內容摘要：依照中央的定位和現有法律的規定，中國(上海)自由貿易試驗區與行政區劃之間在合法性框架和法律規則的制定落實等方面極為不同。在自貿區范圍內，不僅政府權力行使的法律依據相對獨立于行政區劃，而且在政府管理權力的分配及相互關系上也不局限于原本適用于行政區劃的法律規定，這必然導致自貿區與行政區劃的法律規則在具體適用過程中相互間會發生諸多沖突。為了解決這些法律沖突，應當在特定的規則適用原則指導下，設置專門和系統的規則協調制度，各級政府機關應當在這些制度中發揮各自特定的職能，以有助于自貿區的正常運行及其所肩負任務的實現。

　　關鍵詞：民商法論文發表,中國(上海)自由貿易試驗區,行政區劃,法律沖突,協調

　　2013年中國(上海)自由貿易試驗區(以下簡稱“上海自貿區”)的設立，不僅是我國國際貿易、服務、投資、金融等經濟領域的一件大事，而且對我國現有法律體系也產生了重大的影響。上海自貿區不屬于行政區劃，而且它的法律制度尚不健全、法律地位亦不確定，因此兩個法律系統之間存在著多層次法律沖突的可能。要減少這種沖突所帶來的不利后果，就必須理清自貿區與行政區劃之間的法律結構差異，并在此基礎上逐步建立完善的協調機制。

　　一、自貿區與行政區劃法律地位上的不同

　　自貿區在行政管理職能、立法機關法律監督等方面與一般行政區劃存在著很大差異，這足以說明現有法律賦予了自貿區一種相對獨立的法律地位。我們可以通過對行政區劃的法律內涵與有關自貿區的法律資源加以比較看清這一點。

　　(一)行政區劃內涵之界定

　　“行政區劃”一詞來源于《憲法》第30條“中華人民共和國的行政區域劃分”。按照法學界通說，行政區劃“是憲法所確認的一種……國家按照一定的原則和程序，將其所管轄的領土劃分成若干大小不同、層次不同的區域，設置相應的地方國家機關進行分層管理，以實現國家職能的制度” 〔1 〕，即對行政區域以一定的管理目的進行劃分的制度。

　　法律條文對“行政區劃”的概念沒有直接表達，要從法律文本上明確“行政區劃”的含義以便與自貿區加以區分，筆者認為應當至少理清以下幾個問題：

　　首先，雖然中國政府門戶網站官方將“行政區劃”解釋為“行政區劃是國家為便于行政管理而分級劃分的區域。因此，行政區劃亦稱行政區域” 〔2 〕，但“行政區劃”與“行政區域”的含義其實并不相同。在《國務院關于行政區劃管理的規定》等法規里，“行政區域”一詞往往被用來標識各級行政區劃之下特定政府機關職權所及的地理范圍，因此法律較為重視行政區域界線的勘檢、保護和爭議解決;而“行政區劃”則是指劃分不同地域、不同級別政府機關職權以便于國家進行管理的法律制度，前者是后者的組成部分。“行政區劃”是法律設置政府機關職權的前提，而“行政區域”則不是。

　　其次，法律雖然對“行政建置”的含義沒有直接說明，但從《憲法》和《國務院關于行政區劃管理的規定》可以解讀出，“行政建置”是“行政區劃”的另一組成部分，具體包括各級行政區劃的設立、撤銷、更名、明確隸屬關系以及選擇人民政府駐地等。一般說來，“設立行政建置”和“劃定行政區域”這兩步完成后，“行政區劃”就建立起來了。

　　再次，“行政區劃”內的國家機關至少應當包括同級人民代表大會和同級人民政府。按照法律規定，各級行政區劃必須設立人民代表大會和人民政府 〔3 〕，而人民法院等機關只設立于縣級以上行政區劃，因此并不是行政區劃的必然構成 〔4 〕。

　　(二)自貿區與行政區劃法律地位之間的差異

　　自貿區內不僅不存在一級人民代表大會和人民政府，而且區內的政府機構職權也不受同級行政區劃法律的約束。因為一般派出機構的設置是出于實現行政區域內政府管理的需要，而自貿區的設置目的卻是為了探索出一套與改革開放進程相適應的、以市場為主導的發展模式。

