摘要：筆者結(jié)合近些年我國(guó)城市拆遷管理中存在的問題，探討了完善法制并依法拆遷仍然存在的不足，從人文管理的角度提出了加強(qiáng)制度倫理建設(shè)、強(qiáng)化行政倫理監(jiān)督以及構(gòu)建精神賠償制度等多方面來完善拆遷運(yùn)行機(jī)制，確保我國(guó)城市拆遷過程中真正做到“陽光拆遷”、“依法拆遷”與“和諧拆遷”。
　　關(guān)鍵詞：城市拆遷，人文管理
　　1我國(guó)城市拆遷管理中存在的諸多問題
　　自20世紀(jì)末以來，作為體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的發(fā)展程度和一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志的城市化,在我國(guó)各地先后掀起了大規(guī)模的城市擴(kuò)張和舊城改造。城市擴(kuò)張和舊城改造,使居民生活的重要條件得到普遍的改善,特別是舊城改造,最初還被老百姓喻為是最大的民心工程。然而，在近些年城市擴(kuò)張和舊城改造的過程中引發(fā)的諸多問題也隨之而來，被列為拆遷戶的業(yè)主遭到非法強(qiáng)拆的事件屢屢出現(xiàn)，更有甚者演變成了惡性事件。這些都嚴(yán)重影響著我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)事業(yè)的大局。
　　2008年11月8日，衡陽市的兩棟居民樓的居民正在熟睡之中，一伙身份不明的暴徒突然破門而入，將居民們強(qiáng)行從床上拖起，用出租車運(yùn)走。挖土機(jī)隨后將這兩棟居民樓夷為平地，居民的財(cái)物全部被埋在廢墟中；2009年11月13日，成都市金牛區(qū)發(fā)生惡性“拆遷”事件，女主人以死相爭(zhēng)未能阻止政府組織的破拆隊(duì)伍，最后“自焚”于樓頂天臺(tái)，燒得面目全非。數(shù)人被拘，數(shù)人受傷住院，政府部門將其定性為暴力抗法，被拆戶控訴政府暴力“拆遷”；2009年12月26日，河南省信陽市糧食局58歲的殘疾人翟開建被開發(fā)商拆遷人員打暈在地，經(jīng)急救住院診斷左臂肱骨被打骨折，等等。以上諸多拆遷過程中涌現(xiàn)出來的惡性事件，在全國(guó)各地層出不窮。國(guó)家信訪數(shù)據(jù)表明，2003至2006年接待的上訪人數(shù)中，有近40%涉及拆遷；這一期間建設(shè)部統(tǒng)計(jì)的這個(gè)比例則高達(dá)70%—80%。近兩年這一比例又有所提升。這些城市拆遷問題的背后，到底是我們的法律制度不夠健全，還是另有原因，已經(jīng)引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。
　　2從法治的角度解決拆遷問題成為了全社會(huì)的焦點(diǎn)
　　要從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問題，需要從制度上反思，需要標(biāo)本兼治。這一認(rèn)識(shí)，已經(jīng)成為了全社會(huì)的廣泛共識(shí)。因?yàn)樵诔鞘械膹?qiáng)制拆遷中,政府集“土地所有者”、“城市經(jīng)營(yíng)者”、“拆遷政策制訂者”、“強(qiáng)制拆遷執(zhí)行者”這四種角色于一身,強(qiáng)制性地從城市居民手中收回土地使用權(quán),以最低的成本、最大限度地達(dá)到目的，而被拆遷人只能處于弱勢(shì)地位,其利益受到損害也就不言而喻了。如果再存在政府官員的權(quán)力尋租、勾結(jié)腐敗,或者開發(fā)商的巧取豪奪等原因,那么被拆遷人的權(quán)利被漠視、拆遷悲劇的發(fā)生也就成為了必然。
　　當(dāng)前，我國(guó)提出了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)以及建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略。科學(xué)發(fā)展、和諧社會(huì)和法治國(guó)家戰(zhàn)略，都強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)公民包括私有財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的合法權(quán)益的保護(hù)。