[摘要]增強人的生存和發展能力，促進人的全面發展是以人為核心的中國新型城鎮化建設的終極目標，實現這個目標的前提就是要保障和實現充分就業。低碳城鎮化是新型城鎮化的重要內容和必由之路，低碳城鎮化對就業的保障應該更具公平性并且按照就近原則來推進。文章認為，在低碳城鎮化建設過程中，要促進就業增長和提升就業質量，必須優化產業布局、產業結構與發展模式，擴大就業空間;建立健全勞動力教育培訓制度。培養適應低碳產業發展需求的勞動者，提高勞動者就業競爭力;推進城鄉勞動力市場一體化建設，提高人力資源利用效率，增強社會就業公平性。

　　[關鍵詞]企業管理,低碳城鎮化,就業保障,以人為核心,可持續發展

　　新型城鎮化建設是中國實現擴大內需、優化產業結構和解決“三農”問題的重大戰略。與傳統城鎮化發展不同，新型城鎮化以保障人的生存和發展為核心――滿足人的多方面需求和全面發展，實現新型城鎮化與新型工業化、信息化和農業現代化之間的良性互動，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業和人口集聚的功能。從經濟發展的目的和人的全面發展理論來看，以人為核心的新型城鎮化很重要的方面就是要保障每一個有勞動能力的人都能夠實現公平、穩定就業，這是實現人口城鎮化的前提與基礎。傳統城鎮化的一個重要弊端是：由于城鄉勞動制度、勞動力市場的分割和社會保障制度的制約，導致城鄉居民就業權存在巨大反差，出現了經濟社會發展和人的發展不同步的現象。新型城鎮化使解決這些問題成為可能，以可持續發展為特征的低碳城鎮化作為新型城鎮化的重要內容之一，有利于帶動就業和促進經濟增長，有利于提高人的生活品質，應構建適應低碳城鎮化的就業保障體系，促進社會就業增長和公平、穩定就業，從而實現新型城鎮化以人為核心這個內在訴求。

　　一、低碳城鎮化是保障和實現充分就業的有效路徑

　　新型城鎮化戰略實質上是對傳統城鎮化發展模式的反思與糾偏，是傳統城鎮化發展造成的土地城鎮化、“城市病”和農民市民化受阻等問題的倒逼，是中國經濟發展方式由外需拉動轉向內需驅動的重大轉變，是中國經濟發展從物本導向向人本導向轉型的戰略調整。傳統城鎮化帶來的人的發展對經濟發展的讓位的各種代價，使決策層和社會各界對新型城鎮化的認識逐漸趨于科學和理性，基本形成了新型城鎮化要以人為核心的共識：新型城鎮化要滿足人的多方面需求和全面發展――以為人的生存和發展創造更充分有利的條件為最終目標。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，中國特色新型城鎮化道路要推進以人為核心的城鎮化。形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。《國家新型城鎮化規劃(2014*2020年)》也同樣強調新型城鎮化建設必須以人的城鎮化為核心，而且把“以人為本、公平共享”置于首位原則，把推進農業轉移人口市民化、加強城鎮基本公共服務建設、提高人口素質、促進人的全面發展與社會公平正義、增強全體居民現代化建設成果共享度等作為人口城鎮化的重要內容。國務院總理李克強曾多次表示：“推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。”

