摘要：三亞城市社區建設在短短的20年里蓬勃發展，使三亞城市的面貌正經歷日新月異的變化；但其發展與其快速發展的旅游市場、城市發展的需求相比仍有很大距離，本文社會學論文立足本土現實，關注社區建設中的社區管理創新問題。只有從城市社區管理體制的層面理順各類職能關系，才能從源頭上解決社區建設中存在的問題。論文對三亞城市社區管理的現狀分析入手，提出了重新劃分社區規模和創新社區管理模式的建議。
　　關鍵詞：三亞；社區建設；社區管理
　　一、問題的提出
　　社區建設在國外被稱為社區發展，最早由美國社會學家弗蘭克•發林頓于1915年提出，這一概念主要針對西方國家伴隨工業化而出現的一些社會問題，認為應通過開展城市社區“睦鄰運動”和“社區福利中心”等運動，充分利用社區的人力物力，培養社區成員的自治精神和互助精神，緩解社會矛盾，促進社區發展。二戰后，社區發展成為聯合國倡導的一項世界性運動，其宗旨是加強政府同社區的聯系，充分發揮社區成員的積極性，利用社區自身力量提高社區經濟、社會和文化狀況，以社區發展帶動經濟發展和社會進步。
　　20世紀80年代末，在探索城市化道路過程中，我國學者提出了社區建設的概念，但并未形成專門的理論。1991年民政部使用了社區建設這一概念，旨在以社區建設為切入點，強化城市基層社會的管理，加強城市基層政權和群眾自治組織的建設。由此，具有時代特色的社區建設運動開始在全國起步，并推動了社區建設理論的研究浪潮。自90年代中葉以來，社區建設開始在我國部分大中城市展開。90年代末，民政部在北京、上海、天津、南京、青島、沈陽、武漢等城市設立了26個“全國社區建設實驗區”，目的是通過實驗區的實踐總結和經驗概括，得出社區建設的基本思路、操作原則和程序，在全國進行示范和推廣，以提高城市基層管理水平。在黨的十六屆六中全會上，明確提出要“推進社區建設，完善基層服務和管理網絡”，其目的是要“實現政府行政管理和社區自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動”，“把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。
　　三亞市作為我國最南端的城市，特殊的地理位置和環境使其擁有得天獨厚的旅游資源：它不僅具備現代國際旅游五大要素——陽光、海水、沙灘、綠色植被、潔凈空氣，而且還擁有河流、港口、溫泉、巖洞、田園、熱帶動植物、民族風情等各具特色的旅游資源。不可否認，三亞有得天獨厚的自然資源，但隨著后現代消費社會的來臨，高層次的旅游者更關注旅游地的文化消費。加上三亞的快速發展，使其由上世紀80年代初的以漁港為中心的集市至今的30年時間里，三亞的期間戶籍人口增長約5倍（從5萬到25萬），建成區面積擴張約10倍（從2.5平方公里到25平方公里），再加上目前尚未取得確切數據的流動人口，三亞作為一個中等城市的雛形已經形成。除了得天獨厚的旅游資源及社會快速發展帶來的挑戰外，三亞市的城市管理還需要面對更多的社會現實。比如來三亞市人口的季節流動性，使三亞成為了名符其實的“移民城市”；這樣在三亞市民中既沒有很強的傳統道德的約束，現代化的商業約束也不夠，導致市民間可依賴關系、信任關系的缺失，由此帶來一系列社會問題（如社會治安、城市管理）。社區是城市的“細胞”，是在一定地域內發生社會活動和社會關系、有特定生活方式并具有成員歸屬感的人群所構成的社會生活共同體。形成有歸宿感的社區對于城市居民來說至關重要，因為社區是市民日常生活的空間，它應該滿足人們豐富多樣的物質和精神文化生活需求，尤其是注重促進和提高人們生存和發展的生活質量，并在社區內形成出入相友、守望相助的熟人社會，而作為旅游城市的三亞則更需要這種城市的親和力。此外，社區作為社會的縮影，它的發展狀況是評價一個社會的文明程度和生活質量的基本尺度。因此，社區建設對于三亞市城市品位的提升、城市親和力的增強起著重要作用，社區建設是三亞城市發展的基石。本文僅對三亞社區建設中的社區管理創新問題提出初步想法，以供商榷。