很多專家學(xué)者也認(rèn)識(shí)到，國(guó)務(wù)院2001年6月6日頒布并于11月1日開始施行并沿用至今的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“《條例》”)，與《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》在保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)方面的原則和具體規(guī)定存在抵觸，這導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者間關(guān)系的扭曲。2009年12月中旬，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法治研究中心前日評(píng)選出了2009年的十大憲法實(shí)例。成都市金牛區(qū)的唐福珍自焚抗議拆遷事件，以及北大五位法學(xué)學(xué)者建議全國(guó)人大對(duì)《條例》予以審查，位列2009年十大憲法實(shí)例之首。這引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。國(guó)務(wù)院也有意修改《條例》，并啟動(dòng)了前期調(diào)研，并準(zhǔn)備出臺(tái)新的條例。
　　3完善法治絕非解決拆遷問題的萬能法寶
　　無論是專家學(xué)者、普通市民還是政府部門都不約而同的認(rèn)為，即將出臺(tái)的新例要體現(xiàn)拆遷思維的“根本性變化”,就是政府將先補(bǔ)償再拆遷。房主若有異議可以提起訴訟,將“行政強(qiáng)制權(quán)”從政府手里收回,并將這個(gè)領(lǐng)域的最終強(qiáng)制權(quán)統(tǒng)一歸于司法領(lǐng)域,是最終解決拆遷暴力沖突的必由之路。
　　但是我們也應(yīng)該看到，中國(guó)的很多問題，固然和法律法規(guī)有著這樣或那樣的漏洞大有關(guān)系；但另一方面，法律不能被有效地執(zhí)行、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題更是一個(gè)痼疾。解讀眾多的拆遷悲劇，我們不難看到，拆遷者不僅僅只是視《物權(quán)法》為無物，甚至也根本就不遵守《條例》。《條例》中的強(qiáng)制拆遷也沒有允許拆遷人可以毆打被拆遷人。換言之，即便我們沒有《物權(quán)法》，如果拆遷者能嚴(yán)格按《條例》辦事，大量拆遷悲劇也不至于上演。
　　這讓我們不得不擔(dān)心，即便《條例》修改得完美無缺，如果執(zhí)法者根本不遵守，而且在違規(guī)之后又得不到應(yīng)有的懲處，那么法律完善下的野蠻拆遷和法律不完善下的野蠻拆遷，沒有多大的本質(zhì)區(qū)別。不被有效執(zhí)行的法律僅僅只是一張徒具觀賞性的紙而已。我們不能太過于期待《條例》變完善后，某些拆遷就會(huì)立刻從野蠻變文明�，F(xiàn)在的很多野蠻拆遷根本就不是在鉆《條例》的空子，而是他們眼中根本沒有任何法律。從這個(gè)角度看，對(duì)城市拆遷行為而言，缺乏相應(yīng)的人文管理僅從法治的角度是很難徹底解決拆遷過程中所存在的根本問題。
　　4強(qiáng)化城市拆遷過程中的人文管理不容忽視
　　在如何讓拆遷制度做到人性化方面，筆者以為，修改完善《條例》僅僅只是一個(gè)起點(diǎn)。我們?cè)诔鞘胁疬w這個(gè)問題上，必須全方位、多角度地來審視每一個(gè)環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，在城市拆遷向著“合法化、合理化、合情化”推進(jìn)的過程中，不斷強(qiáng)化人文管理已經(jīng)顯得非常必要。
　　任何事物都有一個(gè)從量變到質(zhì)變的發(fā)展過程，拆遷矛盾的積累也不例外。從發(fā)布拆遷通告到落實(shí)相關(guān)的拆遷補(bǔ)償政策，這些都是呈階段性發(fā)展的。然而，拆遷人即便在依法拆遷的情況下，如果沒有和被拆遷人進(jìn)行有效的溝通，任拆遷中的矛盾不斷進(jìn)行積壓，那么拆遷矛盾最終會(huì)演變成悲劇。同時(shí)，在我們的城市拆遷中，私房拆遷的精神補(bǔ)償沒有得到體現(xiàn)。在拆遷區(qū)域中,有不少拆遷對(duì)象為私房。這些私房中,有不少是傳了幾代、房主承擔(dān)著對(duì)“祖產(chǎn)”的守望之責(zé)。面對(duì)拆遷命令,他們的失落之情,遠(yuǎn)不止有形房產(chǎn)的消失那般簡(jiǎn)單與直觀；住宅是老百姓的居所，也是其安身立命的載體，當(dāng)他們?cè)诿媾R自己的房子遭受他們認(rèn)為的不合理的侵犯時(shí)，反抗也變成他們的本能了。如果我們的執(zhí)法人員能切實(shí)從百姓利益出發(fā)，妥善地處理拆遷過程中的種種矛盾，悲劇也就不會(huì)上演。

