近年來(lái),隨著高檢院對(duì)不服法院生效刑事裁判申訴案件辦案程序調(diào)整工作的逐步推進(jìn),檢察機(jī)關(guān)刑事申訴檢察部門(mén)借鑒民事、行政再審檢察建議適用的經(jīng)驗(yàn),積極探索由作出生效刑事裁判法院的同級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出再審檢察建議的法律監(jiān)督方式,實(shí)現(xiàn)了對(duì)法院生效刑事裁判的同級(jí)監(jiān)督。

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　　一、刑事申訴檢察工作中適用再審檢察建議存在的問(wèn)題

　　從河南省檢察機(jī)關(guān)辦理不服法院生效刑事裁判申訴案件的情況看,對(duì)于確有錯(cuò)誤需要糾正的,其中大部分案件向法院發(fā)出了再審檢察建議書(shū),只有少部分案件直接向法院提出抗訴。通過(guò)審查備案材料和調(diào)研,發(fā)現(xiàn)刑事申訴案件再審檢察建議的適用主要存在以下問(wèn)題:

　　1.適用程序不規(guī)范。一是適用范圍不統(tǒng)一。有的地方與人民法院就再審檢察建議的適用初步達(dá)成共識(shí),明確了適用范圍和條件,而大部分地方并未設(shè)定再審檢察建議的適用范圍和條件。二是送達(dá)對(duì)象不統(tǒng)一。有的將再審檢察建議書(shū)送達(dá)人民法院的立案庭,有的送達(dá)審監(jiān)庭,有的則直接送達(dá)人民法院院長(zhǎng)。三是是否告知申訴人不統(tǒng)一。有的向人民法院發(fā)出再審檢察建議書(shū)后,在《刑事申訴案件復(fù)查通知書(shū)》中明確告知申訴人已向法院發(fā)出再審檢察建議書(shū),有的僅口頭告知申訴人,有的則根本不告知申訴人這一情況。四是是否跟蹤監(jiān)督不統(tǒng)一。有的地方向人民法院發(fā)出再審檢察建議書(shū)后,能及時(shí)跟蹤監(jiān)督,督促法院反饋意見(jiàn);有的地方則“一發(fā)了之”,未對(duì)法院處理情況及時(shí)跟蹤,了解案件辦理的進(jìn)展情況,導(dǎo)致出現(xiàn)再審檢察建議發(fā)出后,石沉大海、不了了之的現(xiàn)象。五是法院受理、采納、反饋等無(wú)程序規(guī)定,無(wú)法與檢察機(jī)關(guān)的工作形成有效銜接。

　　2.文書(shū)不規(guī)范。一是文書(shū)格式不統(tǒng)一。各地再審檢察建議書(shū)的寫(xiě)法不一,一個(gè)地方一個(gè)格式,內(nèi)容五花八門(mén),有的文書(shū)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單,說(shuō)理性不強(qiáng),文書(shū)質(zhì)量不高;有的在文書(shū)中未明確提出“建議人民法院再審”;幾乎所有的再審檢察建議書(shū)均未附注回復(fù)地址、聯(lián)系人和聯(lián)系方式;甚至個(gè)別地方以紅頭文件形式印發(fā)再審檢察建議書(shū)。二是文書(shū)編發(fā)管理不規(guī)范。雖然文書(shū)加蓋的有院印,但是有的沒(méi)有文書(shū)編號(hào),有的未由院辦公室統(tǒng)一編號(hào)。

　　3.人民法院對(duì)再審檢察建議的認(rèn)同度不高。有的法院認(rèn)為,刑事申訴案件適用再審檢察建議沒(méi)有法律依據(jù),法院無(wú)法解決案件來(lái)源問(wèn)題,明確拒絕使用再審檢察建議;有的法院將再審檢察建議當(dāng)作普通申訴案件處理,辦理周期過(guò)長(zhǎng),回復(fù)不及時(shí);有的法院則對(duì)再審檢察建議置之不理,不作任何回復(fù);有的法院即使啟動(dòng)再審程序,再審檢察建議的采納率也很低,2012年河南全省再審檢察建議的采納改判率為14.08%,今年上半年則不足2%。

　　4.法律監(jiān)督力度薄弱。遇到人民法院對(duì)再審檢察建議拒不采納或不予回復(fù)的情形,有的檢察院束手無(wú)策,未能及時(shí)運(yùn)用其他監(jiān)督方式,尤其是抗訴來(lái)保障監(jiān)督效果,導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督軟弱無(wú)力或者流于形式。

　　5.工作開(kāi)展不平衡。有的地方積極探索適用再審檢察建議,并通過(guò)再審檢察建議糾正了一些生效刑事裁判中的錯(cuò)誤,有的地方這項(xiàng)工作至今仍為空白。

