近幾年，我國乃至世界的災害呈現(xiàn)出災害頻率增大、損失巨大、關聯(lián)性增強的特點。針對這一特點，我國開始了大量的城市綜合防災方面的研究，個別城市也編制了城市綜合防災規(guī)劃。筆者主持編制的《青島市高新技術新城區(qū)綜合防災規(guī)劃》在城市綜合防災規(guī)劃上進行了積極的探索。鑒于目前我國尚未出臺城市綜合防災規(guī)劃的法規(guī)和編制要求的前提，筆者通過該規(guī)劃的編制，對一些問題進行了思考，以期更好地解決城市綜合防災規(guī)劃中現(xiàn)存的一些問題。
　　1、《青島市高新技術新城區(qū)綜合防災規(guī)劃》編制背景
　　1.1青島市高新技術新城區(qū)簡介
　　為了貫徹實施科教興市戰(zhàn)略和市委、市政府關于“環(huán)灣保護、擁灣發(fā)展”以及加快高新技術產業(yè)發(fā)展的重大決策，2007年12月，青島市委、市政府做出了規(guī)劃建設青島高新技術產業(yè)新城區(qū)（以下簡稱高新區(qū)）的重大決策。
　　高新區(qū)位于膠州灣北部的環(huán)灣中心地帶，轄區(qū)范圍包括國家批準的市北新產業(yè)園、原海玉鹽場、原城陽區(qū)新材料團地、原東風鹽場東半場、東風鹽場西半場，核心區(qū)規(guī)劃面積約63.44平方公里。
　　2010年5月，科技部正式批準青島高新區(qū)建設國家創(chuàng)新型科技園區(qū)，標志著青島高新區(qū)進入國家創(chuàng)新戰(zhàn)略層面，邁入更高水平的發(fā)展層級。
　　1.2《青島市高新技術新城區(qū)綜合防災規(guī)劃》概況
　　1.2.1編制目的
　　2008年是青島高新區(qū)全面建設的第一年，青島市委、市政府對高新區(qū)的建設高度重視，并提出了“高起點、高標準開發(fā)建設青島高新技術產業(yè)新城區(qū)”的戰(zhàn)略部署。2008年5月12日汶川地震引起了高新區(qū)管委對高新區(qū)城市安全的高度關注。基于此考慮，高新區(qū)管委決定組織編制《青島市高新技術新城區(qū)綜合防災規(guī)劃》，確保高新區(qū)的城市安全。
　　1.2.2編制過程
　　根據(jù)高新區(qū)管委的決定，確定青島市規(guī)劃局高新區(qū)分局為綜合防災規(guī)劃的組織單位。經(jīng)過招投標程序，確定了青島市市政工程設計研究院與青島市人防建筑設計研究院組成的聯(lián)合體為綜合防災規(guī)劃的編制單位。
　　經(jīng)過八個月的辛勤勞動，編制單位于2009年11月完成了綜合防災規(guī)劃的編制工作。于2009年11月21日在青島通過了由中國國家減災委員會專家委員會專家組成的專家組的評審，專家組給出了較高的評價。
　　2、《青島市高新技術新城區(qū)綜合防災規(guī)劃》特點
　　2.1國內較早編制完成的城市綜合防災專項規(guī)劃
　　我國現(xiàn)存的城市綜合防災規(guī)劃主要有北京工業(yè)大學編制的《廈門市城市建設綜合防災規(guī)劃》及中國海洋大學編制的《煙臺經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)綜合防災規(guī)劃》。大多數(shù)城市沒有單獨編制的城市綜合防災規(guī)劃，城市防災規(guī)劃以“城市防災減災篇”的形式作為城市總體規(guī)劃的一個篇章。從這個角度上講，《青島市高新技術新城區(qū)綜合防災規(guī)劃》是國內較早編制完成的綜合防災規(guī)劃，也是國內第一個基于新城區(qū)建設需求，在新區(qū)建設伊始編制的綜合防災規(guī)劃。
　　2.2對其他城市綜合防災規(guī)劃有良好借鑒意義的綜合防災規(guī)劃
　　目前，我國尚未出臺城市綜合防災規(guī)劃編制的規(guī)范及要求。編制單位在借鑒相關城市防災規(guī)劃編制的經(jīng)驗的基礎上，提出了建立與高新區(qū)城市發(fā)展目標相適應的，以“常態(tài)防御體系、應急行動體系、災后重建體系”為骨架的、多手段全方位的綜合防災體系。從這個角度上講，青島高新區(qū)綜合防災規(guī)劃在城市綜合防災規(guī)劃編制框架、編制要點等方面進行了積極探索。
　　3、城市綜合防災規(guī)劃的法律地位
　　3.1城市綜合防災規(guī)劃的演變
　　我國《城市規(guī)劃基本術語標準（GB/T50280-98）》中與城市防災相關的術語主要有以下幾個：城市防災、城市防洪、城市防洪標準、城市防洪工程、城市防震、城市消防和城市防空。對城市綜合防災未給出規(guī)范的定義。
　　隨著墨西哥灣颶風、紐約911事件、汶川地震等災害的發(fā)生，人們越來越關注災害的關聯(lián)性，城市綜合防災的概念開始引起人們的關注。
