隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國的大氣環(huán)境越來越不容樂觀，盡管我國大氣污染防治層面的法律體系早已建立，但是由于該法律體系本身的缺陷以及執(zhí)法不嚴(yán)等原因，我國大氣污染情況并未得到改善，反而愈演愈烈。要想解決大氣污染問題，就必須采取合理有效的措施，而諸措施中大氣污染防治法律制度尤為重要。

　　摘 要 2013年初，大范圍霧霾重襲我國，中東部地區(qū)空氣污染指數(shù)頻頻破表，PM2.5開始進(jìn)入我國群眾的視野，成為大家密切關(guān)注的焦點(diǎn);截止2014年5月，我國的霧霾天氣不僅沒有好轉(zhuǎn)，反而愈演愈烈，并且持續(xù)到我國西南部，中國的土地籠罩在一層又一層的深霾之中，種種現(xiàn)象表明：我國大氣污染形勢(shì)已非常嚴(yán)峻。令人遺憾的是，我國目前大氣污染防治法律體系雖有發(fā)展，但尚不健全，這給我國大氣污染防治工作帶來了不少阻礙，我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒國外大氣污染防治立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建適宜于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的大氣污染防治法律體系。

　　關(guān)鍵詞 核心論文發(fā)表,大氣污染,立法,執(zhí)法

　　一、大氣污染的定義及我國大氣污染的現(xiàn)狀分析

　　(一)大氣污染的定義

　　要分析我國目前大氣污染防治的法律體系，我們不得不先厘清大氣污染的定義。根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)的定義，大氣污染是指由于人類活動(dòng)或自然過程引起某些物質(zhì)進(jìn)入大氣中，呈現(xiàn)出足夠的濃度，達(dá)到足夠的時(shí)間，并因此危害了人體的舒適、健康、福利或環(huán)境的現(xiàn)象。

　　我們知道，大氣是由多種物體組成的混合物，各組成物的比例是相對(duì)穩(wěn)定的，而某些物質(zhì)進(jìn)入大氣會(huì)改變大氣的組成，持續(xù)一定的時(shí)間就會(huì)對(duì)大氣環(huán)境造成破壞，這種物質(zhì)我們將其稱為污染物。根據(jù)我國即將于2016年1月1日起在全國范圍內(nèi)實(shí)施的最新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》可以看出，我國的大氣污染物主要是：二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、PM2.5、PM10、氮氧化物、鉛等。

　　(二)我國大氣污染的現(xiàn)狀

　　從我國環(huán)保部官方網(wǎng)站實(shí)時(shí)發(fā)布的各城市空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)可以看出，我國大氣污染的程度已非常嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年采用新空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個(gè)城市中，只有3個(gè)城市達(dá)到了空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(即達(dá)標(biāo)) ;其他尚未開始實(shí)施新空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的城市污染程度也令人堪憂。

　　2014年開年以來，各地空氣污染指數(shù)頻頻被刷新，我們度過了一個(gè)最為“昏暗”的春天。2014年1月16日，北京發(fā)布了今年首個(gè)重污染藍(lán)色預(yù)警;2014年2月23日，環(huán)保部通報(bào)，我國有100多萬平方公里的國土面積遭遇灰霾污染，北京、河北等地為重度污染;2014年3月，山東省氣象臺(tái)發(fā)布霾黃色預(yù)警，120多個(gè)高速收費(fèi)站關(guān)閉;廣州大部分地區(qū)遭遇霧霾襲擊;2014年5月，北京在立夏日出現(xiàn)高溫霧霾天氣，全市35個(gè)監(jiān)測站空氣質(zhì)量無一低于5級(jí)重度污染;成都?xì)庀笈_(tái)發(fā)布霾黃色預(yù)警，環(huán)境監(jiān)測中心數(shù)據(jù)顯示，成都市大部分地區(qū)持續(xù)重度污染……我們賴以生存的空氣正在遭遇史無前例的破壞。防治大氣污染迫在眉睫!