　　長(zhǎng)期以來,為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我們習(xí)慣于通過制度和強(qiáng)制性行政手段來解決社會(huì)問題,從而忽視了制度的合理性、公正性以及公共行政的道德化。因此,如何在城市拆遷過程中強(qiáng)化人文管理,也是我們當(dāng)前的一個(gè)重要任務(wù)。
　　5強(qiáng)化城市拆遷中人文管理的若干建議
　　城市化是不可阻擋的時(shí)代趨勢(shì),城市拆遷中的矛盾也就成為不容回避的社會(huì)問題。我們必須與時(shí)俱進(jìn),更新行政工作思維,引進(jìn)科學(xué)、人性的復(fù)合運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)社會(huì)、政府、公眾三贏的局面。這就要求我們必須在制度建設(shè)、行政監(jiān)督、拆遷補(bǔ)償過程中充分體現(xiàn)人文管理的核心要求。為此，筆者認(rèn)為在我國(guó)現(xiàn)階段的城市拆遷中應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來強(qiáng)化人文管理。
　　5.1要進(jìn)一步加強(qiáng)制度倫理的建設(shè)
　　所謂制度倫理,就是著重從制度方面來解決現(xiàn)實(shí)中社會(huì)倫理的一種道德安排,具體地表現(xiàn)為制定、完善和執(zhí)行各種符合社會(huì)倫理要求的規(guī)則。從制度倫理的內(nèi)涵上看,它包括兩個(gè)方面的特征,其一是制度的倫理性或倫理特征；其二是制度的合理性、公正性。制度的倫理性是制度作為一種強(qiáng)制性的整合手段,繼續(xù)道德所力圖完成卻又無法完成的約束、調(diào)整和批判的功能。
　　制度的倫理化是實(shí)現(xiàn)公共行政道德化的前提,它包含兩個(gè)方面:一方面，道德化的合理規(guī)范滲透于制度安排中，具有保障道德的實(shí)現(xiàn)機(jī)制；比如,在城市拆遷的行政行為中,禁止強(qiáng)制拆遷，讓拆遷的大局利益與人民利益相一致，拆遷制度要有利于拆遷戶與政府和開發(fā)商站在對(duì)等的地位上交流與談判，從而限制一些政府官員急功近利，大搞形象工程和政績(jī)工程，杜絕因行政人員腐敗而發(fā)生的拆遷悲劇。另一方面，已有的制度有助于道德因素的生成和成長(zhǎng)，能促進(jìn)行政人員的道德修養(yǎng)和提高。在制度設(shè)計(jì)與制度運(yùn)行之間，起著重要作用的是政府的公共行政，特別是公共行政主體的行政人員。因此，行政人員的素質(zhì)和道德狀況也就成為最為關(guān)鍵的因素。行政人員良好的素質(zhì)和高尚的道德品質(zhì),能夠彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)上的不足,至少可以將制度運(yùn)行過程中制度安排的弱點(diǎn)和不足反饋到制度的修正與再設(shè)計(jì)中，使這種不足可能造成的緊張得到緩解。在拆遷行為中,政府要加大拆遷的透明度,使拆遷的目的和過程都處于公眾的監(jiān)督之下,同時(shí)讓拆遷戶有為自己利益說話的條件,就能及時(shí)修正拆遷中的不合理之處。
　　由此,我們必須認(rèn)識(shí)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度倫理體系構(gòu)建的重要性�，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度倫理體系的構(gòu)建,不是等待它在人們的無數(shù)次的社會(huì)生活交往博弈中自然而然地形成,除了用傳統(tǒng)的方式即社會(huì)輿論軟約束的方式支持外,必須要為設(shè)計(jì)出的需要政策化的道德規(guī)范配置與之相應(yīng)的各種制度化行為調(diào)控措施,保證道德規(guī)范實(shí)施,切實(shí)為每個(gè)公民認(rèn)真遵守,使之真正成為公眾在社會(huì)生活領(lǐng)域中的普遍化行為方式。
　　在城市拆遷過程中的制度規(guī)范設(shè)計(jì)與安排不能僅僅考慮城市建設(shè)給社會(huì)生產(chǎn)帶來的效率增長(zhǎng),而且要考慮到被拆遷人的權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等性,以及社會(huì)發(fā)展的政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和倫理道德目標(biāo)的一致性。我們決不能在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)所謂的集體利益至上，而在倫理道德目標(biāo)上又一味地強(qiáng)調(diào)大公無私、利他利人,這勢(shì)必引起包括被拆遷人在內(nèi)的社會(huì)成員思想和行動(dòng)上的無序和混亂。其次,構(gòu)建制度倫理的指導(dǎo)原則應(yīng)定位于使道德價(jià)值具體化，道德要求規(guī)范化，同時(shí)要有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。完善的制度倫理告訴人們可以做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么，在制度設(shè)計(jì)的范圍內(nèi),人的活動(dòng)具有選擇自由,超出這一范圍就要受到懲罰。