　　二、社區管理創新是社區建設實踐發展的必然要求
　　1990年后期，為解決城市發展中的緊迫問題，一些大城市開始了對傳統社區管理體制改革。如上海市提出并實施的“兩級政府、三級管理、四級網絡”構想。由于通過城市社區建設能夠解決原有體制中難以解決的社會問題，從而引起中央領導的高度重視。1998年，根據中央領導關于“加強城市社區建設，充分發揮街道辦事處、居委會的作用”的要求，民政部在全國選定26歌國家級社區建設實驗區，開展社區建設的實驗和探索，一直到2001年社區建設在全國范圍展開，各地在結合本地實際的基礎上進行了大量的改革和創新，涌現出了“上海模式”、“沈陽模式”、“江漢模式”、“青島模式”等各具特色、各有創新的社區建設典型，積累了較為豐富的經驗。
　　從上述四種在全國產生了較大影響的社區建設的經驗做法和設想來看，不管是以行政延伸為特征的“四級網絡”構想（以“上海模式”為代表），還是明確提出社區自治的目標模式（“沈陽模式”和“江漢模式”為代表），以及以社區公共服務體制架構為突破點的做法（青島、南京、天津等城市為代表），都已經不再是將社區建設作為一項單純的社會工作或者對原有體制的局部性變動，而是尋求在新的經濟和社會框架下如何以社區為基礎更有效的解決城市社區的治理之道。這就必然涉及到對原有城市社區管理體制的創新。
　　可以說，從表面上看，社區建設只是圍繞如何完善社區自治組織的功能及加強其有效運作而展開的。但在實質上，社區建設背后隱藏的是我國社區管理體制改革的重大背景。只有從城市社區管理體制的層面理順各類職能關系，才能從源頭上解決社區建設中存在的問題。同時，城市基層社區管理體制創新又是伴隨著社區建設的進展而逐漸提出來的，是從社區建設的實踐中提出的現實要求。
　　三、三亞城市社區管理的現狀分析
　　三亞于1984年設立三亞市（縣級），1987年升格為地級市。到今年，已經是三亞升格為地級市的第二十四年。在這二十四年里，三亞市的行政體制可以說是市政府一級運行的。三亞市下設河東與河西兩個區管委，按照《中共三亞市委、三亞市人民政府關于印發三亞市黨政機構改革實施方案的通知》（三發[2001]8號）文件規定，區管委是三亞市政府的派出機關，主要具有管理職能（包括市政建設、人口與計劃生育、社會治安、經濟、文化、教育、衛生等）；領導和指導各基層事業單位和社區居委會、村委會工作的職能；服務和協調的職能。自三亞市黨政機構改革實施以來，大大的促進了三亞市的發展；但隨著三亞市的進一步發展，現行的行政管理體制已不能完全滿足城市發展的需要。這主要表現在以下方面：
　　1、區管委處境的尷尬。
　　區管委作為市政府的派出機構不是一級政府，而政府的各職能部門有工作要落實到基層時，大多選擇將工作分派到區管委，這樣導致區管委負擔過重，又沒有相應的權力；而在執行職能部門的任務時又必然逐漸膨脹了自身的機構設置，也感覺自身需要加設機構來承擔相應工作，這樣在實際操作中，區管委還是成為了似是而非的一級政府。
　　2、市職能部門、區管委、社區居委會職責不清。
　　職能部門有具體工作，有時通過區管委下達，有時也可直接下派到社區居委會。這樣可能導致信息傳播不暢，效率不高，居委會受多重領導。職責不清，則會影響到職能部門、區管委、社區居委會三方面的積極性。
　　四、三亞城市社區管理創新建議
　　1、重新科學合理的劃定社區地域。
　　界定社區至少應包含三方面要素：一是一定的地域；二是共同生活在這一地域中的一定數量的人口；三是社區中具有一定的資源，能夠基本滿足社區居民多方面的生活需求。
　　從總體上看，由于我國城市中長期實行的是“單位制度”，城市居民的各種需求一般習慣于依靠所在單位來解決，而且城市居民區也基本上是按照行政區劃的劃分和單位宿舍區、家屬大院的設置而劃分的，缺乏一般鄉村社區所具有的血緣和地緣紐帶，因而城市居民對于所居住的社區的歸屬意識和認同感弱于農村。
