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北大核心發(fā)表信訪制度存在的問題及對策思考

所屬欄目:行政管理論文 發(fā)布日期:2015-12-03 13:39 熱度:

  信訪制度是我國行政管理制度中很重要的一項制度,信訪是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。本文是一篇北大核心發(fā)表論文范文,主要論述了信訪制度存在的問題及對策思考。

   論文摘要 文章梳理了當(dāng)前信訪制度存在的定性不清、功能異化等問題,并從法理、公共管理學(xué)和憲法學(xué)等層面上,對信訪制度的本質(zhì)進(jìn)行分析,同時提出不同層面的建議和對策。文章建議信訪制度最終走向,應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向人大接訪,通過人大代表接訪吸收民情民意,不僅有利于制度建設(shè)也有利理性法治文化的形成。

  論文關(guān)鍵詞 信訪,信訪制度,法治文化

  一、信訪制度簡述

  何謂信訪?結(jié)合現(xiàn)行的信訪條例和學(xué)者們理論歸納,通常認(rèn)為信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話走訪等形式,向各級黨政軍機(jī)關(guān)、其他國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人反映情況,提出建議、意見或投訴請求,依法由有關(guān)部門或單位處理的活動。狹義上認(rèn)為信訪是指行政機(jī)關(guān)接受的來自公民、法人或其他組織反映的事項。但從多年信訪的實踐來看,信訪主要類型雖為針對行政部門,但顯然已經(jīng)無法涵蓋所有,特別是2003年信訪高峰以來,針對司法事項的信訪大量上升,已經(jīng)不是狹義的信訪理論所能企及。因此筆者更傾向于認(rèn)同廣義上的信訪界定。這也是信訪條例實施20年來已經(jīng)無法適應(yīng)時展而提出提升信訪法律層級,直接上升全國人大立法事項的事實依據(jù)和理由。作為行政法規(guī)的信訪條例已經(jīng)難以規(guī)范司法領(lǐng)域的信訪事項,從法治國家建設(shè)的角度評析則面臨著較為突出的合法性和權(quán)限問題。

  根據(jù)現(xiàn)有研究的資料,信訪制度可以追溯到上古時代,歷經(jīng)數(shù)個朝代,出現(xiàn)了直接上書、信函投書、詣闕訴冤、撾登聞鼓以及邀車駕等多種形式。在不斷探索治理和規(guī)范的過程中,中國古代建立了上訪、交辦、派員審理、會審、御裁等制度,形成一種在正常司法程序之外的告訴制度。信訪制度的建立體現(xiàn)的是具有中國特色的國情,與我國法律傳統(tǒng)文化相契合。不可否認(rèn),信訪制度在一定的層面上發(fā)揮了積極的作用,讓公眾可以通過信訪渠道表達(dá)自己的意愿,提出自己的訴求,在一定的程度上及時糾正了社會不公的現(xiàn)象,從而使失衡的社會秩序在一定的程度上得到修復(fù)。但是伴隨著信訪制度同時存在的還有圍繞這種制度或肯定或否定的爭論,這種爭論至今依然沒有停止,并且隨著信訪制度日益顯現(xiàn)出來的不足和缺陷,使得這種爭論變得更為激烈和突出。對此,筆者認(rèn)為我們除了應(yīng)該理性分析這種制度存在的問題之外,更性思考對此制度的改良與完善,唯此方能更好的發(fā)揮制度自身的作用和功能。

  二、信訪制度問題剖析

  (一)定性不清

  信訪的性質(zhì)與實位問題。這是學(xué)者較為敏感的問題。研究者認(rèn)為對于信訪到底是個什么概念應(yīng)該要先搞清楚。信訪到底是一種行為,還是一種制度,抑或是一種活動。事實上,筆者認(rèn)為對于信訪的定性可以從不同的角度給出不同的定位。從信訪主體的角度對信訪作出評判可能會更為全面和客觀一些。基于此,筆者試圖給出這樣的理解,從公眾個體的角度看,筆者認(rèn)為信訪是一種行為,其本質(zhì)是公眾個體權(quán)利表達(dá)和救濟(jì)的途徑之一。這種權(quán)利表達(dá)和救濟(jì)的原點具有憲法意義上的依據(jù),其主要的法理支持來自我國現(xiàn)行《憲法》第41條的規(guī)定。從國家機(jī)關(guān)的角度看,信訪是一種制度或機(jī)制,是提供一種國家與公民互動、協(xié)商溝通的機(jī)制,這里既包括針對行政機(jī)關(guān)的信訪行為也包括針對司法機(jī)關(guān)的信訪行為,無論是前者還是后者,筆者認(rèn)為這都是國家機(jī)關(guān)主動提供的與公眾互動、聽取民情、吸收民意的積極作為。從社會治理的層面看,則是一種活動。是國家機(jī)關(guān)與公眾不斷達(dá)成社會治理共識并取得共治雙贏的系列活動。

