摘要：土地市場建設和經(jīng)濟社會發(fā)展大局息息相關。土地市場建設發(fā)展歷程是一部成功啟用經(jīng)濟杠桿的歷史，土地市場建設經(jīng)歷了萌芽、培育、建立完善的發(fā)展過程，順應發(fā)展大潮，堅持改革開放，進行土地管理制度的改革，將土地所有權與使用權相分離，實行國有土地使用權有償出讓及流轉，建立統(tǒng)一的土地市場，促進城市建設與經(jīng)濟社會事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　土地市場建設和經(jīng)濟社會發(fā)展大局息息相關。可以說，加強土地市場的建設，牽住市場這只無形之手，土地才能在經(jīng)濟社會發(fā)展大局中充分發(fā)揮閘門的重要作用。鄒平縣土地市場建設發(fā)展歷程，是一部成功啟用經(jīng)濟杠桿的歷史，啟用經(jīng)濟杠桿使土地由無償、無期限、無流動向有償、有期限、有流動轉變,是一部切實發(fā)揮市場機制在土地資源配置中基礎性作用的歷史。
　　一、土地市場建設的背景、依據(jù)
　　建國初期，土地是可以交易的，但在社會主義改造完成以后，我國實行高度集權式的計劃經(jīng)濟，土地所有權與使用權高度集中，由國家統(tǒng)一調(diào)配與直接管理，行政劃撥、征用土地成為取得建設用地的唯一途徑，這種用地方式在當時的經(jīng)濟體制下是合理的。黨的十一屆三中全會后，我國打開了對外開放的大門，隨著外商投資企業(yè)的進入，國內(nèi)非公有制經(jīng)濟的出現(xiàn)，以什么樣的方式取得土地，就成為必須面對的一個重要問題，沿用長期對內(nèi)使用的劃撥用地制度，顯然不行。土地剛剛進入市場時，伴隨財富涌動的還有不足的人心。規(guī)范的市場規(guī)則尚未建立，政府的計劃之手依舊習慣于大包大攬。一時間，土地市場成為尋租者的樂園，活躍于土地批租領域的官商勾結現(xiàn)象相當普遍。不少地方，土地批與不批，批給誰以及價格多高，都由主管領導說了算，誰的官大誰說了算。每平方米土地以三元、五元甚至零地價拱手相送的例子也不罕見。為適應改革開放的需要，改革土地管理模式，實行土地使用權有償出讓及流轉，建立土地市場，勢在必行。
　　土地使用權有償使用和流轉制度的產(chǎn)生,建立土地市場，是對我國長期實行無償、無限期使用土地的法律制度的重大突破，是符合馬克思主義理論的。馬克思曾經(jīng)指出：“地租的占有是土地所有權借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式”。這里所講的地租實質(zhì)上就是講的土地使用權有償出讓問題。列寧在新經(jīng)濟政策時期明確主張：“國家政權執(zhí)有獲得地租的權利，并且由國家規(guī)定全國共同的土地占有和土地使用的規(guī)劃，而且通過租讓制把部分土地使用權轉讓給外國合資家”。今天的事實充分證明馬克思、列寧對實行土地使用權的有償出讓的論斷是正確的。今天我們實行土地使用權的有償出讓及流轉制度、建立土地市場是符合馬克思主義理論的，是馬克思主義思想在新歷史條件下的創(chuàng)造和發(fā)展。
　　二、土地市場建設與發(fā)展
　　同全國土地市場建設形勢一樣，鄒平縣的土地市場建設也經(jīng)歷了萌芽、培育、建立完善的發(fā)展過程。30年來，我縣順應發(fā)展大潮，堅持改革開放，進行了土地管理制度的改革，將土地所有權與使用權相分離，實行國有土地使用權有償出讓及流轉，初步建立起了統(tǒng)一的土地市場，促進了城市建設與經(jīng)濟社會事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　第一階段：土地市場的萌芽。1978年至1988年。那時，我縣處于改革開放初期，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉型期，外資企業(yè)和縣外企業(yè)開始進入我縣，對于這部分企業(yè)占地，我縣采取了收取土地使用費的做法，開始了土地有償使用的初步嘗試。