　　其實(shí)，我國大氣污染嚴(yán)重并不是最近兩年才出現(xiàn)的，但是污染程度卻愈加嚴(yán)峻，不得不引起我們的深思。目前我國大氣污染源主要是：自然污染源、生活污染源、工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源、交通污染源等。我們可以上述污染源中窺探大氣污染日益加劇的原因主要包括：環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄;能源利用不合理，浪費(fèi)嚴(yán)重;技術(shù)落后，不管是能源可持續(xù)性利用的技術(shù)還是污染治理技術(shù)都很落后;汽車尾氣排放超標(biāo);大氣污染防治的法律體系不健全，執(zhí)法不嚴(yán)。而在上述諸多原因中，法律體系不健全和執(zhí)法不嚴(yán)是最為重要的原因。

　　二、我國大氣污染防治的法律體系及存在的問題

　　(一)我國目前大氣污染防治的法律主要由以下幾部分構(gòu)成

　　1.以《憲法》為根基。作為國家的根本大法，《憲法》第二十六條明確規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”這為我國防治大氣污染的立法奠定了基礎(chǔ)。

　　2.以《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律為框架。我國的大氣污染防治法律體系是建立在《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律之上的，上述法律從政府部門對(duì)大氣環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理職責(zé)、對(duì)企業(yè)的排污許可管理、針對(duì)各不同污染源的防治措施、企事業(yè)單位污染大氣環(huán)境應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等多方面建立了大氣污染防治的法律框架。

　　3.以《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》《刑法》等法律為補(bǔ)充。《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律規(guī)定了企事業(yè)單位或個(gè)人污染大氣環(huán)境時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任(主要是行政責(zé)任)，但并不完善，因此通過《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》《刑法》等法律補(bǔ)充規(guī)定了污染大氣環(huán)境的行為人應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任和刑事責(zé)任。

　　4.以《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性文件為指引。為了保護(hù)大氣環(huán)境，防治大氣污染，我國國務(wù)院及環(huán)保部門陸續(xù)出臺(tái)了《環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測規(guī)范》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《大氣污染防治先進(jìn)技術(shù)匯編》等規(guī)范性文件，主要從空氣監(jiān)測、防治措施、防治技術(shù)等層面為大氣污染防治提供指引。

　　5.以各地大氣污染防治規(guī)范性文件為依托。大氣污染防治需要靠各地政府的支持和各地企事業(yè)單位及個(gè)人的配合，隨著大氣污染的日益加劇，各地方政府紛紛出臺(tái)或正在醞釀出臺(tái)大氣污染防治的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，比如北京、陜西、烏魯木齊、濟(jì)南、南京等省市出臺(tái)了《大氣污染防治條例》;石家莊、珠海、成都等市出臺(tái)了《大氣污染防治管理規(guī)定》;包括北京、河北、重慶、四川等在內(nèi)的31個(gè)省及直轄市與環(huán)保部簽訂了《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》……以上規(guī)范性文件成為各地政府防治大氣污染的依托。

　　(二)我國現(xiàn)存的大氣污染防治法律體系存在以下問題：

　　1.大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)更新不及時(shí)。我國現(xiàn)行的《大氣污染防治法》修訂于2000年;我國制定的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》從1982年開始實(shí)施，在長達(dá)30多年的時(shí)間里，該標(biāo)準(zhǔn)僅僅修訂了3次，而由于我國不同地區(qū)的空氣污染特征、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境管理要求差異較大，新增指標(biāo)監(jiān)測需要開展儀器設(shè)備安裝、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、專業(yè)人員培訓(xùn)等一系列準(zhǔn)備工作等原因，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)(即GB 3095―2012)要分步實(shí)施，2016年1月1日才在全國范圍內(nèi)開始實(shí)施;我國現(xiàn)行的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定于1996年，更從未進(jìn)行修訂。 　　2.我國目前全國統(tǒng)一的空氣污染應(yīng)急預(yù)案機(jī)制并不健全。國務(wù)院于2013年發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出要建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制及制定應(yīng)急預(yù)案，我國今年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條也規(guī)定建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，但是上述兩個(gè)文件都只是提出了綱領(lǐng)性的要求，并沒有可供執(zhí)行的具體措施。

　　3.企業(yè)對(duì)大氣造成污染的違法成本太低。我國現(xiàn)行的法律體系對(duì)企業(yè)的違法行為處罰力度不夠。我國現(xiàn)行法律體系中規(guī)定了企業(yè)違法行為及造成污染事故的行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，包括行政處罰、民事賠償責(zé)任及刑事處罰。但是相對(duì)于造成的損失而言，行為人要承擔(dān)的違法成本明顯過低，比如行政罰款金額低、刑事責(zé)任(最高刑為七年)過低等。現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)污染單位及責(zé)任人違法行為的處罰力度太低，造成了責(zé)任人承擔(dān)的違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)與其收益不成正比，無法達(dá)到懲治及警戒的目的。

