摘要：既往政策執(zhí)行研究形成了“自上而下”“自下而上”和“整合式”3 種研究路徑，并形成了大量的理論研究成果，有沒有其他理論用來研究解釋政策執(zhí)行是政策學(xué)研究一個(gè)值得探討的問題。從資源流動理論出發(fā)，提出政策執(zhí)行資源流動理論，即政策執(zhí)行過程是資源要素在相應(yīng)政策框架下按空間有序流動的過程。資源由高向低流動，各個(gè)政策參與者作為資源流動過程的節(jié)點(diǎn)參與政策執(zhí)行過程，資源位勢是資源流動的重要影響因素，有效接觸和資源共謀是促進(jìn)資源流動的重要方式。在此框架下以創(chuàng)新券政策執(zhí)行為例，剖析創(chuàng)新券政策執(zhí)行過程中資源要素的流動機(jī)制，并凝練出創(chuàng)新券政策執(zhí)行中需關(guān)注的重點(diǎn)問題。

　　關(guān)鍵詞： 政策執(zhí)行;資源流動理論;創(chuàng)新券

　　政策執(zhí)行作為政策執(zhí)行者將政策觀念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果的過程中一個(gè)特定環(huán)節(jié)，對于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策的不斷完善優(yōu)化非常重要。20 世紀(jì) 60 年代，各學(xué)者對約翰遜政府偉大社會改革沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的大反思，以及 70 年代初《政策執(zhí)行》一書的問世，掀起了西方政策執(zhí)行研究熱潮，并逐漸形成了“自上而下”“自下而上”和“整合式”3 種政策執(zhí)行研究經(jīng)典范式。90 年代，政策執(zhí)行研究進(jìn)入中國，開啟了近 30 年的中國化探索，并涌現(xiàn)出了一批本土化概念，如“政策梗堵”“基層共謀”“集體主義”等[1]。近 10 年來，鑒于政策執(zhí)行本身顯著的差異性和多樣性特征[2], 越來越多的學(xué)者們聚焦熱點(diǎn)領(lǐng)域政策執(zhí)行研究，如產(chǎn)業(yè)、稅收、社會保障政策等[3]，并對政策偏差、政策失靈等進(jìn)行了探討。不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)已有政策執(zhí)行研究更多的是在原有政策執(zhí)行理論下的中國化探索，以及政策執(zhí)行過程的實(shí)踐研究。在此情境下，探索新的政策執(zhí)行研究理論是一個(gè)非常值得研究的課題[4-5]。本文嘗試從資源流動理論出發(fā)，借鑒資源流動思想構(gòu)建政策執(zhí)行的資源流動理論來解釋政策執(zhí)行的過程;并以創(chuàng)新券政策的執(zhí)行為例，分析創(chuàng)新券政策執(zhí)行中的資源要素流動規(guī)律、政策執(zhí)行中需要關(guān)注的引起政策執(zhí)行不暢的重要因素，就未來科技創(chuàng)新券政策實(shí)施提供具體政策建議。

　　1　文獻(xiàn)綜述與研究框架

　　1.1　資源流動理論綜述

　　資源流動理論最早源于生態(tài)學(xué)“代謝”的概念，研究資源流動機(jī)制和規(guī)律，國外以“物質(zhì)流”和“資源流”為代表，在 20 世紀(jì)初到 90 年代，相關(guān)研究已經(jīng)廣泛應(yīng)用于國家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)[6-7]。21 世紀(jì)隨著空間理論的發(fā)展，資源流動空間分析的研究成果大量涌現(xiàn)[8-9]。國內(nèi)對資源流動的研究起步相對較晚，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所成升魁等[10]最早提出“資源流動論”，首次把資源流動研究提上了日程。之后，學(xué)者對資源流動的研究可以歸結(jié)為以自然資源運(yùn)動的角度、社會經(jīng)濟(jì)要素運(yùn)動的角度以及物流貿(mào)易的角度研究，也可以歸結(jié)為橫向流動(區(qū)域之間)和縱向流動(產(chǎn)業(yè)鏈之間)的研究，并在研究過程中涌現(xiàn)出資源位勢理論、資源靶向性理論等一批新的代表性理論成果[11-12]。與此同時(shí)，該研究范式也受到了經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域?qū)W者的青睞，資源流動理論逐漸從生態(tài)學(xué)、資源科學(xué)走向與經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科交叉滲透發(fā)展的時(shí)代，如在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，聚焦在國家、區(qū)域、部門、產(chǎn)業(yè)層面進(jìn)行創(chuàng)新資源流動影響因素研究[13];在創(chuàng)新資源流動驅(qū)動機(jī)制與因素領(lǐng)域，如區(qū)域技術(shù)流動的研究[14];在創(chuàng)新資源產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)領(lǐng)域，如區(qū)域產(chǎn)業(yè)專利資源的研究[15]。資源流動理論的資源內(nèi)核已經(jīng)由客觀存在的自然資源延展到了要素資源，如人力資源、技術(shù)資源、資金資源等，資源流動理論的資源內(nèi)涵和應(yīng)用外延正快速發(fā)展。