　　美國是較早使用了“綜合防災（comprehensiveprevention）”概念的國家，并對其進行了解釋，認為：“綜合防災”分為首尾閉合的四個階段，即準備階段、應急反應、救援減災和恢復重建。其內涵是全災種設計（包括自然災害、技術事故、核戰(zhàn)爭與恐怖襲擊）、全社會參與（包括各級政府、社會私營和公營部門、社區(qū)）和全過程防御。
　　我國近幾年也提出了事前、事中、事后全過程防災的城市綜合防災觀念，但由于我國計劃經(jīng)濟體制下形成的“分部門、單災種”管理體制，全災種防災、地域性綜合防災、涉及多部門協(xié)調作戰(zhàn)的綜合防災實踐十分困難。
　　3.2現(xiàn)行法律對城市綜合防災規(guī)劃的規(guī)定
　　我國沒有專門的城市綜合防災法或城市減災防災法，有關城市綜合防災規(guī)劃的相關內容體現(xiàn)在一些單項法規(guī)中。與城市綜合防災規(guī)劃相關的法律主要有以下幾項：
　�。�1）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》
　　該法中與城市綜合防災的有關內容共有兩條：
　　第四條制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設、防災減災和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。
　　第十七條規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內容。
　　從以上內容可以看出，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃領域最重要法律的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，只是把防災減災作為城市總體規(guī)劃的一個強制性內容，對于專項規(guī)劃形式的城市防災減災規(guī)劃或城市綜合防災規(guī)劃并沒有提及。從這個角度上講，現(xiàn)在單獨編制的城市防災減災規(guī)劃或城市綜合防災規(guī)劃沒有明確的法律地位，因此造成了該類規(guī)劃的編制主體、實施機制等只能參照城鄉(xiāng)規(guī)劃法執(zhí)行，帶來了規(guī)劃編制與實施過程中的諸多不便，影響了規(guī)劃效力和效率的發(fā)揮。
　　（2）其他相關法律
　　我國與城市綜合防災相關的法律大多是根據(jù)不同的災種制定的，主要包括五大類型，即地震類、防洪類、火災類、環(huán)境災害類和地質災害類。其中，地震類的法律主要有：《中華人民共和國防震減災法》、《地震監(jiān)測設施和地震觀測環(huán)境保護條例》、《地震預報管理條例》、《建筑抗震設計規(guī)范》、《建筑抗震鑒定標準》及《構筑物抗震設計規(guī)范》；防洪類的法律主要有：《中華人民共和國防洪法》、《水土保持工作條例》《中華人民共和國水法》及《中華人民共和國防汛條例》；火災類的法律主要有：《中華人民共和國消防法》；環(huán)境災害類的法律主要有：《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治條例》；地質災害類的法律主要有：《中華人民共和國草原法》和《水土保持工作條例》。
　　除了以上分災種、以預防為主的法律外，我國于年還頒布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，與以上法律相比，該預案的綜合性、協(xié)調性較強，但側重點是災害的應急階段。
　　通過以上分析可以看出，我國防災減災法律主要是分災種的制定的，對于災害的關聯(lián)性、綜合防治的內容十分欠缺，明顯滯后于城市綜合防災的實際需求。因此，我國亟需出臺《城市綜合防災基本法》，明確綜合防治的法律地位，盡可能減少災害的損失，推動我國城市建設的發(fā)展。
　　4、結語
　　隨著我國城市化進程的加快，我國的災害損失呈上升趨勢。民政部公布的2009年全國各種自然災害共造成約4.8億人（次）受災，死亡和失蹤1528人，因災直接經(jīng)濟損失2523.7億元。因此，我國的綜合防災工作仍面臨很大的壓力。在我國由單災種防災減災向綜合防災過渡的時期，《青島市高新技術新城區(qū)綜合防災規(guī)劃》編制為我國綜合防災規(guī)劃的實踐和城市綜合防災規(guī)劃的推進雖然起到了一定的作用，但還存在很多的不足。通過本文的發(fā)表，希望就城市綜合防災規(guī)劃的相關問題進行更深入的探討，促進我國城市綜合防災工作的更好進行。
　　參考文獻：
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