　　1.“自貿區管委會”不是一般意義上的政府派出機構

　　上海市人民政府已設立派出機構“中國(上海)自由貿易試驗區管理委員會”(以下簡稱“上海自貿區管委會”)，〔5 〕但這個管委會并不是行政區劃體制下的派出機構。在一般行政區劃下，政府派出機構的人事權和財務權由設立該派出機構的行政機關或部門統一管理，它的權責比較單一，并不能超出派出方的權責范圍，設立這類派出機構的目的主要是在管理強度過大或地域太廣時便于實現行政管理或者服務。與此相對，自貿區管委會雖然在表面上仍是行政法上的派出機構，但其法律性質迥然不同。為了提高經濟運行的效率，擺脫政府不合理干預，自貿區管委會不可能在與派出方同樣的行政體制框架中運作并受其決策指令的過度約束，而是應當保持相當程度的獨立性。

　　首先，自貿區管委會的行政級別配置很高。現任上海自貿區管委會主任是上海市副市長兼任，行政級別副部級。這種行政級別的高配置，使得上海自貿區管委會在政府管理活動中的地位高于上海市政府各職能部門，這在目前的政府派出機構中極為少見。與之相關聯，自貿區管委會在規劃、管理與執法過程中制定的規范性文件，在自貿區范圍內的實際效力必然高于行政區劃下市政府職能部門所制定的規范性文件。

　　其次，自貿區管委會的行政權力性質與一般政府派出機構的不同。按照《行政許可法》和《行政處罰法》 〔6 〕，派出機構沒有集中行政許可、處罰的權力，就算是最近幾年各地設立的綜合保稅區管委會之類機構，即便其行政級別能夠達到派出方的次一級，在行政管理權力上卻也僅限于支持、協助或者協調派出方職能部門的執法活動。然而按照《中國(上海)自由貿易試驗區管理辦法》的規定，自貿區管委會擁有在區域范圍內整合各職能部門的“綜合管理”和“集中行政處罰”等權力 〔7 〕，這種權力是我國行政法上的新生事物。

　　2.上海市人大常委會與自貿區的法律關系尚不明確

　　在上海市人大常委會的職能方面，自貿區與行政區劃亦有顯著差異。按照我國行政法上的依法行政原則，“行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行” 〔8 〕，即行政行為不得抵觸法律法規，但該原則并不會阻止行政區劃內地方政府權力在法律允許或者不完善的前提下為執行事務而擴張�，F在上海自貿區不僅可以通過全國人大常委會暫停法律的授權，而且還擁有性質上尚不十分明確的先行先試職能，這使得上海市人民政府和上海自貿區管委會實際上有能力繞開地方性法規的束縛，結果可能導致對依法行政原則在行政區劃各個法律淵源層面上(法律、法規、規章)的統一性的突破。 　　此外，按照《國務院關于印發中國(上海)自由貿易試驗區總體方案的通知》，國務院還要求上海市人民政府就自貿區方案實施的重大問題請示報告。國務院雖然對地方人民政府的工作有指導權力，亦有劃分中央和省、自治區、直轄市地方行政機關職權的權力 〔9 〕，但是它與地方各級人大常委會沒有上下級關系，因此在法律上尚不能明確國務院與上海市人大常委會如何就自貿區事務的監督進行權力劃分，亦不能明確市人大常委會與市政府之間如何就自貿區事務的監督權力進行劃分。

　　在這種情況下，上海市人大常委會的立法和監督權力都會與在行政區劃之下有所不同。一方面，根據《關于在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》(以下簡稱《暫時調整地方性法規決定》)，上海市的地方性法規必須隨法律、行政法規在自貿區調整實施作相應調整實施，凡與《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》(以下簡稱《上海自貿區方案》)不一致的，也要調整實施�！�10 〕另一方面，原本上海市人大常委會可以按照《各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)行使的監督權力，也因為《上海自貿區方案》的規定而處于不確定的狀態中，比如自貿區管委會制定的規范性文件，就不在《上海市人民代表大會常務委員會關于規范性文件備案審查的規定》的范圍內 〔11 〕，自貿區管委會的規范性文件在自貿區范圍內實際效力相對較高，卻因為沒有地方立法授權，所以反而不需要像低效力的規范性文件那樣在市人大常委會備案。