　　1.2　政策執(zhí)行理論框架

　　政策執(zhí)行與資源流動有非常大的相似性，集復(fù)雜性、動態(tài)性和沖突性于一體。從研究對象上講，資源流動理論研究對象為自然資源或資源要素以及動態(tài)流動;政策執(zhí)行的研究對象為政策、利益相關(guān)者及其之間的動態(tài)博弈。從研究過程上看，資源流動過程是矢量概念，即資源的全生命周期管理;政策執(zhí)行研究同為矢量概念，即政策執(zhí)行的全過程管理。從研究特征上來看，資源流動存在資源位勢，影響資源流動的方向;政策執(zhí)行存在政策“梗堵”，影響政策執(zhí)行的效果。從研究影響因素來看，資源流動是一個(gè)受到眾多因素影響與制約的復(fù)雜動態(tài)系統(tǒng)，內(nèi)部屬性與外部環(huán)境力量是重要的影響因素;政策執(zhí)行同樣是一個(gè)復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)，受到內(nèi)部政策參與者和外部社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的雙重影響。

　　進(jìn)一步查閱相關(guān)文獻(xiàn)，尚未發(fā)現(xiàn)資源流動理論涉及政策執(zhí)行的研究文獻(xiàn)。美國著名公共政策學(xué)家金登 (Kingdon) [16]52-186 曾提出多源流理論分析 , 該理論采用問題流、政策流、政治流來解釋公共政策制定過程中為何有些問題被決策主體關(guān)注，有些問題被忽略 , 是重要和主流的政策變遷理論。該理論與本文重點(diǎn)研究資源流動理論不同 , 該理論重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是政策制定過程問題源的產(chǎn)生與采納機(jī)制，而本文研究強(qiáng)調(diào)的是政策執(zhí)行過程的資源流動機(jī)制，即此“流”非彼“流”。為此，本文認(rèn)為政策執(zhí)行過程也可以從資源流動的角度進(jìn)行考慮 , 政策執(zhí)行者不再作為政策研究關(guān)注的首要出發(fā)點(diǎn)，政策執(zhí)行的資源要素將成為政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基于資源要素的客觀流動和政策參與者的主觀能動性相結(jié)合的新范式可以作為政策執(zhí)行研究新的方向，并在此基礎(chǔ)上提出政策執(zhí)行資源流動理論。該理論一方面拓展資源流動理論在社會科學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用范圍，從空間資源要素流動 ( 如人流、科技資源流動 ) 對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的影響研究向政策執(zhí)行的公共管理政策執(zhí)行層面演進(jìn);另一方面，對于政策執(zhí)行研究而言，在原有政策執(zhí)行的框架上突破創(chuàng)新，形成一種新的分析和解釋政策執(zhí)行的新方式，力求成為解釋、評價(jià)政策執(zhí)行的新視角。

　　本文提出的政策執(zhí)行資源流動理論(如圖 1), 兼顧政策執(zhí)行有限認(rèn)知和信息不對稱的特點(diǎn)[17]。該理論認(rèn)為，政策執(zhí)行不是“自上而下”或是“自下而上”以及“整合式”，政策執(zhí)行過程是資源要素(包括人力、物力、資金等實(shí)體化資源，也包括信息等無形資源)的有序流動過程。政策執(zhí)行人員、目標(biāo)利益群體等政策執(zhí)行的重要參與者在政策文本框架下作為資源的有限節(jié)點(diǎn)，承擔(dān)著資源要素提供方或接受方的角色。政策執(zhí)行資源流動過程不再是簡單的由政策的制定者流向政策的目標(biāo)利益群體或是相反的過程，而是由資源要素本身獨(dú)立決定的。資源要素參與政策執(zhí)行過程的時(shí)間和空間順序以政策文本框架為導(dǎo)向，定義了該資源要素流動的起始點(diǎn)和終點(diǎn)。資源要素的流動形成一個(gè)個(gè)資源要素的流動子網(wǎng)絡(luò)，所有的子網(wǎng)絡(luò)在政策框架下疊加形成總的有序的線性或網(wǎng)絡(luò)化流動網(wǎng)絡(luò)(如圖 1 中 B-C-D-E網(wǎng)絡(luò)和 A-C-D-E 網(wǎng)絡(luò)在圖中的匯聚)。對于政策執(zhí)行過中會有一種或多種資源要素參與流動，資源要素的數(shù)量取決于政策本身的現(xiàn)實(shí)需要，即：政策中涉及多少種資源要素，就會有多少種資源要素參與整個(gè)政策執(zhí)行過程。這種有序流動在沿著政策執(zhí)行的主線完成政策執(zhí)行的一個(gè)周期之后產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、社會效益或兩者兼而有之。一個(gè)政策周期的完成并不是政策執(zhí)行的結(jié)束，會涉及政策執(zhí)行過程的優(yōu)化和新的政策參與者的進(jìn)入，政策執(zhí)行將進(jìn)入下一個(gè)循環(huán)，如此周而復(fù)始，直到政策實(shí)施的終止。