  (二)政治功能疊加

  信訪本是公眾權(quán)利表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)的途徑之一,同時也是公眾參政議政的另一種形式。可以說信訪是權(quán)利行使的另一制度平臺,具有憲法學(xué)意義上的制度考量。制度設(shè)計的初衷在于通過信訪制度讓人民與政府之間有一個良性的互動平臺和溝通的機(jī)制,從現(xiàn)代公共管理學(xué)的角度來,是政府與民眾良性互動,協(xié)商溝通的路徑之一,從執(zhí)政黨的執(zhí)政形式角度看,不失為走人民群眾路線的另一種表達(dá)。然而隨著信訪制度在實踐的演變,當(dāng)利益的表達(dá)和訴求,政治參與變得激進(jìn)的時候,社會穩(wěn)定和秩序安寧的問題隨之出現(xiàn),此時出現(xiàn)了把信訪和社會穩(wěn)定問題關(guān)聯(lián)甚至等同的傾向,并最終強(qiáng)化了信訪制度與社會秩序尤其是社會和諧之間的相系。在此基礎(chǔ)上,公共管理考核機(jī)制增加了對基層公務(wù)人員在處理信訪事件中的基數(shù)標(biāo)準(zhǔn),從而把信訪事件的處理、維護(hù)社會穩(wěn)定和公務(wù)人員崗位職責(zé)疊加一起之后,信訪制度已經(jīng)偏離了制度自身的定位,并最終導(dǎo)致信訪制度功能異化甚至錯位,有些地方甚至將信訪行為與維護(hù)社會穩(wěn)定和諧對立起來,并將其歸因于主體雙方的責(zé)任,將社會公共事件私人化,甚至標(biāo)簽化,更加不利于信訪制度功能的發(fā)揮和社會秩序的穩(wěn)定。

  (三)救濟(jì)作用擴(kuò)大化

  作為公眾權(quán)利救濟(jì)的路徑之一,信訪所能發(fā)揮的作用是不可否認(rèn),但也不能無限擴(kuò)大。隨著信訪制度的運行,其權(quán)利救濟(jì)路徑的補(bǔ)充方式日益變得主流甚至超越了現(xiàn)有法律制度所提供的權(quán)利救濟(jì)路徑。按理說,訴訟是公眾權(quán)利救濟(jì)的最主要也是最終的路徑。信訪制度也可以提供這種功能,是不可否認(rèn)的,但這種功能只能是對現(xiàn)有制度的一種補(bǔ)充,不能取代,更不能架空現(xiàn)有的路徑。但是信訪制度在現(xiàn)實生活中過多提供的非常路徑的利益滿足方式,反而是縱容并引導(dǎo)公眾放棄正常司法救濟(jì)而尋找信訪救濟(jì)。甚至在一些地區(qū)一些部門出現(xiàn)了通過信訪非常手段非常通道及時化解一系列社會矛盾,從而確保社會秩序和諧與安寧。最終導(dǎo)致信訪不信法,信網(wǎng)不信法的社會風(fēng)氣。信訪作用功能的擴(kuò)大化,一方面對現(xiàn)有司法制度的傷害,也是對司法權(quán)威最終裁決的挑戰(zhàn)。另一方面也是對公眾理性思維的誤導(dǎo),更不利于法治文化的建設(shè)和法治素養(yǎng)的培育。法治文化的核心之一是良性制度,而良性制度的形成離不開理性思維對利益的厘定和區(qū)分,所以過多的通過非常途徑,助長公眾不理性的情緒反而是對法治文化的破壞和阻礙,不利于制度的形成。

  三、對策建議

北大核心發(fā)表北大核心發(fā)表

  (一)回歸理性,暢通民意溝通機(jī)制

  建議行政和司法等重點和敏感部門慢慢取消專門設(shè)立信訪接待部門或科室的做法,不宜再專設(shè)機(jī)構(gòu)處理信訪。分析現(xiàn)行信訪機(jī)制,各級政府及其主要部門,特別是2000年以來,各級政法系統(tǒng)幾乎所有的職能部門全部專設(shè)信訪接待科室,以接受公眾涉訴信訪。不僅安排專人接待信訪,政府主要領(lǐng)導(dǎo)也將定期在信訪室開門接訪。這種機(jī)制雖然一定程度上緩解了來訪公眾的情緒,也使得一些信訪事項得到較為圓滿的解決,但是反觀當(dāng)下這種運行機(jī)制有些內(nèi)生性的問題并不能根本性解決。一是公眾對于政府職權(quán)和信訪事項并不完全清楚,難以將信訪事項準(zhǔn)確反映。這既影響了信訪辦理的效率和效果,也增加了信訪部門的工作難度。二是破壞現(xiàn)有制度的權(quán)威性,尤其是涉訴信訪以來,通過信訪方式解決糾紛的事項日益增多,訪民通過信訪試圖給司法機(jī)關(guān)施加壓力,從而使得其訴求得到滿足,這種處理機(jī)制一方面?zhèn)α怂痉ㄖ贫缺旧淼淖罱K性和權(quán)威性,另一方面也在司法救濟(jì)之外另辟他途,非常路徑所提供的“綠色便捷”給公眾提供一種示范作用,日積月累,將會助長更為不理性的訴求表達(dá)方式。這也是近年來信訪過程中訪民不良情緒越來越突出,越來越明顯的另一個原因。