　　(三)自貿區與行政區劃之間可能發生的法律沖突

　　因為自貿區的法律定位與行政區劃法律體制存在著系統性差異，所以可能會在以下幾個方面形成法律沖突�！�12 〕

　　1.上海市與上海自貿區之間潛在的法律沖突

　　按照《上海自貿區方案》的要求，除“《上海自貿區方案》實施中的重大問題，上海市人民政府要及時向國務院請示報告”之外，其他一切自貿區方案實施工作的具體落實是由上海市人民政府負責組織的。由此上海市的大多數地方性法規在執行過程中可能會和上海市人民政府關于上海自貿區的試驗性規則出現沖突。雖然《暫時調整地方性法規決定》已經規定任何地方性法規都可以作相應調整，但這種調整完全依附于全國人大常委會三年試驗期的決定和《上海自貿區方案》，沒有形成自貿區長久制度基礎，亦沒有建立任何保留地方性法規中合理規定或者啟動調整的具體標準，因此尚不足以解決地方性法規與上海自貿區規則之間可能的沖突。

　　2.浦東新區與上海自貿區之間潛在的法律沖突

　　浦東新區作為一個市轄區，本不享有地方立法權，但2005年國務院批準了浦東新區進行綜合配套改革試點，2007年上海市人大常委會又賦予了浦東所謂 “先行先試”的權力，情況就發生了變化。按照《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》，浦東新區人民政府因先行先試制定的政府文件，以及浦東新區人大及其常委會做出的相關決議和決定，需要按照《監督法》第28條的要求報市人大常委會備案 〔13 〕，這至少承認了先行先試的規范性文件性質，與《立法法》對地方政府規章的要求類似。

　　由此上海自貿區與浦東新區之間產生了如下法律沖突的協調問題：浦東新區的先行先試規范性文件是否可以適用于上海自貿區?如果可以，又該如何適用?浦東新區和上海市分別為上海自貿區所進行的立法之間如果出現抵觸是否需要協調?

　　3.洋山保稅港區跨越不同行政區劃可能引發的法律沖突

　　對于洋山保稅港區，國務院原則上規定由滬浙兩地人民政府共同擬定建設實施方案，并按照國家有關規定和兩省市政府合作協議加強協作配合。〔14 〕由于跨省事務無法由各省單獨立法和管理，所以目前對洋山保稅港區共同管理采取的做法是：由兩地政府簽訂租借協議，港區在行政區劃上歸屬于浙江省，而其經營管理及具體規劃委托于上海市，此外港區可以同時納入寧波、舟山港以及上海港的規劃中。〔15 〕原本對于港區事務的日常管理和行政管理擁有主要職權的是上海市組建的洋山保稅港區管理委員會，該管委會由洋山港區建設省市聯合協調領導小組指導，上海市有關部門和浙江省舟山市人民政府等政府機關參加 〔16 〕，現在已由上海自貿區管委會取代。

　　由此可見，上海自貿區的改革創新法律規則可能會與浙江省的地方性法規和規章發生抵觸，亦可能因為未來利益劃分的矛盾出現法律協調的需要，這顯然不能完全由兩地人民政府協議解決，上海自貿區管委會亦缺乏單獨處理的法律資格。國務院雖然是比較適合的協調主體，但相關的法規又實在過于簡略不敷使用。