　　據我們初步調查，三亞市目前的社區居委會轄區作為社區并不合適。河東區總面積52平方公里，人口86697人，27478戶，共有12個城市社區居委會和2個農村村委會。那么，平均每個居委會（村委會）的面積為4平方公里，人口為6669人，戶數為2114戶。河西區是三亞市的主城區和主要商業區，現有111475常住人口，32292戶，共有15個社區居委會（因對今年八月底新成立的三個社區未作調查了解，故不包括在內），平均每個社區居委會人口7432人，戶數2153戶。但具體到每個居委會（村委會）面積大小、人口多少的分布是非常不均的。最大的社區人口已達35000人（加上了流動人口），若按照每戶3人計算，也已經達到了11667戶，這樣的社區居委會人口規模是少見的。
　　居委會規模過小容易導致兩方面的問題：一是轄區內的資源不足，規模太小所能開發和使用的資源相當有限，很難滿足居民生活的基本需要；二是居委會管理能力浪費，每個居委會都要有3～5名工作人員，有一定的辦公場所，有的僅幾百戶的居委會也要有機構、有經費，不利于資源的充分有效利用。而居委會過大也導致管理不到位或根本無力管理。
　　關于居委會的人口規模在《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中有明確規定：“居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在100戶至700戶的范圍內設立。”但這是在1989年的條件下設定的指導標準。隨著實踐發展應該有所變化，全國各地都希望能有一個法定的標準，但這種希望是不現實的，中央最多只能給出建議指導標準，各地還得根據實際情況來使社區地域劃分更優化。
　　三亞市社區的界定和重新劃分是一項系統工程，不能拍腦瓜做決定。一方面是因為社區既建立在一定地域基礎上，更建立在一定人口和居民的認同感的基礎上；兩一方面，社區的地域劃分必須與社區的組織建設相結合，這樣才能理順管理關系。因此，必須了解掌握三亞市的實際情況，提出一定標準，但不能限于一個標準、一個模式，即使將一個居委會定位為一個社區，也應根據臨近社區的資源分布情況進行共同開發和利用，而不必過于強調社區的“邊界”。
　　隨著三亞城市發展，三亞社區地域劃分逐漸顯露出其不合理，有必要進行合理調整。地域調整必須與社區組織建設、城市社區管理與服務體制綜合考慮才可能做到合理。
　　2、創新三亞城市社區管理模式。 
　　筆者認為，根據未來的發展趨勢和三亞城市的實際狀況可以解放思想，大膽推出三亞城市治理新模式：
　　1全國通行的社區建設均在民政系統下進行，三亞市民政局雖也為社區建設的主管職能部門，但其牽頭力度明顯不夠，建議設立市政府統一領導、民政局牽頭、各部門配合的“社區建設委員會辦公室”，簡化辦事程序，強化其綜合處置能力。這樣容易將條塊打通，真正向服務型政府轉化。
　　2調整區管委的工作職能，使其具備街道辦事處的功能，在社區建設工作中理順其與民政局，居（村）委會的關系。民政局為社區建設的主管職能部門，區管委是市政府的派出機構，承擔政府應當承擔的工作職責，并具有市政府授予的行政執法權。居委會是群眾自治組織，承擔反映民意的職責，并具有社區居民集體賦予的處置社區內部事務的權力。
　　3社區黨組織的社會化定位。即社區黨組織直屬市委領導，其主要職責一是研究社區問題，組織社區組織；二是作為社區辦事處和居委會之間的溝通媒介和協調中介。
　　上述論文城市治理新模式的建議應有一個進一步論證和逐步實施的過程。但這一模式不僅有解決條塊矛盾頑癥的優勢，而且能使政府的行政權力和社區的社會規范在基層有機結合，從而改善政府與群眾之間的聯系。同時也可使執政黨恢復動員群眾、組織群眾的優良傳統，把握社會發展的方向，確立長期執政的合法性基礎。
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