《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)已于2011年6月30日經(jīng)第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過，該法是繼行政處罰法、行政復議法、行政許可法等之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，對保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益具有積極的意義。行政強制是水行政機關(guān)有效履行水事監(jiān)管職能的重要保障，因此，《行政強制法》的頒布施行對水行政執(zhí)法工作影響深遠，本文擬從《行政強制法》的關(guān)于行政強制的基本規(guī)定及其對水行政執(zhí)法工作實踐可能產(chǎn)生的影響談一點粗淺的認識。

　　一、水行政執(zhí)法中的行政強制

　　《行政強制法》中所規(guī)定的行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。行政強制措施是指行政機關(guān)在行政管理過程中為了制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由或者公民、法人的財物實施暫時性控制的行為。《行政強制法》第9條規(guī)定：“行政強制措施種類：(一)限制公民人身自由;(二)查封場所、設(shè)施或者財物;(三)扣押財物;(四)凍結(jié)存款、匯款;(五)其他行政強制措施。”行政強制執(zhí)行是指對于不履行行政決定的公民、法人或其他組織，行政機關(guān)自行或者申請人民法院依法強制其履行義務(wù)的行為，《行政強制法》第12條規(guī)定的強制執(zhí)行的方式主要包括：(一)加處罰款或者滯納金;(二)劃撥存款、匯款;(三)拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物;(四)排除妨礙、恢復原狀;(五)代履行。

　　(一)水行政執(zhí)法中的行政強制措施

　　1.先行登記保存

　　《行政處罰法》第37條第2款規(guī)定：“行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法;在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并應(yīng)當在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。”

　　《水行政處罰實施辦法》第28條第1款規(guī)定：“水政監(jiān)察人員收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法。在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)水行政處罰機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存。”

　　2.查封、扣押財物

　　《中華人民共和國水土保持法》第44條第2款規(guī)定：“被檢查單位或者個人拒不停止違法行為，造成嚴重水土流失的，報經(jīng)水行政主管部門批準，可以查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設(shè)備等。”

　　《江蘇省湖泊保護條例》第22條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，圍湖造地或者在湖泊保護范圍內(nèi)圈圩的，由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為、恢復原狀，可以處以一千元以上一萬元以下罰款;情節(jié)嚴重的，暫扣從事違法活動的機具，處以一萬元以上五萬元以下的罰款。”

　　《長江河道采砂管理條例》第18條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，未辦理河道采砂許可證，擅自在長江采砂的……情節(jié)嚴重的，扣押非法采砂船舶。”

　　(二)水行政執(zhí)法中的行政強制執(zhí)行

　　1.加處罰款或者滯納金

　　《行政處罰法》第51條第1項規(guī)定：“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。”

　　《中華人民共和國水法》第70條：“拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責令限期繳納;逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金。”

　　《中華人民共和國水土保持法》第57條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，拒不繳納水土保持補償費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令限期繳納;逾期不繳納的，自滯納之日起按日加收滯納部分萬分之五的滯納金。”

　　《江蘇省河道管理實施辦法》第22條第2款：“屬于經(jīng)濟處罰、交納占用費補償?shù)模瑢τ馄诓唤徽呖砂疵坑馄?天加收應(yīng)交費1‰的滯納金。”

　　2.拍賣或者依法處理查封、扣押的財物

　　《長江河道采砂管理條例》第18條：“違反本條例規(guī)定，未辦理河道采砂許可證，擅自在長江采砂的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者長江水利委員會依據(jù)職權(quán)，責令停止違法行為，沒收違法所得和非法采砂機具，并處10萬元以上30萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的，扣押或者沒收非法采砂船舶，并對沒收的非法采砂船舶予以拍賣，拍賣款項全部上繳財政。”

　　《長江河道采砂管理條例實施辦法》第二十三條：“ 依照《長江河道采砂管理條例》第十八條規(guī)定沒收的非法采砂船舶，應(yīng)當予以拍賣;難以拍賣或者拍賣不掉的，可以就地拆卸、銷毀，在拆卸、銷毀過程中應(yīng)當避免造成環(huán)境污染。”

　　3.代履行

　　《中華人民共和國水法》第65條：“在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物……由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，恢復原狀;逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔。未經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)同意，擅自修建水工程，或者建設(shè)橋梁、碼頭和其他攔河、跨河、臨河建筑物、構(gòu)筑物，鋪設(shè)跨河管道、電纜，且防洪法未作規(guī)定的……逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。”