　　實現這個目標，基礎和前提在于要讓每一個有勞動能力的人都能夠公平地實現就業，并在就業過程中實現勞動力價值。因為“一個人總是要靠他的勞動來生活”;人的主體存在是通過人的生存活動勞動來實現的，即通過人的勞動實現的，人一旦脫離勞動就會失去其生存和發展所需要的物質基礎。因為就業是勞動者參加生產勞動的現實表現形式和主要路徑，由此人生存和發展的條件只能通過就業來創造，而且應在就業過程中實現自身的勞動價值。落實新型城鎮化的以人為核心，就是要提高人的生存和發展能力，讓每個人特別是農村勞動力人口、進城務工者因新型城鎮化發展而受益。新型城鎮化建設對人的生存和發展的保障應該更多地落實到對農村勞動力人口、進城務工者等群體發展一系列問題的解決上。這是因為在現實中，現行經濟體制和傳統城鎮化模式的缺陷已經事實地造成了農村勞動力人口、進城務工者等群體在就業機會、就業市場準入、教育、住房、醫療和社會保障等方面的諸多局限，他們在生存和發展成本、發展機會、發展公平和發展能力保障等方面相對于城市居民而言，往往處于劣勢。而低碳城鎮化為解決這些問題提供了一條有效路徑，黨的十八大報告提出了新型城鎮化要把生態文明建設放在突出的地位，提出綠色發展、循環發展和低碳發展的理念。將推進新型城鎮化與生態文明建設結合起來，通過生態文明建設，優化空間格局、調整產業結構、轉變消費方式，促進城鎮化健康發展;通過推進城鎮化，把生態文明理念和原則融入全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路;通過走低碳城鎮化道路，推進產業結構調整和機制制度優化來擴大崗位種類、崗位需求、促進公平就業和完善社會保障體系，使盡可能多的人獲得更公平和充分的就業權，進而獲取滿足生活等各方面需求的物質資料，完善個人生存和發展的條件，最終做到以人為核心，實現人口的城鎮化。

　　二、低碳城鎮化對人的就業保障應該更具公平性

　　讓每一個有勞動能力和勞動意愿的人都具有參與社會生產勞動的權利，也就是就業權作為公民勞動權中的核心權利，是國家和社會的責任所在。不能因身份、戶籍、年齡、相貌、民族和學歷等差異而被弱化，也不能因為上述因素而被優勢群體擠占或替代，更不能被剝奪。每一個人只能有社會生產勞動分工不同之分，而不能存在就業歧視、就業不平等之別。否則，對于不能就業的人來說，其法律賦予的勞動權就會受到侵害或落空，其生存和發展的權利是不公平的。從另外的角度來看，如果一部分人不能實現充分就業，這部分人力資本就會浪費，無法達到社會資源利用的最大化和創造更多社會財富的目的，更嚴重的是還可能會成為引發社會不穩定、不和諧的因素。低碳城鎮化發展將由于其新技術和新產業的發展造成一些結構性失業，但其在此過程中也可以提供不同程度的綠色就業崗位。如聯合國環境規劃署與國際勞工組織發布的《綠色就業：在低碳、可持續的世界中實現體面勞動》報告中指出的具有巨大減排潛力并且擁有不同程度的綠色就業開發潛力的產業：可持續農業和林業、可再生能源、建筑節能、資源回收和利用等。。低碳城鎮化能夠根據市場規律，有效地配置勞動力資源，提高勞動力使用效率。因此，需要通過完善收入再分配制度，建立充分尊重勞動價值的薪酬機制，使人的就業更具公平性。低碳城鎮化對人就業保障的公平性體現在：應該以勞動者的思想品德、道德修養、業務技能、知識儲備和工作經驗等內在軟實力作為主要衡量尺度，而不是對身份、資源優勢以及社會資本(自己及家庭、親屬擁有的社會關系)的依賴;還應體現在打通社會流動的正常渠道，降低社會各階層的創業成本，降低社會底層的生活成本，提高競爭力，擴大社會底層向上流動的通道。因此，低碳城鎮化必須解決目前城鎮化模式下出現的部分群體，特別是進城務工者因戶籍、社會資本、創業成本等多種因素所限而被排除在某些行業、崗位之外，并且在住房、醫療、教育和社會保障等諸多方面承受著比城市居民數倍的成本壓力甚至是權利缺失等不公平現象。 　　三、低碳城鎮化對人就業的保障功能應注重就近就業原則