　　在政策執(zhí)行資源流動過程中，存在“資源位勢” 和“資源共謀”現(xiàn)象。資源位勢的產(chǎn)生來源于政策參與者之間對資源的擁有程度或利用程度不同，在實(shí)際政策執(zhí)行過程中在不同的政策參與者之間形成資源量上的相對差異。資源位勢的高低差值表明了兩者之間差異化的大小。在政策執(zhí)行過程中，同樣存在平行或縱向的資源要素交互現(xiàn)象(如政策參與者 D、F 之間的資源要素交互)，通過資源的交互以實(shí)現(xiàn)資源信息最大程度的共享，和在共享框架下相應(yīng)政策參與者自身利益的最大化，即所謂的資源共謀。資源共謀的范圍可以是政策執(zhí)行中的某幾個(gè)政策參與者，也可以是政策執(zhí)行所涉及的所有參與者。資源共謀有利于在政策參與者之間明確每個(gè)參與者自身的資源要素分配，進(jìn)而明確自身的責(zé)任和工作，形成良好的協(xié)同互動效應(yīng)，成為一種良性互動的組織形態(tài)，更好地服務(wù)于政策執(zhí)行的整個(gè)過程。

　　在政策執(zhí)行過程中，資源位勢存在初始位勢，各個(gè)政策參與者所形成的節(jié)點(diǎn)的資源位勢各不相同。特定資源的初始擁有者或者提供方在政策執(zhí)行過程中擁有最高的資源位勢，是資源要素流動的起點(diǎn);其他政策參與者的資源位勢在政策執(zhí)行中的參與時(shí)間和參與空間不同而享有相應(yīng)的梯度位勢，資源要素由高位勢向低位勢流動。同時(shí)，對應(yīng)于不同的資源而講，每一個(gè)政策參與者其資源位勢是不同的;并且在同一個(gè)資源要素流動過程中，政策參與者(節(jié)點(diǎn))的潛在資源位勢也不是一成不變的，節(jié)點(diǎn)資源位勢的高低一方面來源于節(jié)點(diǎn)自身作為資源提供者的資源提供能力，另一方面反映了節(jié)點(diǎn)在資源流動過程中的行為變化，如是積極參與、抵觸還是被動接受等等。節(jié)點(diǎn)資源位勢的非理性提高，會增加其他節(jié)點(diǎn)的時(shí)間和資金成本，使整個(gè)政策執(zhí)行成本上升;節(jié)點(diǎn)資源位勢的非理性降低，則會攫取其他節(jié)點(diǎn)的時(shí)間和資金成本。節(jié)點(diǎn)資源位勢非理性的升高或降低均不利于政策的執(zhí)行，造成政策執(zhí)行的偏差或失靈。在一定意義上講，資源位勢是影響政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差或是政府管理的失靈的重要因素。造成節(jié)點(diǎn)資源位勢升高或降低的因素很多，如“接觸貧乏”[18]，或是抵觸心理，有效接觸和資源共謀則保證了資源位勢的合理釋放。同時(shí)，政策執(zhí)行資源流動過程中也存在資源流動的不均等性，即節(jié)點(diǎn)由于在政策執(zhí)行過程中扮演的角色和自身的資源稟賦不同，并不是每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都承受相同的資源流動壓力，表現(xiàn)為節(jié)點(diǎn)的政策執(zhí)行成本是不同的(如 B-C 和 C-D 是存在很大差別的，盡管二者都是政策參與者的身份出現(xiàn))。此外，政策執(zhí)行過程存在一個(gè)循環(huán)與反饋機(jī)制，即在政策終止之前，政策制定者總是希望不斷優(yōu)化政策執(zhí)行的過程，進(jìn)而獲得最大的社會效益或是經(jīng)濟(jì)效益。正是由于對政策執(zhí)行過程的每一次修訂，在新的循環(huán)過程中可能會有新的潛在利益相關(guān)者參加到政策執(zhí)行的過程中來，或是原有的政策參與者的退出，或是政策流程本身進(jìn)行優(yōu)化。上述任何一種或一種以上的變化，都會或多或少影響資源要素流動整體的分配情況，形成既有框架下的資源再分配，使整個(gè)循環(huán)過程朝著最優(yōu)化方向發(fā)展，使得政策執(zhí)行的社會或經(jīng)濟(jì)效益得以最大化。