　　二、自貿區與行政區劃之間產生法律沖突的原因與協調所依據的指導原則

　　(一)行政區劃法律體制與改革開放需求之間的階段性差距

　　改革開放以來，中國已經形成了依附于行政區劃的經濟發展模式，這種模式以各級地方政府權力分割為特征，導致后續經濟法律制度設計依附于行政區劃體制�！�17 〕而在現今中國特色社會主義法制之下，行政區劃體制運行的合法性框架由三個基本的部分組成：憲法上行政區劃的功能、行政區劃內立法機關的權力控制和行政機關實現區劃功能的管理行為。按照我國改革開放基本國策的要求 〔18 〕，行政區劃的功能應當處于一個必須不斷做出變化的動態過程中，但這種要求是自上而下、不能局限于行政區劃內部，而與此同時行政機關有能力應對本區劃內發展需要去不斷積累經驗。由此產生的行政區劃內在矛盾是：區劃內立法機關對社會整體發展的現實了解與同級行政機關相比必然處于相對遲延的地位，并且地方立法機關也沒有動力去約束本區劃內行政機關偏袒本地利益的行為。因此，地方立法機關沒有積極貫徹和推動全國性體制改革的能力，也無法根據處于不斷嘗試過程中的改革開放動態變化對地方政府機關跟進明確的事前授權與完善的事后監督。

　　正因為行政區劃的這種合法性框架無法適應社會與經濟快速發展的需要，導致了行政區劃之外的特殊經濟功能區域紛紛出現。這些特殊區域嘗試在靈活對待立法機關的前提下，延續憲法對持續改革發展的功能需求，鼓勵政府利用先行先試等方式探索更加符合市場經濟發展需要的管理模式。由于立法機關在這些特殊經濟功能區域內的授權行為與監督職能被弱化，所以這些特殊區域的法律性質多不屬于行政區劃，在其范圍內行使管理的政府機構所涉及的法律關系也超出了現有行政區劃法律框架的調整范圍。 　　雖然特殊經濟功能區域的數量和種類在不斷增加，但是它們不能取代行政區劃，后者仍然是保證法律在全國統一實施的唯一制度框架，而這種統一性又是中國實行憲政的另一種基本需要，改革開放與法制統一性這兩種基本需要在實現過程中所產生的矛盾，正是行政區劃與自貿區之間發生法律沖突的根本原因。

　　(二)協調法律沖突所應秉持的規則適用原則

　　現有法律已在相當程度上放松了行政權力對自貿區內經濟運行的限制，比如通過調整法律在區域內的實施減少企業活動的審批環節。未來自貿區還將出現更多鼓勵市場力量主導經濟活動的制度設計，為了解決這些創新制度與現有行政區劃法律規范之間的沖突所造成的規則適用問題，筆者認為需要遵循下述選擇標準，以便實現行政區劃法制統一與自貿區制度改革需求之間的有機協調。

　　1.“消極行政權力優先”原則

　　因為地方人大及其常委會的法律監督在自貿區領域沒有在行政區劃內那么嚴密，所以自貿區內行政權力的行使應當具備一種“消極”的屬性。這種“消極”的行政權力不是行政不作為，而是對行政權力行使范圍和方式的改變。具體來說就是一種盡到合理維護、扶植和監督市場力量的行政作為：所謂“維護”就是要尊重和保護市場主體的法律權利和公平競爭環境;“扶植”就是要盡量減少行政管理給市場主體帶來的成本，傳達和溝通市場對國家與政府的需求以促進制度創新;“監督”即針對市場主體潛在或已經發生的違反法律禁止性規定的行為進行依法監管。

　　“消極”的行政權力通過減少行政機關權力主動取代社會與經濟主體權利的現象以達到培育市場力量的目的，對于這類行政權力的行使進行完善的制度設計，可以相應減少立法機關對行政權力監督的強度，而且也只有這樣才能做到既符合自貿區制度創新需要又符合中國目前對法治秩序的維護與建設要求。〔19 〕另一方面，行政權力的自我約束在制度上并非完全由地方行政機關自覺行使，而是一系列允許社會各方力量廣泛參與、塑造行政權力行使的協商與反饋類型的機制。在這種情況下，盡量利用市場機制代替行政手段對市場機遇和風險的事前決定與判斷，將經濟運作的權利賦予非政府的市場主體，只要其行為不違反全國人大及其常委會的法律，都是可以允許嘗試的。