　　4.“誰污染，誰付費(fèi)”的制度存在缺陷。我國目前誰污染，誰付費(fèi)的制度主要是：在發(fā)生污染后，由企業(yè)自己出資治理，。但實(shí)踐中企業(yè)出于對(duì)成本和效率的考量，通常是選擇并不專業(yè)的機(jī)構(gòu)或者選用最簡便但有效性差的方式進(jìn)行治理，也不理會(huì)最終達(dá)到的效果。

　　5.行政部門公布空氣污染狀況的制度不完善。我國法律僅規(guī)定了環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)，但是這只是原則性的規(guī)定，多久發(fā)布一次、發(fā)布方式等并未進(jìn)行明確;沒有規(guī)定環(huán)保部門不公布或者公布的數(shù)據(jù)不真實(shí)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任。

　　6.執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象普遍存在。雖然我國大氣污染防治的法律體系已經(jīng)建立，但是由于執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致許多法律法規(guī)難以得到貫徹實(shí)施，甚至成為一紙空文。執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)的原因很多，其中一項(xiàng)重要原因就是我國官員考核制度的不合理，雖然2013年12月中共中央組織部發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，強(qiáng)調(diào)要在官員考核制度上突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向， 要把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，要強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重;新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十六條也強(qiáng)調(diào)：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。”這表示了我國政府要大力改進(jìn)對(duì)官員考核制度的決心，不再單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)GDP，但是具體的措施并不完備。很多官員為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而對(duì)污染企業(yè)一路開綠燈的現(xiàn)象仍然比較普遍;另一方面，對(duì)政府部門缺乏問責(zé)也是導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)情形的一大原因，現(xiàn)行法律大多只重視企業(yè)的法律責(zé)任，而不規(guī)定或較少規(guī)定政府部門不依法履職的法律責(zé)任。一旦失去法律責(zé)任的威懾，政府有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象勢(shì)必日益惡化。 同時(shí)，我國相關(guān)法律本身的缺陷也是執(zhí)法不嚴(yán)的理由之一，比如環(huán)保部機(jī)動(dòng)車排污監(jiān)控中心副主任丁焰說到：“《大氣污染防治法》實(shí)施近14年，其中第53條規(guī)定卻從未被執(zhí)行過。執(zhí)法主體不明是法律無法執(zhí)行的重要原因。”

　　三、國外大氣污染防治工作的經(jīng)驗(yàn)

　　其實(shí)，大氣污染并不是我們國家面臨的獨(dú)特難題，早在20世紀(jì)初，資本主義國家就出現(xiàn)過大范圍的大氣污染事件，給他們的環(huán)境造成了極為不利的影響，資本主義國家花取了大量的時(shí)間和金錢進(jìn)行治理，取得了較好的成果。我們應(yīng)該從中汲取一些有用的經(jīng)驗(yàn)：

　　(一) 英國

　　英國從19世紀(jì)開始遭受霧霾的困擾，其首都倫敦更是被稱為“霧都”，1952年，被稱為20世紀(jì)十大環(huán)境公害事件之一的“倫敦?zé)熿F事件”在倫敦“上演”。這次“黃色毒霧”奪去了120000人的生命，使很多人都患上了支氣管炎、冠心病、肺結(jié)核乃至癌癥。造成這起事件的原因就是空氣污染。 這次事件之后，英國下定決心治理大氣污染。英國防治大氣污染的法律體系主要是：

　　1.以“清潔空氣法”和“制堿等工業(yè)法”為基礎(chǔ)。《清潔空氣法案》首先規(guī)定設(shè)立無煙區(qū)，無煙區(qū)中只準(zhǔn)許使用無煙煤、焦炭、電、煤氣、低揮發(fā)性鍋爐煤、燃料油，禁止使用其他燃料;其次，無煙區(qū)住戶改造爐灶以適應(yīng)新燃料，并在冬季采取集中供暖，同時(shí)還對(duì)煙塵標(biāo)準(zhǔn)作出定義，規(guī)定超過“林格曼二度”的煙塵為黑煙，超過“林格曼四度”的為濃煙。最后，新建工業(yè)鍋爐在使用時(shí)盡量不排放黑煙;地方管理局有權(quán)禁止煙囪高度不夠的建筑的建設(shè)。《制堿等工業(yè)法》規(guī)定有污染的生產(chǎn)工藝每年登記一次;登記的條件是，必須采用可有效連續(xù)使用的最佳設(shè)施，以防止有害氣體的排放;某些工藝還需要規(guī)定酸性上限濃度;經(jīng)過登記后的工藝，不得排放黑煙。