　　根據清華大學李強等人的調查顯示，目前持農業戶籍的人中近2/3表示不愿意轉為非農戶籍，因為涉及經濟利益，如擁有農村戶口可以保留農村的土地和宅基地。再加上大城市和省會城市限制戶籍，盡管中小城鎮的戶籍政策早已放開，但由于就業機會少，流動人口難以產生落戶的動力。因此，有學者主張，新型城鎮化要通過推進進城務工者市民化方式來解決這類群體就業的增長和公平性問題，實現人的城鎮化，對此筆者并不完全認同。進城務工者市民化雖然是新型城鎮化建設中需要解決的難點，但并非全部。真正要解決現在進城務工者“在城里留不住、在鄉下沒法留”的現狀，必須完善低碳城鎮化規劃，明確大中小城市和城鄉、城內區域分工，解決工業不集中、居民區和工廠混雜的問題，加大城鄉統籌力度，強化中小城市、小城鎮的就業保障功能，實現就近就業，解決空間格局和社會格局中潛在的巨大浪費現象。現實中進城務工者所出現的就業難、就業不公平和社會保障不完善等問題，與長期以來中國實行的由政府強力主導的大城市發展戰略密切相關，正是在政府的過度干預作用和大城市快速發展的驅動下，大量的優勢社會資源向大城市聚集，出現了農村社會資源被大城市擠占的現象，進而導致大量農村勞動力人口流入大城市。當前，社會各界對城鎮化發展規律的認識日漸明晰，城鎮化即城鎮的發展是一個生產發展的自然過程，是工業化發展的必然結果，城市發展戰略應該逐步由原來的大城市發展戰略向以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展的戰略轉型。這也就意味著，在未來的新型城鎮化建設中，對就業問題的解決必須有用低碳城鎮化來推進等新的思維和理念，要超越過度依賴于大城市作用的初級階段，轉向對中小城市甚至是城鎮就業空間和保障功能的挖掘與利用。換言之，就是要樹立就近就業的觀念并作出相應的制度安排，通過推進低碳城鎮化發展，完善中小城市功能和壯大農村集體經濟、中小民營企業和手工作坊等方式來擴大就業空間、促進社會就業。2013年8月30日，國務院總理李克強在與中國科學院、中國工程院院士及有關專家進行城鎮化建設座談時提出了新型城鎮化建設人口就近就業的思路，他指出：“要走中國特色、科學發展的新型城鎮化路子，東部要提升城鎮化質量，中西部地區要培育一批城市群，實現人口就近就業。”推行就近就業有以下三個方面的優勢，一是中小城市經濟發展空間巨大，經濟轉型升級和內需拉動將會進一步帶動中小城市的城鎮化發展，因而需要大量的人力資本支撐，中小城市在配套和生活服務等方面也具有一定優勢，可以提供相當規模的就業崗位，具有留住轉移人口的條件;二是就近就業有利于避免人口向大城市過度集中，能夠減輕大城市外來人口帶來的各種壓力，有利于緩解“城市病”帶來的負面影響，減輕教育、醫療等公共服務供給不足造成的社會壓力;三是就近就業有利于減少就業者的工作搜尋成本――包括經濟成本、心理成本。實際上，近年來返鄉就業、就近就業的趨勢也越來越明顯。以高職院校畢業生為例，在2011屆高職院校畢業生中，在院校所在地就近就業、地級城市及以下地區就業、西部地區就業、民族地區就業、貧困地區就業的比例分別為68%、51.8%、19.6%、13.9%和4.9%。

　　四、構建中國低碳城鎮化的就業保障體系

　　低碳城鎮化建設對拓寬就業渠道、促進就業增長具有推動作用并且應該在增強就業保障中發揮更大作用，這已經成為社會各界的基本共識，同時也是新型城鎮化建設的重要任務和目標之一。但是，還應重點解決好在促進就業增長中的推進方式、制度保障以及衡量標準等問題，最終實現就業人口規模的增加和就業質量水平的提升。