　　“消極行政權力”在理念上并非完全新穎的事物，西方憲政理論的有限政府原則和經濟自由主義學說所宣揚的政府干預最小原則，都可以作為借鑒的先例。但由于中國有自身發展的路徑依賴，不可能照搬西方以立法、司法等國家機關或者其他社會力量約束行政機關的法律模式。因此自貿區行使行政權力的制度設計與落實，應當一定程度上針對既有體制的彈性，以尋求通過專門機制防止行政權力在法律法規尚不健全的情況下越過“消極”邊界，妨礙到自貿區目的和功能的實現;與此同時，“消極行政權力”又不能越過自貿區界限適用于行政區劃，以免在大范圍內與“依法行政原則”產生實際沖突，破壞法制的統一性。

　　2.“全國推廣優先”原則

　　除了行政權力的“消極”屬性之外，自貿區的功能定位也導致其規則創新往往能優先于行政區劃下的法律規則。自貿區的設立是中央“新形勢下推進改革開放的重大舉措”，是“肩負著我國在新時期加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的重要使命，是國家戰略需要” 〔20 〕，顯然自貿區在國家政策層面上與全面深化改革開放基本國策直接關聯，被明確賦予了全國性的戰略目標。也正因為如此，才會有全國人大常委會對在自貿區范圍內實施的部分法律予以三年期調整的授權，以及國務院批準自貿區準入前國民待遇和負面清單管理模式。〔21 〕

　　正是由于地方一級行政區劃下的法律規范大多站在維護地方利益的立場，而自貿區對自主靈活的制度創新的高要求、國家戰略需要以及中央對自貿區法律法規框架的構建，使得具有全國推廣價值的自貿區規則與行政區劃的法律規則發生沖突時，前者應當優先適用，不受后者的限制與約束。

　　三、對自貿區與行政區劃法律沖突協調的制度建議

　　為了實現自貿區與行政區劃之間的法律協調、維護國家法制的統一，筆者認為應當依據上述自貿區“消極行政權力”和“全國推廣”兩個優先原則，在現有自貿區法律框架內設置一系列相關的法律制度。

　　(一)上海市人大常委會仍應當加強對上海自貿區實施基本的監督職能

　　上海市人大常委會在上海自貿區建設中所處的地位不同于其在行政區劃中的地位：其一，對于自貿區內所發生的復雜多樣的經濟活動狀況與體制變化需求，立法機關由于自身屬性的原因很難做到及時充分地跟蹤掌握并采取相應的立法對策;其二，自貿區推廣全國的戰略定位決定了地方人大對區域內的活動只能實施有限監督;其三，“消極行政權力”的增加必然會降低地方立法機關法律監督的必要性。正因為如此，上海市人大常委會目前在自貿區地方立法與監督上非常謹慎。比如在《暫時調整地方性法規決定》草案表決過程中，為了體現對自貿區改革試驗的支持力度，人大法制委員會就刪掉了“根據試行情況修改完善、恢復施行有關法規”的規定。〔22 〕

　　然而筆者認為，盡管有上述種種實施監督的困難，上海市人大常委會仍應該對上海自貿區的運行予以最基本的法律監督。

　　首先，上海市人大常委會應當在其制定的有關上海自貿區管理建設的地方性法規中明確規定：上海自貿區管委會所制定的規范性文件必須向市人大常委會備案。在此基礎上，市人大常委會還應當立足于維護地方發展需要，對規范性文件執行效果可能溢出自貿區范圍并影響到行政區劃管理的狀況進行分類評估，在不同情況下分別對相關的自貿區規范性文件提出修改、補充建議或者直接通過立法修訂。

　　其次，上海市人大常委會應當對上海市人民政府及其職能部門與上海自貿區之間新建立的管理機制進行監督。為了準確了解自貿區功能的實現水平及其對地方社會經濟管理的影響，市人大常委會應當建立溝通管道，在建立監管信息共享平臺和綜合性評估機制的基礎上 〔23 〕，通過主動質詢或要求提交評估報告等手段，對上海市人民政府及自貿區管委會有關自貿區管理與建設工作中的重大政策決定進行及時分析和研究，并根據實際情況建議或者要求上海市人民政府對其予以修改、補充甚至撤銷;如果市政府的行為更為合理，也可以根據需要依照《暫時調整地方性法規決定》對相關地方性法規進行調整。 　　(二)上海市人民政府在自貿區法律沖突中應扮演的角色