　　二、刑事申訴檢察工作中適用再審檢察建議存在問(wèn)題的原因

　　刑事申訴案件再審檢察建議適用中出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多方面的,筆者認(rèn)為,制約刑事申訴案件再審檢察建議適用的主要因素有以下幾點(diǎn):

　　1.缺乏明確的法律依據(jù),法律地位不明確。刑訴法對(duì)再審檢察建議沒(méi)有明確的規(guī)定,現(xiàn)行法律和工作規(guī)定中,涉及檢察建議的規(guī)定也屈指可數(shù),最高人民檢察院2009年11月出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》,對(duì)檢察建議的適用范圍作出了規(guī)定,采用列舉的形式規(guī)定了六種可以提出檢察建議的情形,刑事案件再審檢察建議不在其適用范圍之列。刑事申訴案件適用再審檢察建議,除了領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)等相關(guān)工作文件有所提及之外,唯一對(duì)此作出明確規(guī)定的是《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范(2013年版)》,⑴但該規(guī)定僅是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作規(guī)定,對(duì)人民法院沒(méi)有約束力。雖然人民法院在《全國(guó)審判監(jiān)督工作座談會(huì)關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問(wèn)題的紀(jì)要》中認(rèn)可了再審檢察建議,⑵但該紀(jì)要只對(duì)個(gè)案適用再審檢察建議表示認(rèn)可,且法律位階低,沒(méi)有對(duì)再審檢察建議的適用作出具體規(guī)定,在實(shí)際工作中得不到有效執(zhí)行。由于缺乏明確的法律規(guī)定,再審檢察建議的法律監(jiān)督地位沒(méi)有得以明確,檢、法兩院對(duì)刑事申訴案件再審檢察建議的適用很難達(dá)成共識(shí)。

　　2.缺乏適用規(guī)范。法律未對(duì)刑事再審檢察建議作出明確規(guī)定,最高人民法院和最高人民檢察院也未對(duì)刑事再審檢察建議適用的范圍、條件、審批程序、文書(shū)格式和法院受理、反饋、采納、啟動(dòng)再審程序等具體問(wèn)題作出規(guī)定予以規(guī)范。一些地方檢察院在地方性法規(guī)明確了再審檢察建議法律地位的背景下,就刑事申訴案件再審檢察建議的適用與人民法院會(huì)簽文件,以規(guī)范刑事申訴案件再審檢察建議的適用,強(qiáng)化再審監(jiān)督效果。如福建省人民檢察院刑事申訴檢察處與福建省高級(jí)人民法院立案庭就再審檢察建議等內(nèi)容達(dá)成共識(shí),形成了《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合規(guī)范辦理不服法院生效刑事裁判申訴案件工作座談會(huì)紀(jì)要》,下發(fā)全省,有力地保障了全省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理不服法院生效刑事裁判申訴案件工作的開(kāi)展。但涉及刑事申訴案件再審檢察建議的基本規(guī)范由地方檢察院進(jìn)行規(guī)定,本身就說(shuō)明了立法的不完善和適用的不規(guī)范。

　　3.缺乏抗訴的剛性支持。囿于“建議”的特點(diǎn),再審檢察建議沒(méi)有強(qiáng)制力,并不必然啟動(dòng)再審程序,最終是否啟動(dòng)再審程序仍由人民法院決定,因此,相對(duì)于抗訴而言,再審檢察建議是一種“柔性監(jiān)督”,如果缺乏抗訴這種“剛性監(jiān)督”的有力支持,單純適用再審檢察建議不能保證法律監(jiān)督效果。刑事申訴檢察工作實(shí)踐中,在抗訴和再審檢察建議之間沒(méi)有建立有效的銜接機(jī)制,人民法院對(duì)再審檢察建議不作回復(fù)或不予采納的,幾乎沒(méi)有通過(guò)提請(qǐng)抗訴繼續(xù)監(jiān)督的。

　　4.缺乏與人民法院的溝通。由于再審檢察建議的非強(qiáng)制性,人民法院是否接受再審檢察建議啟動(dòng)再審程序的結(jié)果是不確定的,然而從提出再審檢察建議的目的上講,檢察機(jī)關(guān)希望人民法院能夠按照建議內(nèi)容啟動(dòng)再審程序,糾正原判決、裁定中的錯(cuò)誤,發(fā)出再審檢察建議前后,檢察機(jī)關(guān)只有與人民法院進(jìn)行協(xié)商、溝通,才能保證再審檢察建議的適用效果。由于不服法院生效刑事裁判申訴案件辦案程序調(diào)整之前,控申部門(mén)沒(méi)有出庭支持抗訴的職能,與人民法院基本上不聯(lián)系、不溝通。程序改革之后,有些地方仍然沒(méi)有與人民法院主動(dòng)溝通的意識(shí),更沒(méi)有與人民法院建立相應(yīng)的溝通機(jī)制,這同樣也制約著刑事申訴案件再審檢察建議的適用。