同時，這10年間，我縣個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟和其他非公有制經(jīng)濟成分得到了迅猛發(fā)展，引致了以租賃店面、柜臺等為主要特征的用地需求，部分國有企業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生了變化，實行了各種形式的承包經(jīng)營責任制和以廠長(經(jīng)理)負責制為主要內(nèi)容的改革，企業(yè)自主經(jīng)營權進一步擴大，使不少單位可以將計劃經(jīng)濟時代沉淀下來的閑置土地和建筑物用于出租、轉讓，多種經(jīng)濟成分的發(fā)展和國有企業(yè)經(jīng)營方式變化促使土地交易日趨活躍。雖然在當時這種交易不合法，被稱為“隱型市場”，但這也從另一個側面反映出，在土地有償使用制度建立之前，人們已經(jīng)意識到土地是重要的資產(chǎn)，土地市場已經(jīng)開始萌芽。這個階段，農(nóng)業(yè)仍然是我縣的主導產(chǎn)業(yè)，土地管理工作隸屬于農(nóng)業(yè)局管理。1986年，我國頒布實施了《土地管理法》，1987年縣政府批準成立鄒平縣土地管理局，土地管理工作開始步入正規(guī)化管理。
　　第二階段：土地市場的培育。1988年至2001年。隨著改革深入發(fā)展，1988年國家修改了《憲法》和《土地管理法》，修改后的兩部法律解決了土地使用權可否轉讓的原則性問題，確立了土地所有權和土地使用權兩權分離的格局。1990年，國務院發(fā)布了55號令《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，確立了出讓土地使用權可以轉讓、出租、抵押的新型土地產(chǎn)權制度，打開了絕大部分國有建設用地進入市場的大門，為土地市場發(fā)展奠定了基礎。1992年，黨的十四大的召開，確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體系，土地市場建設也隨之正式提出。這個階段，我縣土地市場快速發(fā)展，在國家關于土地市場建設法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的指導下，對土地市場的運行、運作模式、規(guī)則進行了規(guī)范，擴大土地出讓范圍，完善交易形式，構筑了土地市場結構的基本框架，即政府壟斷土地一級市場和土地使用者自主交易的二級市場。
　　1991年，我縣對建設用地統(tǒng)一征用進行了嘗試，對黃山西部住宅小區(qū)實行了統(tǒng)一征地，征地面積40公頃。那時征地工作，由用地單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接商談，用地單位確定，征地補償由用地單位直接支付，征地補償標準隨意性較大，政府僅僅履行單一的行政審批職能。
　　1993年初，按照國務院55號令出臺了《鄒平縣國有土地使用權出讓和轉讓辦法》，初步實行了國有土地的有償出讓，拉開了土地使用制度改革的序幕。1993年共出讓土地5宗，面積3.19公頃，收取出讓金10多萬元。1994年，我縣將土地使用權出讓的范圍擴大到金融、旅游、娛樂及所有經(jīng)營性用地，出讓的方式主要是協(xié)議出讓，對土地的轉讓、出租、抵押也實行了規(guī)范管理。1995年，制訂了鄒平縣城區(qū)基準地價，為土地出讓提供了可以參考的價格依據(jù)。1996年以后，國家建設用地除《房地產(chǎn)管理法》和原國家土地管理局頒布的《劃撥用地項目目錄》規(guī)定的劃撥項目用地外，全部實行政府統(tǒng)一征地，有償出讓。在行政劃撥土地中，凡使用權發(fā)生轉讓、出租、抵押或轉入經(jīng)營的，均依法辦理出讓或租賃手續(xù)。同時逐步引入競爭機制，盡量減少協(xié)議出讓。按照原國家土地管理局《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》，加強了對改制企業(yè)國有土地資產(chǎn)的管理，嚴格執(zhí)行“先評估后處置”的原則，積極為企業(yè)改制、改組、合資、合作使用的行政劃撥土地進行資產(chǎn)評估，依法處置，顯化國土資產(chǎn)。
　　2000年，我縣出臺了《鄒平縣強化征地管理建立土地一級市場制度的暫行規(guī)定》，明確了征地工作只能由政府實施，對征地補償標準、程序和安置措施進行了規(guī)范，完善了土地供應市場的建設和運作流程，加快了政府高度壟斷土地一級市場的建立。為進一步深化土地使用制度改革，2000年9月11日，我縣批準成立鄒平縣土地儲備交易中心，隸屬土地礦產(chǎn)管理局領導，縣政府成立了土地市場化運作領導小組，從組織、機構、地方規(guī)章等方面為土地市場建設奠定了基礎。截止2001年底全縣共辦理土地出讓76宗，面積167.2566公頃，政府收益2772萬元。