　　國務院已經要求上海市人民政府“精心組織好《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》的實施工作” 〔24 〕，但這一要求非常簡單概括。筆者認為，要進一步消除自貿區與地方行政區劃之間的法律沖突，除了充分利用已有的行政復議制度之外，上海市人民政府還應當在以下幾方面完善法律制度，依法監督自貿區制度創新的實施。

　　首先，為避免受到行政區劃法律規則的干涉，自貿區管委會應當依照“消極行政權力優先”原則，不能主動越過“消極行政”的界線，而做到這一點就需要進一步加強制度設計的程序性和公開性，提高制度創新和執行過程中的公眾參與度和透明度，以法律制度保障對政府行為自下而上的監督。上海市人民政府應當在《上海自貿區管理辦法》初步規定 〔25 〕的基礎上制定規章，完善自貿區管委會權力行使的行政程序細則，以減少自貿區與行政區劃之間發生法律沖突的可能性。

　　其次，浦東新區與上海自貿區之間因各自先行先試產生的法律沖突，也應當由上海市人民政府加以協調和解決。雖然《自貿區管理辦法》已經規定浦東新區政府按照其職責，“承擔自貿試驗區其他行政事務” 〔26 〕。但筆者認為，如果涉及的是中央批準的先行先試，則上海自貿區和浦東新區之間不應該存在法律效力上的差異。換言之，在處理相同性質的事務而發生爭議時，上海自貿區管委會法律規則效力并不必然高于浦東新區的法律規則，而只有能更好地實現兩個區域先行先試的共同目標――政府職能轉變、深化經濟體制改革――的規范，才能夠享有較高的法律效力。上海市人民政府應當基于這一標準，設置特定法律程序對不同區域內先行先試之間發生沖突的法律規范進行選擇，同時應當建立浦東新區政府與上海自貿區管委會之間完善的溝通與協調機制。

　　(三)中央國家機關應當加強對自貿區法治水平的維護

　　自貿區與行政區劃之間的法律沖突問題很大程度上不是地方性質的：首先，現有的行政區劃體制不足以解決和滿足自貿區所帶來的一系列社會與經濟發展的新需求，以往過度強調由地方行政區劃主導地區經濟功能的法律制度基礎應當做出改變，而這類法律制度的改變必須要有全國人大及其常委會的立法依據，全國人大常委會對部分法律在自貿區適用的調整就是典型的例子。其次，自貿區試驗被明確賦予了促進政府職能轉變、推動經濟體制甚至政治體制改革并推廣全國的任務，這就決定了自貿區與行政區劃相比必須更大程度上接受國家從全局出發的制度安排，國務院要求上海市人民政府直接向自己報告就是典型的例子。再次，自貿區在行政區域上跨越了滬浙省級行政區劃，雖然地方政府已經采取了行政協議制度、磋商溝通制度 〔27 〕以及合作設立行政機構(如洋山保稅港區管委會)等機制解決這一問題，但這類機制運行過程中可能會出現的跨行政區劃利益沖突，不可能完全交由地方政府協商解決。最后，國務院的一些職能部門也會直接越過行政區劃邊界，對自貿區的規則制定和管理創新等活動依法進行監督，由此產生協調與互動的必要。

　　對于上述自貿區與行政區劃之間的法律沖突，顯然地方政府機關沒有足夠的權力或者能力予以解決，只有依靠國家立法機關才能維護國家法治的統一和協調。筆者認為，中央國家機關應當立足于國家戰略的高度，以“全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗”為目標，以“消極行政權力”和“全國推廣”兩大優先原則為準繩，建立起自貿區與行政區劃法律沖突解決的機制，對上海市人民政府的自貿區管理與建設活動進行有效監督;與此同時，中央國家機關亦不能越俎代庖，妨礙市場的正常運行或者隨意取代地方立法與行政機關的法定職能。只有在上述兩點之間實現平衡，才能為建立完善社會主義市場經濟體制的宏偉目標營造一個法制基礎環境。

