隨著社會的不斷發展，農村土地制度也在不斷進行改革，家庭聯產承包責任制是1980年代初期在中國大陸的農村推行的一項重要的改革，是農村土地制度的重要轉折，也是現行中國大陸農村的一項基本經濟制度。本文是一篇社會管理論文范文，主要論述了農地流轉背景下鄉村治理的優化。

　　摘要：改革開放以來，農村家庭聯產承包責任制的確立促成了農村“鄉政村治”的治理格局。然而近年來，隨著農地流轉在廣大農村地區興起并產生新的利益主體，“鄉政村治”治理格局呈現出參與主體擴大化和利益訴求多元化的趨勢。新興利益主體與原有“鄉政村治”治理格局下的參與者既存在利益關聯，又有利益沖突，原有的“鄉政村治”治理格局需要與時俱進進行調整。分析農地流轉背景下相關利益主體各自的角色期望和行為方式，基于農地流轉的利益關系，將各利益主體置于共同參與的鄉村治理框架下，并探索治理的優化，是今后廣大農村地區深化改革發展的重要議題。

　　關鍵詞：“鄉政村治”,農地流轉,利益主體,鄉村治理

　　一、“鄉政村治”治理格局的

　　形成和發展

　　改革開放之初，家庭聯產承包責任制被全面推廣后，極大地解放了農村生產力，為農民脫貧、農村和農業現代化發展奠定了良好的制度基礎。農村經濟體制的變革也帶動了鄉村治理體系的改革。20世紀80年代初，農村地區廢除了之前的人民公社制度，取而代之成立了鄉鎮政府和村民自治組織，兩者在理論和法律上被界定為“指導與被指導”的關系，這就是改革開放以來我國農村地區“鄉政村治”的治理格局。

　　在“鄉政村治”格局下，鄉鎮政府是國家政權的最末端，代表國家行使行政權力，落實黨和國家的大政方針，管理農村基層各項事務。而村民自治組織的主要載體――村委會，由村民民主選舉產生，就本村莊內的公共事務開展自我管理和自我服務。而且，在村委會內部還設有分工不同的專職委員會。在各村民小組，由其成員推薦產生村民小組負責人，他們是本小組成員的管理者和利益代言人。此外，在村委會之外還設有獨立的村務監督委員會，由村委會成員以外的村民擔任，以實現村民自治的自我監督。村民自治組織的最高權力機構是全體村民大會，它以少數服從多數的原則行使對村莊所有公共事務的最高決策權;而村莊日常重大事務則由村民代表會議和村“兩委”決定。由此，農村基層自治組織與鄉鎮政府共同構成了農村地區“鄉政村治”的治理主體，兩者處于不同的層次并且都具有相對的獨立性。這種制度性安排體現了國家行政權力和鄉村自治權力之間既分離又相互配合的關系[1]227，也是馬克思主義生產力、生產關系辯證原理在我國基層治理領域的具體體現和應用。

　　但是在實際操作中，鄉鎮政府對村民自治組織絕不限于指導，而在很大程度上表現為一種“領導”關系，甚至直接插手本屬于村民自治范圍內的事務。如干預村委會選舉及村干部的任免，強化農村“三資”管理，干涉農民生產經營自主權等。此外，村民自治組織還要接受村黨支部的領導，而村黨支部又聽命于鄉鎮黨委這個直接上級，很多地方的鄉、鎮長同時又是鄉鎮黨委副書記。于是，鄉鎮政府與村民自治組織的指導與被指導關系，很容易演變成事實上的領導與被領導關系，從而使村民自治組織在自我管理和接受鄉鎮政府領導這兩個角色之間產生沖突，以致于村民自治組織自治功能弱化乃至發生偏離。

　　然而，鄉鎮政府對鄉村社會的制度性主導并不是隨心所欲的，還受到各方面的制約，表現出一定程度的有限性[2]。尤其是當前農地流轉方興未艾，發展勢頭迅猛。圍繞農地流轉，產生了一些新的利益主體。他們與“鄉政村治”格局下既有的參與主體既有利益關聯，又存在不同的利益訴求，原有的“鄉政村治”治理格局已不能滿足當前及今后農村的發展需要。基于農地流轉帶來的農村利益關系的調整，鄉村治理體系也必須與時俱進進行變革。