　　此外，政策執(zhí)行過程存在一個(gè)循環(huán)與反饋機(jī)制，即在政策終止之前，政策制定者總是希望不斷優(yōu)化政策執(zhí)行的過程，進(jìn)而獲得最大的社會效益或是經(jīng)濟(jì)效益。正是由于對政策執(zhí)行過程的每一次修訂，在新的循環(huán)過程中可能會有新的潛在利益相關(guān)者參加到政策執(zhí)行的過程中來，或是原有的政策參與者的退出，或是政策流程本身進(jìn)行優(yōu)化。上述任何一種或一種以上的變化，都會或多或少影響資源要素流動整體的分配情況，形成既有框架下的資源再分配，使整個(gè)循環(huán)過程朝著最優(yōu)化方向發(fā)展，使得政策執(zhí)行的社會或經(jīng)濟(jì)效益得以最大化。

　　2　案例的選取

　　2.1　選取原則

　　本文研究認(rèn)為，資源流動理論對于政策執(zhí)行研究具有普適性。具體地講，任何一個(gè)政策都可以從資源要素的角度進(jìn)行拆分，只是涉及資源要素的多少和資源要素在時(shí)間和空間上流轉(zhuǎn)的長短和距離的問題。因此在案例的選擇上，本研究更傾向于便于操作且可以獲得大量研究資料的政策，以期更好地解釋政策執(zhí)行資源流動理論。因此，本文選擇了本研究課題組(以下簡稱課題組)實(shí)際參與度非常高的 Z 地區(qū)創(chuàng)新券政策作為案例進(jìn)行分析研究。自 2017 年 10 月開始，課題組參與了 Z 地區(qū)的創(chuàng)新券政策實(shí)際設(shè)計(jì)和實(shí)施運(yùn)營過程，一方面多次參與 Z 地區(qū)創(chuàng)新券政策設(shè)計(jì)的前期調(diào)研工作和政策文本起草內(nèi)部研討會，另一方面直接參與創(chuàng)新券各個(gè)潛在參與主體主體，如企業(yè)、推薦機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)的遴選與考核評價(jià)體系建立工作，并在創(chuàng)新券運(yùn)營過程中對創(chuàng)新券政策參與企業(yè)、推薦機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)研訪談，掌握了大量的一手?jǐn)?shù)據(jù)與資料。

　　2.2　研究意義

　　創(chuàng)新券作為政府免費(fèi)向中小企業(yè)發(fā)放，用于支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的有價(jià)憑證，創(chuàng)始于荷蘭，其本質(zhì)特征就是促進(jìn)科技創(chuàng)新資源在企業(yè)、科研院所、服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的充分流動[16]52-186。2012 年，我國江蘇宿遷市率先在國內(nèi)試點(diǎn)實(shí)施創(chuàng)新券。5 年時(shí)間里，創(chuàng)新券已在國內(nèi)遍地開花，創(chuàng)新券研究開始進(jìn)入國內(nèi)學(xué)者們關(guān)注的視野，但研究焦點(diǎn)也隨之由創(chuàng)新券的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與借鑒轉(zhuǎn)向創(chuàng)新券政策執(zhí)行的有效性評估[19]。對于創(chuàng)新券政策的有效性進(jìn)行評估，有助于政策執(zhí)行末端的成效評估問題，對于政策執(zhí)行過程研究則更直接聚焦整個(gè)創(chuàng)新券政策成功與否的問題。從現(xiàn)有文獻(xiàn)研究看，對于創(chuàng)新券的有效性評估比較少，專注于創(chuàng)新券政策執(zhí)行過程的研究更是鮮見。深層次創(chuàng)新券政策執(zhí)行研究的缺位與國內(nèi)創(chuàng)新券大規(guī)模應(yīng)用形成了鮮明的反差，無疑增加了創(chuàng)新券執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文以此作為政策執(zhí)行資源流動案例分析，更能反映該理論的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值。

　　2.3　研究設(shè)計(jì)

　　創(chuàng)新券政策執(zhí)行流程可歸納為：創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)或小微企業(yè)向政府申請科技創(chuàng)新券，并持券向科技服務(wù)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，科技服務(wù)機(jī)構(gòu)或企業(yè)持券向政府或第三方銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金兌付。雖然國內(nèi)各個(gè)省份在創(chuàng)新券的執(zhí)行過程中在支持范圍、申領(lǐng)方式、兌現(xiàn)方式上略有不同，但創(chuàng)新券的參與主體基本可以確定為企業(yè)、推薦機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、第三方平臺機(jī)構(gòu)以及政策制定者(政府)。本文研究認(rèn)為：創(chuàng)新券政策涉及的資源要素主要為信息流、技術(shù)流和資金流。如何進(jìn)行復(fù)雜要素的分析?在本案例研究中，采取的是分要素研究模式，即把資源要素逐個(gè)分開進(jìn)行研究，重點(diǎn)闡述每個(gè)資源要素流的流動特點(diǎn)及相應(yīng)的政策執(zhí)行過程關(guān)鍵點(diǎn)分析。通過對每個(gè)資源要素的合理研究，來最大程度上降低政策執(zhí)行的偏差。