　　具體而言，未來中央國家機關與自貿區之間的法律沖突協調制度可以包括以下幾個方面：

　　首先，全國人大常委會可以通過頒布決定等立法形式，明確國務院與上海市人民政府在處理上海自貿區與行政區劃之間法律沖突上的各自權限。國務院應當主要負責解決各類省級地方政府間協作機制在執行過程中所引發的與自貿區有關的重大爭議，并依法建立起跨省級行政區劃糾紛處理的配套法律制度。

　　其次，在要求上海市人民政府就《上海自貿區方案》實施中的重大問題及時請示報告的基礎上，國務院還可以通過建立以下制度對上海市人民政府的自貿區管理與建設活動實施監督：制定有關自貿區建設重大問題請示報告的具體程序;根據國家經濟與社會整體發展的重大變化需要，在特定情況下對包括負面清單等在內的自貿區建設的主要決策與措施內容做出即時調整;要求上海市人民政府提交詳細的《上海自貿區建設發展年度報告》并予以公示，向全社會廣泛征集評議意見和建議后，經審查評議后再將匯總結果下發上海市人民政府參考或者執行。

　　再次，全國人大常委會應當對國務院與上海市人大常委會之間的分歧進行裁決。雖然地方人大常委會與地方人民政府之間可以通過多種途徑對相互間的分歧進行協調，但對于關涉全局利益的重大問題，只有全國人大常委會才有資格成為地方行政區劃與自貿區發展之間利益分歧的最終裁決者。因此，全國人大常委會可以模仿《立法法》關于地方性法規與部門規章之間對同一事項規定不一致時提交全國人大常委會裁決的條款 〔28 〕，設置以下法律協調程序：對于自貿區發展過程中上海市人民政府制定的法律規則或采取的措施，上海市人大及其常委會提出異議且無法與國務院達成一致意見的，可以由上海市人大常委會直接將爭議提交全國人大常委會裁決，或者由上海市人民政府將爭議提交國務院，由后者轉呈全國人大常委會裁決。

　　最后，自貿區功能與國務院各部門職能之間的法律關系與行政區劃體制之下不同。在現有行政區劃體制之下：具有行政管理職能的國務院部門有權制定部門規章;省級和較大的市人民政府有權制定地方政府規章。部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行�！�29 〕有的國務院部門有權依法或依國務院授權監督省級地方政府，如監察部有權對省級政府及其領導人員實施監察;有的國務院部門如公安、審計、統計等部門，與省級政府共同領導雙重領導機構;有的部門如海關、金融、國稅、外匯管理等行政機關則有權通過派出機構垂直管理地方事務。

　　反觀自貿區的試驗與建設工作，國務院已經要求有關部門“大力支持，做好協調配合、指導評估等工作” 〔30 〕。由此可見，在自貿區事務上，國務院各部門不能強制、只能指導評估上海市人民政府的行為，而且必須主動支持、配合后者。遵照國務院的這一要求，部分國務院職能部門已經頒布了一些有關自貿區的政策和舉措。對于這些類規范性文件在今后執行和細化過程中可能產生的爭議，國務院應當進行審查或者協調，責令部門糾正不恰當做法，或要求其對規則本身進行修改;對于國務院職能部門的監督行為在自貿區范圍內引發爭議的，國務院也應當負責進行協調或者裁決。國務院還可以通過跨部門自貿區會議等方式，整合各職能部門在自貿區建設過程中所面臨的問題和積累的經驗，在條件成熟的領域調整或者制定規章，對能夠推廣全國的法律規則與制度，還可以頒布行政法規。

　　結 語

　　正如韓正同志所說：“自貿區的改革遠遠超過經濟領域的范圍。” 〔31 〕中國自貿區與行政區劃在法律制度之間所存在的差異，是改革開放深化階段的特有現象。由于改革成功本身對于中國未來的穩定與發展具有重大意義，因此這些差異并不僅僅是行政區劃的特殊例外，而是中央嘗試對法治的實現模式予以轉變的過程與政府管理有關的法律制度存在沖突的體現。自貿區的試驗性決定了它將與行政區劃共存一個時期，在此期間兩個法制系統之間需要不斷磨合，對法律沖突協調機制的持續性研究也將是自貿區法律理論不可缺少的組成部分。