　　二、農地流轉背景下各利益主體參與

　　鄉村治理的角色及行為分析

　　馬克思主義認為，利益屬于關系范疇，它反映出了人與人之間的社會關系。追求利益是人類一切活動的動因，人們奮斗的一切都同他們的利益有關。勞動和交換是人們最原始類型的行為，經濟行為決定人們其他的社會行為[3]。由于農地流轉更多的是市場交易行為，具有市場經濟的若干特征，圍繞農地流轉，不論是原有的利益主體還是新興的利益主體，他們各自都有自己的利益訴求并且都希望自身利益最大化。基于此，農地流轉會引發相關利益主體的利益博弈乃至沖突。由于社會地位和身份等存在差異，各利益主體會不同程度地選擇諸如經濟行為、政治行為和法律行為等行動方式參與其中，實現各自的角色期望。這種外顯化的行為強化了各利益主體之間的互動，有利于化解潛在的利益沖突。而當擴大了的互動達到穩定階段時，就需要構建一種制度化的體系[4]――基于農地流轉的鄉村治理體系，以實現鄉村公共利益的“帕累托最優”[5]和鄉村公共秩序的規范。在這一治理格局下，既有“看不見的手”――市場要素，也有“看得見的手”――政府的力量，同時還有其他相關利益主體參與其中，構成多元化的鄉村治理體系。

　　近年來，隨著市場經濟在廣大農村的深入發展，農村地區社會經濟結構分化越發明顯，農民的經濟利益觀念增強，政治參與愿望和政治訴求也越來越迫切。傳統的“鄉政村治”的治理格局與農地流轉背景下鄉村社會的現實和發展前景已不相適應。從廣義上看，農地流轉不單單是一種市場交易行為，從制度經濟學的角度來看，全國范圍內普遍推行農地流轉要求國家對現行的家庭聯產承包責任制和鄉村治理體系進行調整和改革，以適應農村社會經濟發展的實際和需要(見圖2)。

　　(一)農地流轉背景下鄉鎮政府的角色和行為分析

　　在現行政府管理體制下，由于財稅和行政管理權限等原因，鄉鎮政府實際上并不具備完全的政府功能，本質上是一個“不完全政府”[6]。其職責更多的是落實和完成上級分配的各種任務，這就決定了鄉鎮政府獨特的角色：權力代理者、政權經營者和官僚行政者[1]189。權力代理者角色主要是鄉鎮政府代表國家意志貫徹落實各項社會經濟規劃。政權經營者角色強調鄉鎮政府要像企業家那樣，成為經濟行動者，致力于推動當地經濟的發展。而官僚行政者主要指鄉鎮政府在國家公共權力體系和官僚體系中處于最末端，其管理者主要由上級任命，具有科層制、官僚制的若干特征。 　　在官僚體制下，鄉鎮政府的領導干部由上級任命，農民和村民自治組織不對鄉鎮政府的權力運行產生直接影響，鄉鎮政府在行政管理活動中基于追求政績和“替民做主”的理念，往往“唯我獨尊”，搞“一言堂”，傾向于用行政命令實施管理并主導、控制鄉村利益的分配，忽略甚至會犧牲其他主體的利益。而且由于鄉鎮政府政權經營者的角色不可避免地帶有自利傾向，鄉鎮領導干部在行政管理活動中“尋租”和“以權謀私”問題層出不窮，這就會導致國家權威在鄉村的碎裂化，嚴重蠶食黨和國家在鄉村的權威基礎。而農地流轉后，農民暫時退出承包地，新的經營主體和中介組織產生。一方面鄉鎮政府要面對的利益主體增多，利益訴求多元化;另一方面，農村越發受到市場經濟的沖擊和影響，經濟要素的變化也需要政治和行政上有所改進。在此情況下，鄉鎮政府再也不能像以前那樣通過簡單的行政管理的方式來實施管理和控制鄉村的利益格局，而必須在堅持國家代理人這個角色的前提下，轉變管理方式，以平等的主體身份，更多地運用市場要素和更加透明化、規范化的手段謀求鄉村的善治。

　　(二)農地流轉背景下村民自治組織的角色和行為分析

　　在村民自治的框架下，村委會等村民自治組織的成員受村民的委托，對村莊的公共事務、矛盾糾紛、公益事業等進行自我管理，并對村民代表會議和全體村民大會負責;而村民通過村民代表會議和全體村民大會不僅有權選擇和決定村民自治組織成員，而且有權在村民自治組織成員不稱職的情況下將其罷免。村民自治組織成員是村民的利益代言人，他們介于鄉鎮政府和村民之間，既要貫徹國家的意志，又要代表村民的意愿，其角色與行為是國家政治和鄉村政治共同作用的產物。此外，我國法律規定農村土地所有權歸村集體，這個“集體”在一般情況下就是村委會和村小組，他們是農村承包地的發包方。在市場經濟條件下，村委會干部也有增加自身收入和帶動村民致富的經濟人角色。所以，村干部身上同時存在著這三種角色，村干部實際上是多重角色的復合體。在農地流轉之前，村干部往往扮演“行政者”的角色，村干部的這種角色沖突實質上是壓力型體制下鄉鎮政府與農民的制度性職能和生存發展需求之間的矛盾[7]。但是在農地流轉帶來的鄉村利益重組下，隨著鄉鎮政府職能的轉變，村民自治組織更多地要回歸村民代理人的角色，更多地扮演市場經濟條件下村莊利益協調者的角色，要與村民、農地經營方和中介組織等村莊利益主體加強民主協商，共同致力于活躍村莊民主治理;同時，利用各種市場要素大力發展農村經濟，帶動村民致富。