　　3　創(chuàng)新券執(zhí)行資源流動分析

　　3.1　信息流信息流

　　在這里指的是政策參與者在政策執(zhí)行前期以及政策執(zhí)行過程中信息資源的流通。信息流在政策的執(zhí)行過程中傳遞的是政策的信息內(nèi)涵，主要是政策文本所涉及的具體信息的展示。在信息流中，政策制定者就是信息流的源頭，擁有最高信息流資源位勢。在這個(gè)節(jié)點(diǎn)上，Z 區(qū)政策制定者對創(chuàng)新券政策的認(rèn)可度和開展創(chuàng)新券工作的決心直接影響著政策執(zhí)行整個(gè)信息流動的組織方式。通過決策，Z 區(qū)政策制定者認(rèn)為 Z 區(qū)創(chuàng)新券參與者為政府、企業(yè)或創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)、眾創(chuàng)空間、服務(wù)機(jī)構(gòu)以及第三方平臺機(jī)構(gòu)。對于服務(wù)的內(nèi)容，Z 區(qū)所屬市級層面已經(jīng)于 2015 年出臺創(chuàng)新券政策，Z 區(qū)政策制定者因此認(rèn)為該區(qū)域創(chuàng)新券應(yīng)立足查缺補(bǔ)漏，即最大限度地涵蓋上級政府沒有覆蓋的創(chuàng)新券內(nèi)容，如知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)、眾創(chuàng)空間工位費(fèi)等項(xiàng)目，并召開專門研討會出臺相應(yīng)的創(chuàng)新券政策文件。這個(gè)過程就是政策信息流形成的過程。在這個(gè)過程中涉及到政策制定者內(nèi)部的交流與權(quán)衡，以及政策制定者對于國內(nèi)先進(jìn)省份做法的經(jīng)驗(yàn)借鑒，此時(shí)信息流主要在制定者內(nèi)部交互，是政策制定者之間的一種資源共謀現(xiàn)象。

　　信息需要流向政策參與者(企業(yè)和機(jī)構(gòu))，為此，作為信息流的第一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的 Z 區(qū)政策制定者專門召開了政策發(fā)布會和說明會，將政策信息流導(dǎo)向下一個(gè)節(jié)點(diǎn)，并隨后召開企業(yè)、眾創(chuàng)空間、服務(wù)機(jī)構(gòu)、第三方平臺機(jī)構(gòu)座談會，對每一類政策參與者在政策執(zhí)行過程中的責(zé)任和權(quán)力進(jìn)行說明和解讀。這實(shí)際上就是將政策制定者的信息導(dǎo)入到政策參與者中，明確參與者的任務(wù)和責(zé)任，形成多個(gè)支流。信息由政策制定者流向其他政策參與者形成政策信息流的基本模型如圖 2所示。Z區(qū)在該架構(gòu)下運(yùn)營一段時(shí)間，發(fā)現(xiàn)參與者對創(chuàng)新券的參與活躍度不高。為此，Z 區(qū)政策制定者專門開展了針對三類政策參與方的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)服務(wù)機(jī)構(gòu)關(guān)注的更多是市場策略，即創(chuàng)新券覆蓋地區(qū)是否為現(xiàn)有業(yè)務(wù)區(qū)或業(yè)務(wù)拓展的潛力區(qū);企業(yè)更多關(guān)注能否減少科技研發(fā)的成本;眾創(chuàng)空間則更多考慮通過這個(gè)平臺引入更多的創(chuàng)業(yè)。很顯然三類參與者之間并沒有形成良好的信息流交互，即存在資源共謀的匱乏，進(jìn)而沒有建立一種合作組織關(guān)系[20]。要解決這一問題，要增加企業(yè)、眾創(chuàng)空間、服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的認(rèn)知和了解，形成合作組織關(guān)系，也就是增加企業(yè)、眾創(chuàng)空間和服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的信息共謀。為此，Z 區(qū)政策制定者定期專門組織三方的座談會和交流會，創(chuàng)新券實(shí)施的活躍度有了一定的提升，同時(shí)信息流的擴(kuò)散空間得到提升，大量潛在圖 2　創(chuàng)新券政策執(zhí)行的信息流的企業(yè)、機(jī)構(gòu)紛紛咨詢參與創(chuàng)新券政策的可能性，政策產(chǎn)生出了一定的良好效應(yīng)[21]，即更廣泛的社會認(rèn)知和參與。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和眾創(chuàng)空間之間的信息共謀應(yīng)該是整個(gè)信息流網(wǎng)絡(luò)之間的關(guān)鍵“梗堵”位點(diǎn)，三者的有效溝通能夠強(qiáng)化信息資源的有效流動，并產(chǎn)生潛在的信息資源放大效應(yīng)，能夠提升創(chuàng)新券政策的執(zhí)行效率。