　　5.缺乏對(duì)再審檢察建議的正確認(rèn)識(shí)。這是制約刑事申訴案件再審檢察建議適用的人為因素。刑事申訴檢察工作中,一些檢察人員和審判人員對(duì)刑事再審檢察建議的認(rèn)識(shí)有偏差。有的檢察人員認(rèn)為,再審檢察建議是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的一種方式,在什么條件下適用,不需要征得人民法院同意,沒(méi)有必要與人民法院溝通;有的檢察人員則認(rèn)為,再審檢察建議沒(méi)有強(qiáng)制力,發(fā)了也白發(fā),“一發(fā)了之”,不再過(guò)問(wèn)。與之相對(duì)應(yīng)的,人民法院對(duì)再審檢察建議也有不同認(rèn)識(shí)。有的審判人員認(rèn)為,抗訴是檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督方式,既然生效裁判有錯(cuò)誤,檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)提出抗訴,沒(méi)有必要發(fā)出再審檢察建議;還有的審判人員認(rèn)為,申訴案件與信訪(fǎng)案件交織在一起,檢察機(jī)關(guān)向人民法院發(fā)出再審檢察建議,其實(shí)是將矛盾焦點(diǎn)向人民法院轉(zhuǎn)移。對(duì)再審檢察建議的種種不正確認(rèn)識(shí),致使再審檢察建議不能在刑事申訴檢察工作中發(fā)揮應(yīng)有的訴訟監(jiān)督職能。

　　三、完善刑事申訴檢察工作中適用再審檢察建議的對(duì)策

　　筆者認(rèn)為,完善刑事申訴檢察工作中再審檢察建議的適用,更好地發(fā)揮再審檢察建議在刑事審判監(jiān)督中的優(yōu)勢(shì),需要從以下幾個(gè)方面著手:

　　(一)明確再審檢察建議的法律地位

　　由于法律對(duì)再審檢察建議的地位沒(méi)有明確規(guī)定,從根本上影響著刑事申訴檢察工作中再審檢察建議的監(jiān)督效果。因此,要從根本上解決刑事申訴檢察工作中再審檢察建議適用的問(wèn)題,需要在立法上明確再審檢察建議的法律地位,修改刑訴法時(shí)將再審檢察建議明確規(guī)定為一種監(jiān)督方式,將其正式納入刑事審判監(jiān)督程序,并對(duì)其適用的范圍、程序、效力等規(guī)范化,最終形成完善的再審檢察建議制度。但由于目前立法情況所限,建議由最高人民檢察院與最高人民法院共同協(xié)商,聯(lián)合制定和發(fā)布具有普遍約束力的規(guī)范性法律文件,對(duì)再審檢察建議的適用范圍、條件、程序、法律效力和人民法院受理、審查辦理、反饋等各方面作出明確規(guī)定,以減少再審檢察建議在適用中的阻力,保證再審檢察建議的有效適用。

　　(二)構(gòu)建再審檢察建議的基本程序

　　明確適用范圍。理論和實(shí)踐上對(duì)刑事再審檢察建議的適用范圍觀點(diǎn)不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為,刑事再審檢察建議適用于應(yīng)提請(qǐng)抗訴以外的其他存在輕微錯(cuò)誤或者問(wèn)題的已生效刑事裁判;⑶有的觀點(diǎn)認(rèn)為,刑事再審檢察建議的適用范圍應(yīng)包括:符合抗訴條件,人民檢察院與人民法院協(xié)商一致,人民法院同意立案復(fù)查的;非因法院原因?qū)е洛e(cuò)誤,不宜抗訴的;程序違法足以影響公正,但又不屬于抗訴范圍的;判決書(shū)、裁定書(shū)存在技術(shù)性差錯(cuò),不影響實(shí)質(zhì)性結(jié)論的;存在其他因素導(dǎo)致錯(cuò)誤,但又不宜或不能抗訴的。

　　有的地方檢察院在實(shí)際適用中,將生效判決、裁定確有不當(dāng),處于可抗可不抗訴之間,提請(qǐng)抗訴可能不予支持,但不提請(qǐng)抗訴又無(wú)法表達(dá)檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)的情形也列入刑事再審檢察建議的適用范圍。⑷人民法院對(duì)劃定刑事再審檢察建議適用范圍的基本觀點(diǎn)是,“就目前而言,再審檢察建議的提出主要針對(duì)以下幾種情形:其一,非因人民法院自身原因所致的錯(cuò)判;其二,審理程序違法足以導(dǎo)致錯(cuò)判,但又不屬于抗訴范圍的案件;其三,審理程序或生效裁判文書(shū)存在某些技術(shù)性差錯(cuò),但不影響實(shí)質(zhì)性審判結(jié)論的案件等。