。新水法中對(duì)公眾參與的規(guī)定依然形式單一，缺乏群眾基礎(chǔ)，公眾態(tài)度漠然，使水污染防治工作的社會(huì)監(jiān)督失去作用，更一定程度上導(dǎo)致了執(zhí)法部門對(duì)水污染事件反應(yīng)遲鈍，不能及時(shí)做出處理，同時(shí)也易造成執(zhí)法過(guò)程不透明，執(zhí)法混亂等，行政執(zhí)法的法律效果和社會(huì)效果都會(huì)受到削弱。
　　第三，新法執(zhí)法手段比較單一，沒(méi)有明確獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的內(nèi)容和方式。公眾對(duì)水污染行為漠然很大程度上在于公眾是弱勢(shì)群體，且監(jiān)督檢舉得不到任何補(bǔ)償，還容易受到打擊報(bào)復(fù)。也因?yàn)槲廴拘袨榈貌坏郊皶r(shí)揭露治理，違法企業(yè)易存在僥幸心理，更加劇了污染行為。從而縱容了一些水污染者和水資源破壞者的肆意妄為。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)推行舉報(bào)有獎(jiǎng)制度，充分調(diào)動(dòng)公眾的積極性，將污染水環(huán)境行為置于公眾的監(jiān)督之下，及時(shí)糾正違法行為并震懾潛在的違法分子。另外借助舉報(bào)，相關(guān)執(zhí)法單位也能節(jié)省一筆監(jiān)督管理費(fèi)用，減少國(guó)家在防治水污染方面的支出。
　　第四，“新法”賦予了環(huán)保部門更多的權(quán)利，也對(duì)環(huán)保部門的工作提出更高的要求。處罰力度加大，監(jiān)測(cè)能力也需要隨之增加，現(xiàn)階段我國(guó)的部分環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施并不完善將是不小的挑戰(zhàn)。同時(shí)，水污染防治工作需要具有專業(yè)素質(zhì)的人員，環(huán)境的監(jiān)測(cè)工作覆蓋范圍之廣，需要管理人員具備的專業(yè)知識(shí)之復(fù)雜，不是每個(gè)省市縣都具備了多類型人才，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保部門的能力建設(shè)，也是貫徹落實(shí)好新法的基礎(chǔ)。
　　
　　可以說(shuō)，新法給水污染治理領(lǐng)域帶來(lái)新變化。在我們倚重法律推進(jìn)中國(guó)水污染治理進(jìn)程的同時(shí)也必須清楚地認(rèn)識(shí)到，破解中國(guó)水污染困局需要社會(huì)各界的積極參與，需要通過(guò)改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大變革。這是一項(xiàng)涉及領(lǐng)域廣泛，影響深遠(yuǎn)的工作，必將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)期。但是我們有理由并且堅(jiān)定地相信，中國(guó)的水污染問(wèn)題終會(huì)有解決的一天的。