　　3.2　技術(shù)流

　　創(chuàng)新券作為一種技術(shù)研發(fā)服務(wù)補(bǔ)貼政策，在創(chuàng)新券的執(zhí)行過程中，技術(shù)流的存在是其一大特色。技術(shù)流是以企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)為中心形成技術(shù)流動回路，在這個(gè)回路第三方平臺機(jī)構(gòu)則是一個(gè)具體的線上服務(wù)媒介，推薦機(jī)構(gòu)則為線下服務(wù)媒介，政策制定者行使的更多是外部監(jiān)管職能，對政策參與者的規(guī)范化或服務(wù)水平進(jìn)行監(jiān)管。可以說，這是有別于信息流的一個(gè)要素流，政策制定者不再是技術(shù)流中資源位勢最高點(diǎn)，服務(wù)機(jī)構(gòu)是整個(gè)技術(shù)流的起點(diǎn)，擁有最高的資源位勢。在這個(gè)回路過程中(如圖 3)可以分為線上和線下兩個(gè)部分，線上是技術(shù)文本的流轉(zhuǎn)過程，是技術(shù)流的虛擬形式，資源要素流量相對較少;線下是技術(shù)流的實(shí)際流向過程，資源要素相對流量比較大，由技術(shù)供給側(cè)流向技術(shù)需求側(cè)，并在技術(shù)需求側(cè)完成技術(shù)的價(jià)值增值。與信息流有所不同，在信息流過程中更多的是資源共謀在整個(gè)流動中起重要作用，資源共謀加速資源位勢由高到低的流動;而在技術(shù)流中，最需要注意的是接觸匱乏，有效對接更為重要，即技術(shù)供給側(cè)和需求側(cè)的有效對接。

　　Z 地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)政策面向的是成立小于等于 3 年的小微企業(yè)，企業(yè)對于技術(shù)的需求程度與需求層次主要表現(xiàn)為自身對知識產(chǎn)權(quán)、檢驗(yàn)檢測等常規(guī)服務(wù)的需求，如國內(nèi)專利申請。本質(zhì)上講，受制于企業(yè)的規(guī)模和資金能力，企業(yè)對于服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量要求并不是特別高，但對于服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)速度和效率要求比較高。企業(yè)需要從第三方平臺既定的服務(wù)機(jī)構(gòu)目錄內(nèi)選擇相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過線下的合作，將企業(yè)的技術(shù)訴求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的技術(shù)成果。在這一過程開始前，企業(yè)與服務(wù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)資源位勢是不對等的，服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力可能大于、小于或等于企業(yè)的技術(shù)訴求。推薦機(jī)構(gòu)則是為了解決企業(yè)與服務(wù)機(jī)構(gòu)的接觸匱乏，降低這種資源位勢不對等所帶來的搜索成本和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)(主要在企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)初次合作中起重要作用)。通過推薦機(jī)構(gòu)的鏈合，技術(shù)的資源位勢在企業(yè)與服務(wù)機(jī)構(gòu)之間完成交互，雙方合作成效進(jìn)入自我評估階段。從企業(yè)來講，企業(yè)會依據(jù)創(chuàng)新券對投資和收益作出價(jià)值判段，進(jìn)而決定是否繼續(xù)應(yīng)用創(chuàng)新券;從服務(wù)機(jī)構(gòu)講，服務(wù)機(jī)構(gòu)同樣會作出相應(yīng)的判斷，即合作企業(yè)是否具有繼續(xù)挖掘潛力的合作機(jī)會、創(chuàng)新券服務(wù)是否有益于自身的發(fā)展。從一個(gè)技術(shù)流動周期上看，很難發(fā)現(xiàn)流動的“梗堵”點(diǎn)會發(fā)生在什么地方。其“梗堵” 發(fā)生的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)其實(shí)是第二輪政策執(zhí)行，即企業(yè)或服務(wù)機(jī)構(gòu)是否有意愿繼續(xù)參與創(chuàng)新券執(zhí)行。對于如何在最大程度上推動第二輪政策執(zhí)行，Z 區(qū)的調(diào)研實(shí)踐結(jié)論就是優(yōu)化企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)。創(chuàng)新券的政策制定者希望創(chuàng)新券能夠支持確實(shí)有需求的企業(yè)，而不造成創(chuàng)新券的冗余或無效，最大限度地確保企業(yè)獲得最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但同時(shí)又擔(dān)心獲創(chuàng)新券支持的技術(shù)創(chuàng)新存在造假或虛報(bào)成本的現(xiàn)象。在實(shí)際執(zhí)行過程中，Z 區(qū)政策執(zhí)行者設(shè)置了 3 項(xiàng)原則：第一，對每一家企業(yè)創(chuàng)新券的申領(lǐng)條件進(jìn)行了限定，必須是具有成為科技型企業(yè)的潛力，同時(shí)企業(yè)還要承擔(dān)少部分技術(shù)服務(wù)費(fèi)用;第二，對服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和服務(wù)進(jìn)行明確，細(xì)化服務(wù)的內(nèi)容和方式，并對每一種服務(wù)標(biāo)記明確的價(jià)格;第三，增加專家評審環(huán)節(jié)，對創(chuàng)新券的技術(shù)花費(fèi)合理性進(jìn)行評估。也就是說，從外界的環(huán)境影響來改變技術(shù)流要素的流動。從實(shí)際運(yùn)營來看，取得了不錯(cuò)的控制效果。