　　《中華人民共和國防洪法》第57條：“違反本法第十五條第二款、第二十三條規(guī)定的……既不恢復原狀也不采取其他補救措施的，代為恢復原狀或者采取其他補救措施，所需費用由違法者承擔。”第58條：“違反本法第二十七條規(guī)定，未經(jīng)水行政主管部門對其工程建設(shè)方案審查同意或者未按照有關(guān)水行政主管部門審查批準的位置、界限，在河道、湖泊管理范圍內(nèi)從事工程設(shè)施建設(shè)活動的，責令停止違法行為，補辦審查同意或者審查批準手續(xù);工程設(shè)施建設(shè)嚴重影響防洪的，責令限期拆除，逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由建設(shè)單位承擔。”

　　《中華人民共和國河道管理條例》第36條：“對河道管理范圍內(nèi)的阻水障礙物，按照“誰設(shè)障，誰清除”的原則，由河道主管機關(guān)提出清障計劃和實施方案，由防汛指揮部責令設(shè)障者在規(guī)定的期限內(nèi)清除。逾期不清除的，由防汛指揮部組織強行清除，并由設(shè)障者負擔全部清障費用。”

　　《江蘇省水庫管理條例》第40條：“違反本條例第八條規(guī)定，未取得水工程建設(shè)規(guī)劃同意書或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未經(jīng)批準擅自修建水庫的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令其停止違法行為，限期補辦手續(xù);逾期不補辦或者補辦未被批準的，責令限期拆除;逾期不拆除的，強行拆除，所需費用由違法者承擔。”

　　二、《行政強制法》對水行政執(zhí)法的主要影響

　　(一)查封、扣押的期限受到嚴格限制

　　《行政強制法》第25條規(guī)定：“查封、扣押的期限不得超過三十日;情況復雜的，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”第27條規(guī)定：“行政機關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當及時查清事實，在本法第25條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。對違法事實清楚，依法應(yīng)當沒收的非法財物予以沒收;法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當銷毀的，依法銷毀;應(yīng)當解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的決定。”

　　此前，在水行政機關(guān)執(zhí)行的法律法規(guī)中，對查封、扣押的期限未作出明確規(guī)定，這就意味著對于涉及查封、扣押的水行政案件來說，查封扣押的期限等同于辦案期限，有的案件辦理期限比較短可能不會對當事人產(chǎn)生不利影響，可有的案件情節(jié)復雜，辦理期限比較長，甚至跨越幾年才能結(jié)案，這種長期的查封、扣押會有可能會侵害當事人的合法財產(chǎn)權(quán)益。《行政強制法》實施后，對于一般案件，查封扣押期限不得超過30日，情況復雜的不得超過60日，并且必須在這段期限內(nèi)作出處理決定，《行政強制法》對查封、扣押措施在期限上作出約束和規(guī)范的同時也間接規(guī)范了水行政機關(guān)的辦案期限，一旦水行政機關(guān)查封扣押超過法定期限，那就是程序違法，必須解除查封、扣押措施。

　　(二)法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的行政強制將不能適用于水行政執(zhí)法

　　《行政強制法》第13條規(guī)定：“行政強制執(zhí)行由法律規(guī)定”，據(jù)此，《江蘇省河道管理實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第22條第2款規(guī)定的滯納金將不再適用于水行政執(zhí)法，因為，加收滯納金屬于行政強制執(zhí)行的一種方式，只能由法律設(shè)定，但《實施辦法》是地方政府規(guī)章;另外《長江河道采砂管理實施辦法》(以下簡稱《管理辦法》)第23條規(guī)定的“無法拍賣的，就地拆卸、銷毀”也不再適用，《管理辦法》屬于部門規(guī)章，部門規(guī)章無權(quán)設(shè)定行政強制執(zhí)行。

　　(三)加處罰款或者滯納金的金額不得超過原罰款金額

　　在水行政執(zhí)法過程中，很多當事人不按期履行行政處罰決定，隨著逾期時間的延續(xù)，加處罰款或者滯納金的金額可能是原罰款金額的數(shù)倍，為了杜絕天價罰款這種不合理的現(xiàn)象發(fā)生，《行政強制法》第45條、46條分別從金額和時間這兩個方面對加處罰款進行了限制，即規(guī)定加處罰款或者滯納金不得超過原金錢給付義務(wù)的金額，并且規(guī)定實施加處罰款或者滯納金超過30日，經(jīng)催告當事人仍不履行的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以強制執(zhí)行。