　　(一)優化產業結構與產業發展模式，擴大就業渠道空間

　　就業問題的解決是經濟發展(以產業發展為核心)和就業制度共同作用的結果，其中產業發展是前提和基礎，制度更多的是在保障層面發揮作用。沒有經濟的充分發展來創造足夠豐富的崗位需求，就業制度再完善都是沒有根基的。新型城鎮化建設必須發揮好產業的支撐作用，這就要求低碳城鎮化建設要做到產業發展與對人就業問題的保障協同推進，在遵循新型城鎮化發展規律、地方產業發展稟賦優勢及發展導向的基礎上，著重考慮產業發展對人口就業和環境的保障功能，通過增強產業的就業拉動性、產業發展的生態性與可持續性，最大限度擴大就業空間，創造更多的崗位需求。第一，積極發展第一產業和第三產業。要繼續大力培育和扶持鄉鎮集體經濟發展，擴大農村勞動力人口就業空間，吸引生活不便的偏遠地區人口到鄉鎮就業生活。傳統城鎮化發展模式已經證明，大量農村勞動力人口聚集于大城市并不能有效地解決人口的就業問題，而且在各種制度缺陷的制約下，大部分農村勞動力人口在大城市和鄉村之間“鐘擺式”生活，一方面雖然想但沒有條件留在大城市里，另一方面用在城里賺來的積蓄在老家改建住宅，但又不愿長期生活在偏遠不便的鄉村，造成“空心化”的現象，在一定程度上加大了城市各種資源的供給負擔，造成了土地等資源的浪費。低碳城鎮化必須科學規劃好縣城、鄉鎮的產業布局，統籌規劃好城鄉產業資源分配，結合地方資源優勢、產業發展規劃等推進地方特色產業發展。特別是產業基礎雄厚、吸納就業能力強、污染低、農村人口參與面廣的現代農業、生態農業、生態旅游等新型產業的發展，謀劃發展生產性服務業，加快構建分工細化的產業鏈和產業集群，以農村農業化帶動城鄉產業一體化，創造更多的就業崗位、擴大就業空間。第二，推進高碳產業低碳化。要大力發展中小型民營企業并引導它們從高碳產業向低碳產業轉型升級，向就業率高、就業容量大的行業發展，提高就業質量。以人為本的新型城鎮化不能只注重大城市的規劃發展和城市經濟的發展速度及規模，而應轉向對人的生存和發展的關注，要保障每一個有勞動能力的人都能在新型城鎮化建設中實現就業并提高就業質量。這就要求產業發展必須打破大工業的局限，不僅扶持大企業、大工業向低碳化轉變，更要重視從事低碳產業的中小企業和家庭作坊的發展和擴大生存空間，讓不同層次的勞動者都能夠有足夠的、各種需求類型的崗位實現就業。事實上，中小企業本來就是解決社會人口就業的重要渠道，目前75%以上的已就業機會和95%的新增就業崗位都是由中小企業提供的。第三，建立綠色產業投資回報機制。通過建立生態補償和碳匯交易等機制，讓“綠水青山也是金山銀山”，引導更多資本投向綠色低碳產業，充分尊重鄉村勞動者在環境保護、生態維護方面的勞動價值，引導他們在綠色產業發展中通過對水源、耕地、林業等自然資源的保護和開發的勞動中獲得回報，解決他們的工作崗位需求。 　　(二)建立健全勞動力教育培訓制度，提高勞動者就業質量

　　評判低碳城鎮化建設的就業保障不能僅僅是停留在是否提供就業崗位、是否實現就業的層面上，更要從就業穩定性、可持續性、就業競爭力和是否實現勞動力價值等方面進行考量。即在低碳城鎮化建設中，每個人都應在就業過程中實現人盡其才，并且在綜合能力方面得到持續提升，這是人的全面自由發展的內在要求，也是國家、社會和企業提高就業質量的應有之義。因為新型城鎮化走的是一條與新型工業化、信息化和農業現代化協調互動，集約、智能、綠色、低碳的發展道路，提高勞動者的素質能力以適應經濟社會發展需求是必然趨勢。現實中大部分進城務工者和將要轉移的農村勞動力素質之所以與低碳城鎮化發展要求不相匹配，既有他們自身能力的不足也有就業單位以及相關政府部門勞動力培訓缺位的因素，必須盡快建立健全勞動力教育培訓制度。一方面，政府部門要完善農村轉移勞動力素質教育長效機制。要加強農村勞動力轉移人口的市場調查和研究，把握好社會、各行業勞動力需求量和就業能力要求，完善勞動者就業能力培訓機制，保證培訓內容、培訓規模與農村轉移勞動力數量及其職業技能訴求相適應;加大對農村轉移勞動力職業技能培訓資金支持力度，建立中央、地方政府、企業、個人為一體的就業培訓成本分擔機制，合理確定各層級用于農村轉移勞動力培訓費用的比例，并完善免費培訓、培訓補貼的相關規定，保證最大范圍的農村轉移勞動力人口受益。另一方面，發揮職業教育功能，完善勞動力就業培訓資源整合機制。新型城鎮化建設以人為核心的要求從實質上就擔負有再造就業環境的責任，提升勞動者素質能力就是其重要組成部分。人力資源作為低碳城鎮化建設的重要因素，如何提高勞動者素質能力就成為了低碳城鎮化建設和促進就業增長、提高就業質量的重要任務，其關鍵又在于教育(包括正規教育非正規教育和不規則教育)質量的提高及其功能的發揮。相關政府部門應該進一步整合教育培訓資源，把高等院校、職業學校、成教中心、企業培訓(教育)中心、社會培訓機構和社區教育學校等教育培訓機構整合起來，促進師資、教學設備、教育理念和教育模式等教育培訓資源優劣互補、資源共享，實現社會教育培訓資源配置達到帕累托最優狀態，使其發揮更大的輻射功能，擴大勞動者就業培訓覆蓋面。黨的十八屆三中全會指出，要加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才。截至2012 年，中國獨立設置的高等職業學校達到1297所、中等職業學校1萬余所。高等職業學校中50%分布在地級市及以下地區，25%分布在西部地區，19%分布在民族地區。可見，對于市縣和鄉鎮一級，勞動者教育培訓建設要注意發揮職業教育的功能，加強頂層設計和制度安排，加大對職業教育的資金和政策支持力度，積極引導社會資本投資職業教育領域。同時，要引導職業院校向服務縣域經濟和支持“三農”發展轉型，優化職業教育發展環境，探索和創新不同區域、不同行業、不同層級職業院校的聯合辦學模式，推進職業院校資源整合，促進城鄉互動、資源共享，提高職業教育質量，把職業院校發展成為進城務工者和農村轉移勞動力就業培訓的重要陣地，提高農村職業學校學生專業技能和農村勞動力綜合能力。