　　從上面的分析可以看出，在創(chuàng)新券政策執(zhí)行過程中，盡管技術(shù)流動方式比較單一，但是技術(shù)流所面臨的“梗堵”風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)仍然存在。技術(shù)服務(wù)環(huán)節(jié)執(zhí)行的好壞直接影響到整個(gè)政策后續(xù)執(zhí)行的動力源。優(yōu)秀的服務(wù)機(jī)構(gòu)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)科技型小企業(yè)的組合應(yīng)是最理想的支持對象，但如何規(guī)避政策執(zhí)行中的偏差，關(guān)鍵還是技術(shù)流兩個(gè)方向上的企業(yè) /機(jī)構(gòu)的遴選，即一定要在創(chuàng)新券的支持對象和服務(wù)機(jī)構(gòu)選擇上下功夫。

　　3.3　資金流

　　資金流在創(chuàng)新券中是服務(wù)機(jī)構(gòu)最為關(guān)注的環(huán)節(jié)，資金流量的速度直接影響服務(wù)機(jī)構(gòu)對創(chuàng)新券工作開展的支持程度。而此處相比于信息流和技術(shù)流而言，接觸匱乏和資源共謀現(xiàn)象并不是十分突出，但并不是說不存在，而是信息流、技術(shù)流和資金流的合理拆分“稀釋”了這部分內(nèi)容，并凸顯了其最為關(guān)鍵的資金流量內(nèi)容。資金流量速度快慢直接影響服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金流量大小，直接影響政策執(zhí)行最后端的效果。資金流在創(chuàng)新券政策執(zhí)行過程中始于政府創(chuàng)新券發(fā)放部門，終于服務(wù)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新券兌換完成，涉及創(chuàng)新券各個(gè)政策參與者，在整個(gè)過程中創(chuàng)新券完成一輪由電子有價(jià)證券向現(xiàn)金的流轉(zhuǎn)、資金流向服務(wù)機(jī)構(gòu)的流動。

　　Z 地區(qū)的創(chuàng)新券現(xiàn)金結(jié)算系統(tǒng)并沒有引入銀行等第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是由第三方提交創(chuàng)新券評審結(jié)果后，由政府財(cái)政直接撥付。在這種支付體系下，資金的流動實(shí)際上是兩條路徑(如圖 4)：一是以虛擬資金流(電子券)形式由政府轉(zhuǎn)向第三方平臺，進(jìn)而到推薦機(jī)構(gòu)、企業(yè)，然后流向服務(wù)機(jī)構(gòu);另一條是完成創(chuàng)新券評估后，以現(xiàn)金流形式從政府財(cái)政流向服務(wù)機(jī)構(gòu)。在實(shí)際運(yùn)營過程中，有兩個(gè)因素對于整個(gè)資金的流動影響比較大：第一是整個(gè)創(chuàng)新券整體的支持額度。創(chuàng)新券額度的大小直接影響參與企業(yè)的數(shù)量，影響到整個(gè)資金流量的可持續(xù)性。由于創(chuàng)新券是按照先到先得的順序派發(fā)，在運(yùn)營初期，申領(lǐng)資金量會很大，但資金流量并不一定同時(shí)增強(qiáng);而后期資金流量增強(qiáng)，但由于潛在申領(lǐng)量不足難以為繼。同時(shí)，若券面過度冗余，超過企業(yè)申領(lǐng)最大能力，會增加政府資金的時(shí)間成本。第二是由政府流向服務(wù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)金流結(jié)算時(shí)間對于服務(wù)機(jī)構(gòu)的影響非常大，為整個(gè)資金流過程中最為關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)。規(guī)模化服務(wù)機(jī)構(gòu)往往會根據(jù)創(chuàng)新券的規(guī)模調(diào)整服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的績效考核體系，而回款速度直接影響考核人的績效水平，回款速度過慢則直接影響服務(wù)機(jī)構(gòu)相應(yīng)人員的工作積極性，中小型服務(wù)機(jī)構(gòu)則更多地考慮回款過慢產(chǎn)生現(xiàn)金流量壓力。所以在一定程度上講，資金由政府向服務(wù)機(jī)構(gòu)的回流過程是資源位勢的重要釋放過程，政府環(huán)節(jié)是資金流動“梗堵” 的焦點(diǎn)，此處的資源釋放速度快慢直接決定了服務(wù)機(jī)構(gòu)供給技術(shù)、挖掘市場的積極性。但同時(shí)也要考慮到政府支付流程的復(fù)雜性，回款速度過快會對政府財(cái)政資金產(chǎn)生壓力，增加政府資金支付的風(fēng)險(xiǎn)，大大增加政府工作的強(qiáng)度。經(jīng)綜合研究，Z 地區(qū)在實(shí)際實(shí)施過程中采取了每個(gè)季度進(jìn)行結(jié)算的方式。