  對此筆者建議撤除現(xiàn)有所有部門的信訪機(jī)構(gòu),全部移至當(dāng)?shù)厝舜螅扇舜笕娼邮中旁L,并根據(jù)信訪事項分類處理。人大作為權(quán)力部門,對于權(quán)力的歸屬最為直接和明確,由人大統(tǒng)一接訪并根據(jù)所訪事項將其轉(zhuǎn)交并督辦更有利于提高信訪效率和效果。其次由人大接訪更有利于公眾進(jìn)行互動,作為權(quán)力部門,人大理應(yīng)傾聽公眾呼聲,在接訪過程中一方面可以不斷與公眾進(jìn)行良性互動,另一方面更有利于人大收集整理民情民意,民吸收民智,在這些基礎(chǔ)上可能更有利于提出立法建議,從而也使得立法更具針對性、可行性和時代性。再次,在人大全面接手信訪事項之后,由誰來接待訪民,是否會增加人大機(jī)關(guān)的工作量。筆者認(rèn)為人大機(jī)關(guān)不必直接安排工作人員接訪,應(yīng)由當(dāng)?shù)厝舜蟠磔喠鹘釉L,排班運作。全國各地均有為數(shù)不少的人大代表,他們作為人民的代表傾聽民聲,收集民意是其職責(zé),全面接訪是提供一個直接與公眾接觸的良好機(jī)會,讓人大代表能夠更全面地了解人民的訴求。當(dāng)然這個過程需要人大代表不斷提升自身的素質(zhì),不能因為自身工作或業(yè)務(wù)的局限而拒絕民意,作為人民代表乃公眾之精英,全面提高自身素質(zhì)以適應(yīng)公眾訴求是人大代表不可推卸的責(zé)任。

  (二)推進(jìn)司法體制改革,實現(xiàn)司法公正

  司法公正的底線絕對不能突破,在信訪事項移至人大的過程中,應(yīng)該不斷提高司法公正性,從而確立司法公信力。從信訪事項的內(nèi)容分析,一是針對行政機(jī)關(guān)作風(fēng)問題的投訴內(nèi)容,二是針對公共管理不善引發(fā)的權(quán)利救濟(jì)問題,三是涉訴涉法的具有司法意義的訴求問題。除了投訴類型的信訪事項之外,后兩種表面上看是公眾權(quán)利救濟(jì)問題,深層則反映社會治理過中的公平公正問題。誠然,社會公平公正自由頂層制度設(shè)計安排,但制度在執(zhí)法過程中可能社會變革以及其他因素所致走偏,除了通過制度自身的反省和完善之外,公眾通過自身個案訴求的方式把制度不公的缺陷顯現(xiàn)出來,也是制度得以完善的良好機(jī)會。只是如何引導(dǎo)公眾通過適當(dāng)合法且理性的方式表達(dá)這種訴求,則是制度設(shè)計者應(yīng)給予考慮的。這也是筆者之所以認(rèn)為應(yīng)該由人大接訪的主要原因之一。與此同時,讓公眾通過司法途徑表達(dá)訴求本身也是對公眾理性思維的訓(xùn)導(dǎo),不可否認(rèn),法治文化也是需要引導(dǎo)和培育的。人們只有在通過司法途徑可以看到正義和公平,方能更加堅信司法的權(quán)威和力量。過多地于司法之外另辟他途的做法,一方面降低了司法自身的權(quán)威,另一方面也是制度重復(fù)建設(shè)和對司法的傷害。所以只有不斷完善司法體制,讓公眾能夠從每一個案件中感受到司法的公信力,方能更好地引導(dǎo)公眾回歸司法路徑,真正讓權(quán)利救濟(jì)走向法治軌道。

  (三)引導(dǎo)媒體,規(guī)范權(quán)利表達(dá)途徑

  筆者認(rèn)為還應(yīng)不斷改善新聞媒體機(jī)制,讓公眾可以通過新聞媒體的路徑發(fā)出自己的聲音。不可否定,信訪除了權(quán)利救濟(jì)之外,也是公眾表達(dá)訴求的一種方式。雖然信息化時代,自媒體日益成潮。在新聞媒體尚未完善的背景下,公眾某些訴求難以通過正式的渠道得到傳遞,對于社會治理并非好事。所以信訪在這個層面上提供了另類的訴求表達(dá)機(jī)制。但筆者認(rèn)為這依然不是根本。在現(xiàn)代文明發(fā)達(dá)的國家,應(yīng)該讓新聞媒體更加多元和多樣,同一事件可以提供不同主體的訴求表達(dá)方式和內(nèi)容,這可能更有利公眾對同一事件做不同角度的剖析,或許更有利于理性訴求的梳理和理性思維的引導(dǎo)。

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