　　2.規(guī)定了多項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。1967年，英國政府發(fā)布有關(guān)提高煙囪高度的通告;1990年，英國頒布《環(huán)境保護(hù)條例》，并制定了78個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。1991年，進(jìn)行了新標(biāo)準(zhǔn)的修訂，修訂較嚴(yán)格，并與歐共體標(biāo)準(zhǔn)相一致。

　　3.轉(zhuǎn)變交通戰(zhàn)略。上世紀(jì)八九十年代，有關(guān)部門出臺(tái)了轉(zhuǎn)變交通發(fā)展的措施，包括推廣公共交通、步行、騎自行車等節(jié)油、無污染的出行方式;轉(zhuǎn)化交通發(fā)展戰(zhàn)略，減少對(duì)小汽車的依賴，有效降低機(jī)動(dòng)車二氧化碳排放量;改變機(jī)動(dòng)車的設(shè)計(jì)及燃油結(jié)構(gòu);設(shè)立1000英里長的自行車線路網(wǎng);加強(qiáng)交通管理等內(nèi)容;所有在英國出售的新車自1993年1月起，都必須加裝催化器，從而減少氮氧化合物的污染。

　　(二)德國

　　40多年前，穿過德國魯爾工業(yè)區(qū)的萊茵河泛著惡臭，兩岸森林遭受酸雨之害。而今，包括萊茵河流域在內(nèi)的德國多數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了青山綠水，空氣清新，這與德國實(shí)施“空氣清潔與行動(dòng)計(jì)劃”密不可分。德國的“空氣清潔與行動(dòng)計(jì)劃”減少可吸入顆粒物的方法主要有兩種：一是限制釋放顆粒物，例如車輛限行、限速、工業(yè)設(shè)備限制運(yùn)轉(zhuǎn)等，并設(shè)立“環(huán)保區(qū)域”，德國超過40個(gè)城市設(shè)立了“環(huán)保區(qū)域”，只允許符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的車輛駛?cè)?二是通過技術(shù)手段減少排放，例如給汽車安裝微粒過濾裝置。德國于2007年立法補(bǔ)貼安裝微粒過濾裝置的柴油發(fā)動(dòng)機(jī)汽車，并對(duì)未安裝過濾裝置的車輛征收附加費(fèi)。此外，德國還采取了一些“軟措施”，如呼吁民眾節(jié)能減排，使用節(jié)能家電、多搭乘公共交通以及騎車出行等。 　　(三)美國

　　美國于1955年頒布了《空氣污染控制法》，并于1963年制定了《清潔空氣法》，成為大氣污染防治的主要法律依據(jù)。上述法律明確了聯(lián)邦負(fù)責(zé)制定全國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，州負(fù)責(zé)制定本州達(dá)標(biāo)方法與時(shí)間表，地方負(fù)責(zé)具體實(shí)行并針對(duì)本地特殊情況對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充的大氣污染防治三級(jí)管理體制。 1971年，美國政府頒布了《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，要求對(duì)6種空氣污染物進(jìn)行管制。同時(shí)美國實(shí)行大氣排污許可證制度，并對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。1993 年，經(jīng)美國環(huán)保署批準(zhǔn)，南海岸空氣質(zhì)量管理局開始實(shí)施全美第一個(gè)、也是世界上首個(gè)區(qū)域空氣污染排放交易計(jì)劃(RECLAIM)，允許企業(yè)買賣排放配額，利用市場機(jī)制促進(jìn)減排。 (四)日本。日本的大氣污染問題在20世紀(jì)60年代日益突出，主要表現(xiàn)是亞硫酸氣體構(gòu)成的“白煙”，造成這一問題的主要原因是過度集中的工業(yè)排放。因此日本1968年制定了《大氣污染防治法》，依法推進(jìn)大氣污染的治理，通過對(duì)人為污染源進(jìn)行分類管理，依據(jù)社會(huì)發(fā)展情況變化，采取制定(并不斷修改)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格監(jiān)管、技術(shù)防控、信息公開等措施進(jìn)行綜合治理，成效比較顯著。 同時(shí)，日本自2012年10月開始對(duì)石油、天然氣等化石燃料征收“地球溫暖化對(duì)策稅”，即環(huán)境稅。所征環(huán)境稅將主要用于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品補(bǔ)助、可再生能源普及等。