　　4　研究結(jié)論與政策啟示

　　4.1　研究結(jié)論

　　本文從資源流動理論的角度提出了政策執(zhí)行的資源流動理論，解釋了政策執(zhí)行的資源流動模式，并從 Z 地區(qū)創(chuàng)新券的實(shí)施入手，分析了理論的實(shí)際應(yīng)用情境。在本研究框架下，以資源流動為主線，從創(chuàng)新券政策中提煉出信息流、技術(shù)流和資金流作為 3 種特殊的資源要素流，詳細(xì)地分析了每一種要素流動的規(guī)律和特點(diǎn)，并結(jié)合創(chuàng)新券運(yùn)營的實(shí)際情況對資源流動過程中實(shí)際存在的“梗堵”問題進(jìn)行剖析，提煉了政策執(zhí)行在創(chuàng)新券政策中的行為邏輯。本文的主要理論貢獻(xiàn)可以歸納為 3 點(diǎn)：首先，該理論打破了原有的“自上而下”“自下而上”或是“整合式”的政策執(zhí)行研究框架，從資源流動理論入手，并借鑒其資源流動的思想，將資源流動的內(nèi)涵進(jìn)一步外延，形成政策執(zhí)行研究的新理論框架，指出政策執(zhí)行過程實(shí)際上就是資源要素以相應(yīng)的政策研究框架為主線，在政策參與者之間有序流動的過程;并且資源要素的流動是各個(gè)要素以自身特點(diǎn)為主，形成要素自身獨(dú)立的子流動網(wǎng)絡(luò)，最終匯聚而成要素流動的整體網(wǎng)絡(luò)。其次，該理論認(rèn)為政策執(zhí)行中存在資源位勢和資源共謀現(xiàn)象。資源位勢是影響政策執(zhí)行的重要因素，政策執(zhí)行的資源要素從資源位勢高點(diǎn)流向低點(diǎn)，接觸匱乏、資源共謀匱乏會導(dǎo)致節(jié)點(diǎn)資源位勢過高或過低，進(jìn)而致使政策執(zhí)行不暢。因此，對資源位勢的合理疏導(dǎo)成為降低政策執(zhí)行偏差或政策失靈的重要手段。最后，政策執(zhí)行資源流動框架是一個(gè)不斷自我優(yōu)化的過程，以政策執(zhí)行的一個(gè)周期作為起點(diǎn)和終點(diǎn)，在政策執(zhí)行過程中，資源流動的網(wǎng)絡(luò)會隨著潛在參與者、政策環(huán)節(jié)調(diào)整等因素的影響而不斷調(diào)整，通過調(diào)整進(jìn)行反復(fù)優(yōu)化提升，確保資源流動的資源位勢得到有效釋放，政策的社會效益或經(jīng)濟(jì)效益得到最大的發(fā)揮，直至政策終止。

　　4.2　政策啟示

　　本研究以科技創(chuàng)新券政策為例，分析了政策執(zhí)行資源流動理論在該政策中的運(yùn)行機(jī)制和模式，以信息流、技術(shù)流和資金流 3 種要素資源流動情況來進(jìn)行表征。研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)復(fù)雜的政策執(zhí)行過程通過要素資源流動的形式展示后變得相對清晰和易于理解。通過案例的研究，為創(chuàng)新券政策執(zhí)行提供以下經(jīng)驗(yàn)借鑒：首先，從信息流的角度看，資源共謀顯得非常重要，科技創(chuàng)新政策的有效執(zhí)行更多依賴于政策執(zhí)行前的科學(xué)謀劃以及政策運(yùn)營階段各類參與者的角色充分理解，無論是政策制定者還是政策參與者，他們之間充分的信息交互都非常重要，能否實(shí)現(xiàn)共謀是決定能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會效益共贏的關(guān)鍵。其次，從技術(shù)流的角度來看，有效接觸更加重要，一方面要遴選出有強(qiáng)烈供需訴求的企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，這個(gè)是前提;另一方面要強(qiáng)化政策需求方和供給方的有效對接，提高政策支持的精準(zhǔn)度，這一點(diǎn)在技術(shù)交互方面顯得尤為重要，這樣需求才能成為有效需求、供給才能轉(zhuǎn)化為有效供給。最后，從資金流的角度看，要素資源流量的分配則更加重要，加速關(guān)鍵環(huán)節(jié)的資源要素流量，進(jìn)而提升整個(gè)資源流動的效率。在創(chuàng)新券政策執(zhí)行中，一定要加快整個(gè)創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)的現(xiàn)金流動速度，減少服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金流量壓力;如有可能，引入第三方結(jié)算系統(tǒng)，加快政府服務(wù)的支付速度，規(guī)避政府的支付風(fēng)險(xiǎn)。

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