　　(三)農地流轉背景下農地經營方的角色和行為分析

　　流轉農地實際經營、使用者，包括種糧大戶(家庭農場)、農民專業合作社、工商資本等利益主體。這些利益主體不論是本村的村民抑或是外來的力量，他們經營流轉農地的目的就是通過規模化、集約化種植，獲得利潤的最大化。其初衷并不是利用農地流轉的契機介入村莊治理。但是，其經營的農地畢竟是在村莊內，經營者在空間上仍在村莊的范圍內活動。他們或多或少地要與鄉鎮政府、村委會、村民和中介組織發生聯系。在這種情況下，農地經營方與村莊其他利益主體也會形成利益共同體。而且，國家有關農地流轉和農業經營的方針政策還要通過農地經營方具體落實和反饋。一些農地經營者如農民專業合作社和涉農企業等主體在內部形成統一的聲音與對外界溝通、交流，在一定程度上可以減少鄉村治理的成本。而為了經營活動的順利開展和維護他們的經濟利益，農地經營方不會只滿足于獲取經濟利益，他們必然要參與到鄉村治理的進程中，在政治上謀求一席之地并擁有發言權。通過鄉村治理的平臺和進行政治行為，農地經營方可以提高自身的政治地位和政治身份，在協商、對話中尋求與其他利益主體的共同利益，化解彼此的利益分歧。

　　(四)農地流轉背景下農戶的角色和行為分析

　　農民作為農地的承包人，在農地流轉之前，由于他們利益的同一性并不使他們彼此間形成共同的利益關系，好比口袋中一個個分散的馬鈴薯。因此，他們不能以自己的名義來保護自己的利益[8]。再加上農民文化水平普遍較低、保守，對新事物接受能力比較弱。在農地流轉后，面對市場經濟的沖擊，其自身不能做出理性的選擇和判斷。這些劣勢使得農戶在與其他利益主體角逐博弈的過程中處于不利的境地，一旦在鄉村治理框架內農戶的利益沒有得到很好的維護，農民就會做出反抗。這種“弱者的武器”[9]雖然不一定導致鄉村社會秩序失范，也不會威脅到鄉村政權，但卻蠶食了鄉鎮政府的合法性認同，成為農村大規模群體性事件的潛在導火索。

　　農地流轉后，農民從土地中解放出來，他們的公共服務需求隨之增加，如就業、職業技能培訓、自主創業扶持和社會保障等。而且，經濟利益訴求也會增強。有些農民甚至會走出村莊謀生、居住。此種情況下，基于原承包地形成的村莊共同體，不論是熟人社會還是村民的集體身份認同，都發生了偏移甚至是處于模糊的境地。但是國家賦予農民的政治權利依然存在，農民是村民自治主人翁的地位沒變。為了維護自身的經濟利益，甚至在經濟利益達到一定程度后，農民更加擁有熱情參與鄉村政治和鄉村治理。

　　(五)農地流轉背景下中介服務組織的角色和行為分析

　　市場經濟條件下，以民間組織為主要載體的公民社會尚處在生長發育期，遠未定型和成熟[10]。而在農村地區，先前除了宗族和宗教組織，服務于農民生產、生活的中介組織更加缺乏。近年來隨著農業現代化的深入發展，這種情況有所好轉。由于農地流轉在很大程度上是市場交易行為，在交易開始前，農戶和經營者各自的供需情況彼此是孤立、分散的。尤其是農戶，其自身文化素質不高，對農地流轉相關的法律、政策不熟悉;對市場機制下的合同行為、風險防范等問題認識更加不足。因此，成立土地銀行、土地信托中心及農地流轉服務機構等中介組織勢在必行。這類組織不僅可以為農戶和經營者提供農地供需信息，盤活農地流轉市場，而且還可以提供相關的政策宣傳、法律解答、價格評估、矛盾糾紛協調等專業性服務，也是對政府公共服務的補充和擴展;同時，還可以節約農戶和經營者彼此交易的成本。中介組織連著農戶和經營方，作為獨立的第三方組織，將其引入鄉村治理體系不僅可以規范農戶和經營方的交易行為，也有利于維護雙方的合法權益。一旦農戶和經營者發生利益等糾紛，中介組織可以出面協調并化解矛盾，大大減輕鄉鎮政府和村民自治組織的壓力。 　　三、農地流轉背景下優化