　　第三階段：土地市場的建立和完善。2001年至今。隨著我縣市場體系建設的全面展開，國企改革與住房制度改革的全面深化以及對外開放進入新的階段，土地市場發(fā)展出現(xiàn)了明顯的變化，由以推行有償使用制度為主要特征的培育階段轉入快速發(fā)展階段，土地市場進入全面調(diào)控下的繁榮發(fā)展時期。
　　政府統(tǒng)一征地工作穩(wěn)步推進。2001年3月，土地儲備交易中心開始代表縣政府開展統(tǒng)一征地工作，圍繞地價、征地補償?shù)热罕婈P心的熱點、難點問題，通過發(fā)放明白紙3688份，張貼公告39份，召開村委會、黨員會、村民代表會、村民大會107次，實現(xiàn)群眾同意簽字達98%以上，組織清點地面附著物，丈量土地，簽訂征地協(xié)議。對征地補償結果張榜公示無異議后，按協(xié)議足額兌現(xiàn)。是年與鄒平鎮(zhèn)喬木村等8個村莊簽訂預征土地及其相關協(xié)議66份，預征土地200余公頃。2002年儲備土地234公頃。政府統(tǒng)一征地工作的開展，奠定了政府壟斷土地市場的基礎，從根本上解決了用地單位與農(nóng)村經(jīng)濟組織私下簽訂征地協(xié)議的問題，解決了農(nóng)民征地補償和安置問題，探索形成了一系列成熟的失地農(nóng)民安置辦法：一是將征地數(shù)量的5%用于被征地村發(fā)展村辦企業(yè)，安置失地農(nóng)民；二是按地方財政收入的18%返還被征地村發(fā)展村辦企業(yè)，安置失地農(nóng)民；三是按照縣委、縣政府關于妥善安置失地農(nóng)民問題的政策對符合招工條件的失地農(nóng)民可優(yōu)先招工，失去勞動能力的可享受最低生活保障等。為保護農(nóng)民的合法權益，進一步加強和改進征地補償安置工作，2006年我縣制定了征地區(qū)片綜合地價，限定了征地過程中土地補償費和安置補助費的最低補償標準。2008年，對征地區(qū)片綜合地價進行了測算調(diào)整，征地區(qū)片由5個歸并為3個，區(qū)片價進行了提高，逐步實現(xiàn)同地同價。
　　城鎮(zhèn)居民住房土地制度改革不斷深化。2001年隨著我縣城南新區(qū)大量住房的竣工入住，住房改革的不斷深化，房產(chǎn)交易市場日趨活躍，城區(qū)已購公房交易量在交易總量中的比重明顯增加，如何處置房產(chǎn)交易中的劃撥土地問題更加突出。2002年，我縣開始對城鎮(zhèn)居民個人住房用地分割頒發(fā)土地使用證。由于該類土地屬于共用土地，又沒有具體的操作依據(jù)和標準，我縣仍延續(xù)了劃撥使用的方式。2002年3月25日，省政府出臺了《關于深化住房制度改革進一步開放和搞活住房二級市場的意見》。自2003年1月1日起，我縣依據(jù)《意見》中“對通過二級市場購買上市的公有住房和經(jīng)濟適用住房的，按照成交價格的1%從低征收土地出讓金”的規(guī)定，采取簽訂《城鎮(zhèn)居民個人住房上市交易變更土地登記申請審批表》的方式，開始對住房二級市場交易中的劃撥土地進行出讓。
　　地價體系建設進一步完善。為加強地價管理，保持城區(qū)土地級別和基準地價的現(xiàn)勢性，我縣分別于2002年和2007年對基準地價進行了更新。新的基準地價的公布實施，為土地使用權出讓提供了適時的價格依據(jù)，完善了包括基準地價、標定地價和出讓底價的城區(qū)地價體系，促進了土地市場的健康發(fā)展。
　　土地一級市場健康發(fā)展。2002年以來，我縣相繼出臺了《關于鄒平縣國有土地儲備資金使用管理辦法》、《鄒平縣國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓辦法》等一系列規(guī)范性文件，對征購土地、儲備入庫、招標拍賣掛牌、資金管理、監(jiān)督等作了明確規(guī)定，規(guī)范了政府對土地一級市場的壟斷行為，建立了政府主導、市場運作的國有土地經(jīng)營新機制，形成了征購土地、儲備入庫、“招拍掛”出讓的一條龍管理體系。2002年1月28日，我縣敲響全市土地拍賣第一槌，此次拍賣地塊位于城南新區(qū)，面積79268平方米，成交價1700萬元。自此，我縣商業(yè)、旅游、娛樂及經(jīng)營性房地產(chǎn)四類經(jīng)營性用地全部納入招標、拍賣、掛牌出讓制度化、規(guī)范化運作。2008年，按照山東省人民政府《關于實行工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓的意見》的要求，我縣將工業(yè)用地納入招牌掛范圍。2002年至今，招拍掛出讓土地49宗，面積315.9公頃，成交總額131540.07萬元。