　　(四)水行政執(zhí)法人員在緊急情況可以當場實施行政強制措施

　　此前，只有《水政監(jiān)察工作章程》第16條第4項規(guī)定：“責令有違反水法規(guī)行為的單位或個人停止違反水法規(guī)的行為。必要時，可采取防止造成損害的緊急處理措施。”在水行政執(zhí)法過程中，由于當事人的違法行為常常會危害河道的穩(wěn)定，給人民群眾的生命安全帶來十分嚴重的危害，因此，賦予水行政執(zhí)法人員這種在情況緊急時當場實施強制措施的權(quán)力是十分必要的。《行政強制法》第19條的規(guī)定對于提高行政效率和維護社會公共利益具有十分積極的意義。

　　(五)申請人民法院強制執(zhí)行前要履行催告程序

　　此前，水行政主管部門對相對人作出行政處罰決定，相對人既不申請復議又不提起訴訟且拒不履行，從相對人接到法律文書之日起滿3個月后的 180天內(nèi)，水行政主管部門可以隨時向人民法院申請強制執(zhí)行，不需要履行催告程序。而《行政強制法》第54條規(guī)定了前置的催告程序，以后當水行政主管部門在向人民法院提起強制執(zhí)行前，必須催告當事人履行義務(wù)，如果催告書送達10日后當事人仍不履行義務(wù)的，水行政機主管部門才可以向人民法院申請強制執(zhí)行。

　　三、水行政執(zhí)法部門應(yīng)如何應(yīng)對《行政強制法》

　　《行政強制法》的頒布，對于規(guī)范行政權(quán)力，促使水行政執(zhí)法部門依法履行職責有著十分重要的意義，因此，各級水行政主管部門應(yīng)當加強對《行政強制法》的學習和研討，領(lǐng)會其基本精神，以期在今后的執(zhí)法中能夠更好的運用水法律法規(guī)在維護社會公共利益的同時又能保障公民、法人的合法權(quán)益。

　　(一)完善水法律、法規(guī)，規(guī)范行政強制措施

　　水法律、法規(guī)對于查封、扣押等行政強制措施規(guī)定甚少。在長江下游地區(qū)水行政執(zhí)法中起著舉足輕重作用的諸如《水法》、《防洪法》等水法律僅僅規(guī)定了“責令停止違法行為”或者“責令限期改正”，嚴格意義上講，責令行為屬于具體行政行為中的行政命令，與行政強制措施不可同日而語，因為這種責令行為并不能對違法當事人的財物實施暫時性控制，將會導致水行政機關(guān)在日常的執(zhí)法活動中不能有效制止當事人實施的水事違法行為，一紙責令停止違法行為通知書并不能改變什么，待執(zhí)法人員離開后，當事人仍會繼續(xù)實施其違法行為。水行政執(zhí)法機關(guān)缺乏有效的行政強制措施，一方面降低了執(zhí)法的效率，導致執(zhí)法偏軟，不利于依法行政的開展;另一方面不利于有效制止當事人的違法行為，間接的造成了當事人的損失擴大，對其權(quán)益造成了侵害。因此，立法機關(guān)應(yīng)當及時對水法律法規(guī)進行修改，在法律責任一章對行政強制措施作出詳細規(guī)定，賦予水行政執(zhí)法機關(guān)查封、扣押的行政權(quán)力，從而規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

　　(二)及時梳理行政強制措施，保障正確適用

　　各地各級水行政主管部門公示的行政強制措施不盡相同，既有遺漏也有濫列，甚至還有對是否屬于行政強制措施難以判定的情形。筆者建議，上級水行政主管部門應(yīng)當對水行政執(zhí)法涉及的行政強制措施進行梳理，將規(guī)范性文件中對法律、法規(guī)規(guī)定的行政強制措施的對象、條件、種類作擴大規(guī)定以及與《行政強制法》規(guī)定的行政強制措施實施程序或者行政強制執(zhí)行程序不一致的條文進行清理，將明確屬于行政強制措施的予以公告，便于各級水行政執(zhí)法部門統(tǒng)一規(guī)范地適用行政強制措施;各級水行政執(zhí)法部門也要結(jié)合自身實際，針對行政強制措施的實施、行政強制執(zhí)行等具體流程建立健全相關(guān)配套制度、使之更具備可操作性、符合實際工作的要求，確保行政強制法的各項規(guī)定真正落到實處。對于責令限期改正、責令停止違法行為是否屬于《行政強制法》規(guī)定的“其他行政強制措施”等問題，立法機關(guān)也應(yīng)當及時出臺解釋予以明確，從而指導各級水行政執(zhí)法部門正確適用行政強制措施，提高依法行政水平。