　　鄉村治理的對策

　　在農地流轉的推動下，鄉村的利益格局發生了重大變化，對鄉村治理也提出了新的要求。結合全面加強依法治國的總體要求，可以利用農地流轉的機遇，在法治的框架下，將各利益主體都納入到鄉村治理的機制內，探索建立“多中心――共同參與”的鄉村治理體系，以加強各參與方的互動和協商，更好地達成利益共識，化解利益分歧，維護好農村的政治和經濟秩序。

　　(一)鄉鎮政府要整合鄉村權威，發揮其在鄉村治理中的主導作用

　　鄉鎮政府要落實法治政府和服務型政府的總體要求，明確自身的角色和定位，改變單純追求政績和“替民做主”的觀念，由“全能型管控政府”向“有限型服務政府”轉變，在國家代理人的角色定位下，改變單純行政命令的管理方式，努力整合鄉村的權威，著重強化監督，大力發揮其在基層治理中的主導作用。根據現行的法律、政策和農地流轉的實際，探索新興利益主體農地經營方和中介組織參與鄉村治理的規則、程序;而且，還要加強對新興利益主體日常經營和服務的監督。在工作上除了依靠村委會，還要重視新興利益主體的作用，并做好組織協調。進一步落實服務型政府的職能，大力改善公共服務，如就業、培訓、養老、住房、教育等。在對鄉鎮黨員干部的要求上，以制度的形式要求黨員干部加強與群眾和新興利益主體的交流、聯系，廣泛收集民情、鄉情，同時把黨和國家的政策送上門。涉及鄉村的公共事務，鄉鎮政府可以以合同和責任書等形式與村委會和新興利益主體簽訂目標責任書予以落實。在政治參與方面，圍繞約定的目標和特定的利益事項，召開由相關利益主體共同參與的民主協商和監督評議會議，在民主參與和民主協商的基礎上化解利益分歧、達成利益共識。鑒于當前鄉鎮政府領導干部基本上由上級任命的現實，未來可以探索從其他利益主體當中公推公選甚至通過直接選舉產生鄉鎮政府領導者，使鄉鎮政府的權力來源更加廣泛，強化鄉村其他利益主體對鄉鎮政府的監督，促進鄉村治理更加民主化。

　　(二)在發展村莊集體經濟的同時進一步完善村民自治組織

　　農地流轉給村莊重塑利益格局帶來了新的契機，尤其是經濟利益。農地流轉后，村莊傳統的小農經濟升級為規模化經營，農民就業多樣化，產業結構得到進一步調整，集體經濟發展迅速。村莊內的產權交易、資源要素交易也都應運而生，而這些市場化的交易行為又催生了新興的集體經濟組織，包括集體產權交易平臺、村辦集體企業、會計公司、理財小組等。在鄉村治理格局下，首先要順應形勢，支持和培育這些新興集體經濟組織的發展。其次，要加強村民自治組織的干部隊伍建設，增強他們在市場經濟條件下的組織能力、發展能力;尤其是要加強新形勢下的農村基層黨組織建設，發揮基層黨組織的引領、示范作用和共產黨員的先鋒模范作用。再次，在村民自治的框架內，捋順村委會與村莊新興集體經濟組織的關系，明確各自的權力邊界。最后，扎實推進多領域、多層次的鄉村民主協商，依托鄉鎮政府，探索建立村“兩委會”與村莊集體經濟組織和村民之間的對話機制以及村民代表會議、村民大會等議事機制，在塑造村莊新興集體經濟組織的同時進一步完善村民自治。