　　三、土地市場建設的意義
　　我縣土地市場的建立和發(fā)展是土地使用制度改革的結果，貫穿于改革開放的整個過程，在改革開放的不同時期、不同階段發(fā)揮了重要作用。
　　1.土地市場的建立使土地價值得以充分體現(xiàn)，實現(xiàn)了土地資源向土地資產(chǎn)的轉化，改變了人們對土地的認識，樹立了新的土地價值觀，是落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策的具體體現(xiàn)。
　　2.土地市場的建設使國家宏觀調(diào)控措施得以全面有效實施，強化了政府對建設用地的全面管理，優(yōu)化了用地結構，促進了我縣經(jīng)濟增長方式的轉變和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。
　　3.土地市場的規(guī)范運作，使土地使用權通過統(tǒng)一有形的市場、以規(guī)范的方式出讓，增加了工作透明度，消滅了土地隱形市場，加強了國土系統(tǒng)黨風廉政建設，從源頭上杜絕了土地出讓領域腐敗行為的發(fā)生。
　　4.土地市場的建設提高了土地資源的市場化配置水平，促進了土地合理科學利用。土地市場的不斷完善和發(fā)展，擴大了市場配置土地資源的范圍，豐富了交易形式，強化了土地價格的經(jīng)濟引導，提高了市場化配置水平，促進了土地節(jié)約集約利用。
　　5.土地市場的建設為我縣籌集了大量的資金，加快了基礎設施建設步伐。政府壟斷土地一級市場，實行土地使用權有償出讓，直接增加了財政收入。同時土地使用者的投資建設，拓寬了城市建設渠道，帶動了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強了城市的造血功能。
　　6.土地市場的建設有利于縮小城鄉(xiāng)差距，建立城鄉(xiāng)一體化格局。政府統(tǒng)一征地工作的開展，大量“城中村”和“城郊村”的集體土地被征收，“經(jīng)濟補償、就業(yè)服務、社會保障”三位一體模式的建立，大大提高了農(nóng)民的生活水平，保障了實地農(nóng)民的長遠生計，促進了社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。
　　四、進一步規(guī)范土地市場建設的建議
　　1.加大土地法律法規(guī)宣傳力度。
　　采取多種多樣的宣傳形式，如張貼標語、舉辦咨詢、印發(fā)資料、充分利用報刊、雜志、電視臺等宣傳媒體，增強人們對城鎮(zhèn)土地經(jīng)營理念的認識，提高人們對土地是城鎮(zhèn)資源的重要組成部分，在市場經(jīng)濟條件下，政府以土地所有者的身份用經(jīng)營手段運作土地資本，任何單位和個人沒有隨意支配土地權利等方面的認識。自覺依法進行土地交易。
　　2.政府要重視土地市場管理工作。
　　隨著改革的深人和社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府在加強對土地宏觀調(diào)控的同時還要注意培育和規(guī)范土地交易市場。一是充分發(fā)揮土地市場的調(diào)節(jié)作用，保證土地資源得到合理的利用。二是規(guī)范新增建設用地的出讓行為，逐步將原來劃撥土地納入有償使用軌道，增大土地使用權出讓量在整個土地供應總量中所占的比重。
　　3.完善土地交易制度。
　　要盡快建立完善《土地使用權交易管理辦法》、《土地交易許可制度》、《土地二級市場交易工作程序》和《土地交易信息公開發(fā)布制度》等規(guī)章制度，明確土地二級市場交易的規(guī)則、方式、程序、條件和范圍。實施“陽光工程”，建立全方位的土地交易信息發(fā)布制度，使交易雙方可以及時獲取交易信息。