　　(三)推進城鄉勞動力市場一體化建設，增強社會就業公平性

　　實現更高質量就業已成為未來中國就業工作的戰略目標和考核標準，這種就業是獲得工作機會，實現公平收入，具有體面工作條件、工作環境和勞動權益得到保障的尊嚴勞動。如前所述，新型城鎮化建設中的就業問題其實更多的，是指向進城務工者和農村轉移勞動力的就業質量問題。這一群體就業機會不平等、收入不匹配和勞動權益保障缺失等問題已經成為當前中國就業的頑疾，根源就在于城鄉二元勞動市場的分割及與其密切相關的制度缺陷，必須盡快打破城鄉二元勞動力市場分割格局，建立區域乃至全國統一的勞動就業制度和保障制度。對于進城務工者和農村勞動力轉移人口的就業問題，很長時間以來都無法避開由戶籍制度帶來的各種不利影響，隨著全國各城市戶籍制度改革的放寬或者放開，該制度對上述群體就業的影響可能會趨于減弱，但這并不意味著這就從根本上解決了這一群體的就業問題，關鍵在于要解決造成該群體就業機會差別、就業條件不平等和勞動權益保障難等問題。新的勞動就業制度應該是以保障人的就業優先且兼具公平的制度體系，選人、用人的標準應該以勞動者的能力、品德修養以及與企業崗位需求為重要考慮，而不是外在的戶籍、身份、性別和民族等因素。這就必須完善企業用人機制及相關監管機制，通過法律法規來約束和引導各行業企業建立公平、透明、統一的錄用人才評價標準，消除一切影響平等就業的制度障礙和就業歧視，創建公平公正的就業環境，保證各類群體的就業平等權。改革收入再分配制度，充分尊重勞動價值，縮小貧富差距。在就業問題上，政府和企業一樣同樣負有重要責任，甚至責任大于企業。目前對政府績效的考核更多的是以經濟發展速度和經濟規模為主要考核指標，對就業問題的考核權重偏弱。下階段，應該加強政府的就業責任體系建設，把就業率、就業環境和勞動者權益保護等就業目標納入政府工作的重要考核內容，而且還要建立勞動者勞動權益訴求表達和維權的多元化、立體化通道。除此以外，還要完善進城務工者和農村轉移勞動力公平統一的社會保險、醫療保險、工傷保險、職業培訓、子女教育和職業晉升等保障制度，逐步消除進城務工者與城市居民、非正規勞動力市場勞動力與正規勞動力市場勞動力的就業社會保障差別，解決他們的后顧之憂，增強就業競爭的公平性和就業質量。