　　(三)創新農地經營主體參與鄉村治理的方式、方法

　　家庭農場、種植業專業合作社等是伴隨著農地流轉產生的新興經營主體，他們在很大程度上更具有企業的性質，但是更多的是從事涉農產業，處于基礎性地位。農地規模經營至少有兩個重要作用：穩定糧食生產和促進農業現代化。對于鄉鎮政府和村委會來說，他們歡迎新型經營主體投身農業現代化建設。同時，他們希望流轉農地經營方能夠在穩定農業生產的前提下，為鄉村發展貢獻力量。諸如雇傭農民以解決其流轉農地后的就業問題，應用新的農業技術，投資涉農項目帶動鄉村發展等，畢竟農地經營方有實力、有意愿參與其中。而在政治利益表達上，也要順應農地經營方的意愿，將其納入到鄉村治理的體系當中。一方面規范農地經營方的經營行為，另一方面通過政治渠道暢通農地經營方獻言獻策的途徑，擴大基層民主。如成立行業協會以強化經營主體的自律，在農業經營主體設立黨、團支部，將農業經營主體納入精神文明建設體系中，吸納農業經營精英進入鄉鎮政府權力機關和村民自治組織，鄉鎮政府在公共決策時引入農業經營主體參與其中，號召農業經營主體開展鄉村公益活動和志愿活動等。隨著實踐的發展，將來還要不斷拓寬農業經營主體參與鄉村治理的途徑。

　　(四)強化農民的參與權，突出鄉村治理框架內農民的主體地位

　　鄉村治理的目標是善治，而善治有賴于農民自愿的合作和對國家權威的自覺認同。基于農地流轉后的利益驅動，農民參與鄉村治理的積極性更加高漲。為此，首先要從制度入手，在鄉村治理的架構下改變之前“村治”由村干部甚至村委會主任個人說了算的不正常狀態，強化農民作為鄉村自治的主體地位。在搞好村民自治的基礎上，加強農民與其他利益主體的互動和合作以及共同實現目標的合力[1]256。此外，鄉村的組織化程度是衡量鄉村治理水平的一個重要標志，將農民納入村莊集體經濟組織不僅有利于農民形成共同的利益觀念和利益訴求，更好地實現農民的經濟利益;而且農民在組織內部形成“一個聲音”也方便與其他利益主體對話和交流，通過政治化、組織化的形式，增強農民與其他利益主體博弈的力量。這其中，制度是前提，最關鍵的環節在于真正落實農民的政治知情權、表達權和監督權。在這方面，各地也有一些形式上的創新，如“民主懇談會”“議事會”等，這些新的村治模式在制度和程序上最大限度地保障了農民的自治權利，尤其是事前的決策權和監督權。同時，作為鄉民和鄉村社會的模范、榜樣，鄉村精英和“鄉賢”群體也是鄉村治理不可或缺的重要力量，要吸引、凝聚他們參與到鄉村治理當中，積極發揮他們的引領和帶動作用。

　　(五)拓寬農地流轉中介組織參與鄉村治理的渠道

　　將中介組織納入鄉村治理的范疇，賦予其相應的主體地位有助于改善鄉村的治理結構。此時，中介組織不僅是鄉村利益的協調者，同時也是鄉村秩序的維護者。而且，也為公民社會的成長和發育提供了參與平臺和實踐經驗。在實踐中，可由基層政府出面組建配備相關的機構和人員，也可以扶持那些有實力、有信譽的中介組織，或者直接由基層政府出資購買社會服務。而不管哪一種方式，都要確保這些中介組織規范地開展業務。為此，首先要在法律和政策的框架內制定相關的規章制度，明確其自身的定位以及與服務群體之間各自的權利義務關系，保證這類中介組織的行為有章可循;第二，基層政府可以運用經濟手段調動這類中介組織的積極性，比如加大財政投入，對于服務完善的中介組織給予物質獎勵;第三，建立獎懲機制，對于服務不到位或者有重大過失的中介組織和個人要堅決予以淘汰;第四，基層政府要加強對這類中介組織的常規審計和監督，尤其是那些收費類的中介組織。此外，還可以發揮中介組織的專業優勢，引導其參與到鄉村公共事務的決策和執行當中，為鄉村的發展貢獻力量。 　　四、結語

　　雖然農地流轉是經濟領域內的新生事物，但是隨著我國城鎮化和工業化的快速推進，農地流轉的發展勢頭和前景更加可觀。而農地流轉作為經濟基礎的一部分，已經超越了其經濟范疇本身，對政治尤其是鄉村治理的影響越來越明顯。在這種背景下，優化鄉村治理將成為深化農村發展和改革的長遠任務。

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　　社會管理論文發表期刊推薦社會科學研究是于1979年創刊，由四川省社會科學院主辦的綜合性人文社會科學學術理論刊物。《社會科學研究》始終堅持以馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導，奉行“百花齊放、百家爭鳴”的方針，堅持走理論聯系實際 、學術結合時代之路，以學術性、思想性、綜合性為特點，與學界老中青三代學者保持深入聯系，不斷推出各學科高質量的學術成果，致力于推動學術繁榮、理論創新和文化積累，受到學術理論界和有關部門的廣泛關注和好評。