　　四、對(duì)策及建議

　　我們可以看到，發(fā)達(dá)國家治理大氣污染最主要還是從立法層面開展，針對(duì)我國現(xiàn)行的大氣污染防治法律體系的完善，擬提出如下建議：

　　1.及時(shí)更新大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和技術(shù)水平滯后等并不能作為延期施行空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的理由，在空氣污染防治這一領(lǐng)域，重點(diǎn)在于“防”而不是“治”，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新的污染源及污染方式在不斷地出現(xiàn)，比如現(xiàn)在污染最為嚴(yán)重的是PM2.5，比如甲醛污染等新的污染方式出現(xiàn)，有必要根據(jù)實(shí)際情況的變化及時(shí)地對(duì)新的污染物及污染方式進(jìn)行約束。因此筆者建議根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及大氣污染情況的變化及時(shí)修訂大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并且明確修訂的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)立即生效;對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行修改，將新的污染物及新的防治污染方式納入法律之中;加大國家財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)及技術(shù)落后地區(qū)的監(jiān)測裝備、人員培訓(xùn)等的投入。

　　2.建立空氣遭受嚴(yán)重污染時(shí)的應(yīng)急預(yù)案機(jī)制。筆者建議通過法律的方式建立在空氣遭受嚴(yán)重污染時(shí)的應(yīng)急預(yù)案機(jī)制，規(guī)定：第一，全國適用統(tǒng)一的空氣質(zhì)量指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)測(雖然新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定統(tǒng)一環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站點(diǎn)的設(shè)置，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、流域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測;但是該法也規(guī)定地方可制訂嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);并且目前我國新的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在我國是分階段實(shí)施，故不同地區(qū)有不同的空氣質(zhì)量指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)之現(xiàn)象是存在的)，根據(jù)空氣質(zhì)量指數(shù)及一定時(shí)間內(nèi)遭遇重污染天數(shù)將空氣污染進(jìn)行不同的預(yù)警分級(jí)，并規(guī)定各級(jí)預(yù)警由誰進(jìn)行批準(zhǔn)，由誰進(jìn)行發(fā)布;第二，根據(jù)不同的預(yù)警級(jí)別，規(guī)定當(dāng)?shù)卣�府部門有權(quán)采取不同的響應(yīng)措施，比如強(qiáng)制中小學(xué)校停課、強(qiáng)制市民盡量不外出、限制車輛行駛、禁止大排量汽車進(jìn)城、工地現(xiàn)場停止施工、企業(yè)限產(chǎn)等;第三，明確各職能部門應(yīng)制定與本部門職能相關(guān)的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)發(fā)布的預(yù)警級(jí)別啟動(dòng)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案;第四，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行的監(jiān)督。應(yīng)明確各部門在應(yīng)急預(yù)案中的職責(zé)，并明確在啟動(dòng)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案后，由同級(jí)監(jiān)察部門對(duì)應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)不履行職責(zé)或未有效落實(shí)應(yīng)急預(yù)案的行政部門及領(lǐng)導(dǎo)處以行政責(zé)任;第五，建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制。《大氣污染防治法》修改草案中提到了建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，具有積極的意義，應(yīng)該盡快確定下來。筆者認(rèn)為應(yīng)：(1)建立跨省、跨市、跨區(qū)的聯(lián)合監(jiān)測、信息共享等配套制度;(2)當(dāng)空氣污染由一個(gè)行政區(qū)劃跨越到另一個(gè)行政區(qū)劃時(shí)，由污染源所在地省、市或區(qū)級(jí)環(huán)保部門在本省、市或區(qū)級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)牽頭實(shí)施區(qū)域聯(lián)動(dòng)應(yīng)急，在無法確定污染源所在地時(shí)由污染較嚴(yán)重的省、市或區(qū)級(jí)環(huán)保部門在本省、市或區(qū)級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)牽頭實(shí)施區(qū)域聯(lián)動(dòng)應(yīng)急，其它受空氣污染波及或影響的相鄰省、市或區(qū)級(jí)環(huán)保部門參加區(qū)域聯(lián)動(dòng)應(yīng)急，共同處置跨省、市或區(qū)的空氣污染事件，對(duì)污染源進(jìn)行調(diào)查并進(jìn)行通報(bào)。(3)跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動(dòng)統(tǒng)一由跨省、市或區(qū)的共同上一級(jí)人民政府進(jìn)行指揮。(4)如果相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或部門未落實(shí)或者不配合區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。