　　(三)加強水行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平

　　1.推行專業(yè)化建設(shè)，提高執(zhí)法水平。各級水行政執(zhí)法部門要結(jié)合當?shù)貙嶋H對執(zhí)法人員進行業(yè)務(wù)培訓，如學習與水行政執(zhí)法有關(guān)的法律、水利工程建設(shè)、水資源管理、防汛等專業(yè)知識，不斷提高執(zhí)法人員的專業(yè)化程度;在加強對現(xiàn)有人員培訓的同時也要建立人才引進機制，必須不斷地注入新鮮血液，將精通業(yè)務(wù)、有拼搏力的人才充實到水行政執(zhí)法隊伍中。執(zhí)法人員的專業(yè)化程度提高了，才能更加深刻的理解《行政強制法》的立法精神，才能在具體辦案過程中自覺貫徹執(zhí)行《行政強制法》的內(nèi)容，才能不斷提高依法行政的水平。

　　2.加強裝備建設(shè)，提高應(yīng)對水平。目前，水行政執(zhí)法部門裝備不夠硬，特別是很多基層部門甚至連基本的交通工具、調(diào)查取證的裝備都沒有;執(zhí)法裝備水平的不足，也會造成查封、扣押等行政強制措施難以按照法定的程序開展，正所謂巧婦難為無米之炊。因此，為了嚴格貫徹落實《行政強制法》所規(guī)定的嚴格遵循行政強制程序、依法行政的精神，各級水行政主管部門應(yīng)當加大對水行政執(zhí)法隊伍的投資，拿出部分經(jīng)費用于解決執(zhí)法隊伍的執(zhí)法裝備問題，使水政執(zhí)法隊伍的裝備和執(zhí)法水平再上一個臺階。

　　(四)加大法規(guī)宣傳力度，提高公民的守法意識

　　一部良好的法律要得到有效的實施需要兩個條件，一是能夠嚴格依法行政的執(zhí)法部門，二是良好的執(zhí)法環(huán)境，兩個條件缺一不可。良好的執(zhí)法環(huán)境主要是指整個社會對法律的知曉以及遵守程度，即公民的守法意識。公民的守法意識不是與生俱來的，而是以執(zhí)法部門的依法行政為前提的。依法行政包括嚴格依照法律程序辦事以及法規(guī)宣傳，法規(guī)宣傳不僅是依法行政的基礎(chǔ)性工作，更是加強水行政執(zhí)法的必然要求。因此，水行政執(zhí)法部門要廣泛、深入、持久地開展法律法規(guī)宣傳教育，充分利用各種媒體，采取多種行之有效的宣傳方式，將抽象的法律概念具體化，引導公民、法人和其他組織認識、了解法律法規(guī)的重要性，在遵守法律法規(guī)的同時又能運用這些法規(guī)來維護自身的合法權(quán)益。

　　四、結(jié)語

　　《行政強制法》雖然名為強制法，但該法并非如水行政執(zhí)法人員所期待的那樣賦予行政機關(guān)更多的行政強制權(quán)，而是通過對行政權(quán)的約束與規(guī)范，從而在權(quán)力與權(quán)利之間尋求一個平衡點。《行政強制法》即將施行，作為水行政法人員的我們必須認真學習行政強制法，深刻領(lǐng)會行政強制法的精神，只有這樣，才能正確運用行政強制法賦予的行政強制執(zhí)行權(quán)在有效維護公共利益和社會秩序的同時又能切實保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

　　參考文獻：

　　1、姜明安：《行政強制法設(shè)計和體現(xiàn)的行政法治基本原則》，《中國工商管理研究》2011年第9期。

　　2、沈建良：《江蘇首例長江非法采砂船舶沒收案淺析》，《江蘇水利》2011年第10期。