　　3.加大對(duì)企業(yè)違法行為的處罰力度。筆者建議對(duì)建筑企業(yè)，要規(guī)范企業(yè)施工，鼓勵(lì)施工企業(yè)采取有效措施減少污染;對(duì)工業(yè)企業(yè)則要限制大型鍋爐和工業(yè)設(shè)施排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于重污染的煤廠及電廠要限制或者關(guān)停;對(duì)汽車尾氣的排放設(shè)置上限，對(duì)生產(chǎn)超排量汽車的企業(yè)要進(jìn)行整頓直至責(zé)令其停產(chǎn);對(duì)惡意排污、超量排放、惡意焚燒、造成重大污染危害的企業(yè)進(jìn)行停產(chǎn)、停業(yè)的行政處罰;對(duì)上述污染單位及相關(guān)責(zé)任人施以與其違法排污所得掛鉤的罰款并加大罰款力度;提高《刑法》中重大環(huán)境污染事故罪的刑事責(zé)任。

　　4.變革 “誰污染，誰付費(fèi)”的制度。當(dāng)企業(yè)的污染已經(jīng)對(duì)社會(huì)的公共安全產(chǎn)生影響時(shí)，就已經(jīng)不再是一個(gè)企業(yè)自己就可以決定的事情，而需要政府的介入。因此筆者建議：在發(fā)生污染后，由環(huán)保部門通過合法程序采購具有相應(yīng)資質(zhì)的服務(wù)企業(yè)進(jìn)行治理;治理完成后，由環(huán)保部門或者環(huán)保部門通過合法的采購程序確定的有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)(不能是進(jìn)行治理的單位)進(jìn)行鑒定，看治理是否達(dá)標(biāo)，并將結(jié)果向社會(huì)公開。這期間所產(chǎn)生的費(fèi)用全部由排污企業(yè)承擔(dān)。

　　5.尊重和保障公民的知情權(quán)。筆者建議進(jìn)一步明確區(qū)、縣級(jí)環(huán)保部門每日或每周全面公示環(huán)境污染監(jiān)測指數(shù)，拓寬公布監(jiān)測指數(shù)及空氣情況的渠道，可以在網(wǎng)站上發(fā)布，也可以在新聞媒體上公布，甚至可以通過向公民發(fā)布手機(jī)短信的方式公布空氣指數(shù);如若環(huán)保部門不公開或公開的數(shù)據(jù)不真實(shí)、不全面的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

　　6.把空氣污染防治作為對(duì)政府官員業(yè)績的重要考核指標(biāo)之一，加大執(zhí)法力度。筆者建議將空氣污染的防治作為重要的考核指標(biāo)之一，比如規(guī)定：地方政府應(yīng)當(dāng)加大發(fā)展綠色公共設(shè)施，大力發(fā)展城市交通工具、大面積建設(shè)綠地、濕地、公園等，并將其作為政府業(yè)績的一項(xiàng)考核標(biāo)準(zhǔn);一個(gè)季度(或者一個(gè)月)，當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量優(yōu)良天數(shù)必須達(dá)到多少天，否則該季度(或該月)考核不合格;建立“一票否決制”，即對(duì)發(fā)生惡性空氣污染事故的地方政府官員一票否決，不允許其再擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù);同時(shí)，應(yīng)建立公眾對(duì)政府及官員落實(shí)防治空氣污染制度及對(duì)空氣污染行為行使監(jiān)管權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的制度，對(duì)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)、地方政府的工作人員存在包庇、隱瞞、通風(fēng)報(bào)信、或怠于履行監(jiān)管職責(zé)的，應(yīng)嚴(yán)厲追究其行政責(zé)任及刑事責(zé)任。另外，針對(duì)部分法律法規(guī)未明確執(zhí)法主體而帶來執(zhí)法障礙的情況，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將這些法律法規(guī)進(jìn)行清理，并明確執(zhí)法主體。

　　注釋：

　　武欣鵬.我國大氣污染防治法律制度研究.http：//www.doc88.com/p-8136 147 741 765. html.

　　《2013年全國74市中 僅3市空氣達(dá)標(biāo)》，載于2014年3月9日《揚(yáng)子晚報(bào)》A04版;

　　王薔.霧霾入侵 法律為何擋不住.北京晚報(bào).2013年12月16日第36版.

　　《大氣法第53條實(shí)施以來從未執(zhí)行 執(zhí)法主體不明法律描述不清是主因》，載于《法制日?qǐng)?bào)》2014年6月4日，第06版.

　　載于英國移民網(wǎng)http：//www.workpermit.com.cn.

　　夏琪《英國治理大氣污染的救贖之路》，載于2013年1月15日《法治周末》，http：//www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/1886.