　　5.2要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)行政倫理的監(jiān)督
　　行政倫理是國(guó)家機(jī)構(gòu)、公共管理部門和國(guó)家公務(wù)員在社會(huì)生活領(lǐng)域,特別是公共行政領(lǐng)域行使職權(quán)、履行職務(wù)時(shí)所應(yīng)遵循的道德行為規(guī)范的總和，主要包括包括行政過程的倫理規(guī)范和行政人員的道德規(guī)范。公共行政倫理是關(guān)于治國(guó)的倫理,本質(zhì)上是政治倫理。它滲透在公共管理、公共行政與政府過程的方方面面,體現(xiàn)在諸如行政體制、領(lǐng)導(dǎo)、決策、監(jiān)督、效率、素質(zhì)等領(lǐng)域,直至政治體制、行政體制與政府機(jī)構(gòu)的改革之中。
　　在城市的拆遷中,政府作為“土地所有者”、“城市經(jīng)營(yíng)者”,其行政理念是通過城市擴(kuò)張和舊城改造來實(shí)現(xiàn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,正是在這一行政過程中,其行政價(jià)值觀產(chǎn)生了分化。一種是“當(dāng)官不為民做主,不如回家賣紅薯”,真正為老百姓辦實(shí)事的思想,通過城市擴(kuò)張、舊城改造,改善居民的生活水平,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一種則是利用城市擴(kuò)張、舊城改造大搞形象工程、政績(jī)工程,達(dá)到自己的政治目的,甚至與不法商人勾結(jié)在一起,運(yùn)用手中的權(quán)力,大搞權(quán)力出租,貪污腐敗,為害人民。后者深層次的原因則是地方政府缺乏公共行政的倫理觀念，在行政行為中沒有注重公共行政的道德化,以致行政人員在行政行為中,缺乏應(yīng)有的道德素養(yǎng),沒有站在群眾的立場(chǎng)上執(zhí)行政府的政策,從而引起拆遷中的沖突。因此,加強(qiáng)行政倫理研究,強(qiáng)化對(duì)行政倫理的監(jiān)督，用中國(guó)特色的行政倫理體系來駕馭我們的行政過程,已經(jīng)是我們的當(dāng)務(wù)之急。
　　行政人員作為公共行政的主體具有道德的義務(wù)。作為實(shí)施拆遷工作的政府,其拆遷目的是通過舊城改造,提升城市形象，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),改善人民的生活條件。但這其中蘊(yùn)藏了巨大的利益分配。因此，對(duì)負(fù)責(zé)拆遷的公共行政人員就必須有嚴(yán)格的道德規(guī)范要求和全方位的行政倫理監(jiān)督。公共行政所處的社會(huì)核心位置和公共權(quán)力的作用能力,決定了行政人員應(yīng)當(dāng)有著至善的道德愿望和道德理想追求,行政人員作為公共領(lǐng)域中的主體,執(zhí)掌和行使著公共權(quán)力,在法制還不夠完善的社會(huì)中,公共權(quán)力在行使過程中就出現(xiàn)了大于法律的現(xiàn)象,公權(quán)得不到法律的監(jiān)督,要保證在公共權(quán)力行使的復(fù)雜環(huán)境中的公正性,必須對(duì)自己提出了非常高的道德要求,行政人員不能僅僅滿足于制度安排中的一般性的、最起碼的道德要求,只有具有至善的道德愿望和道德理想追求,在行使公共權(quán)力時(shí),才有在復(fù)雜的環(huán)境因素的干擾中,確保不陷入不道德的境地。因此,只有道德崇高的人,在行使公共權(quán)力的過程中才能始終處于公正的地位。行政人員作為一個(gè)特殊的職業(yè)群體,處于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中,他與一般社會(huì)成員價(jià)值追求的不一致恰恰是根源于社會(huì)的客觀要求,即行政人員必須摒棄把個(gè)人利益作為行為出發(fā)點(diǎn)的思想,這是私人領(lǐng)域?qū)�公共領(lǐng)域提出的“絕對(duì)命令”，只有這樣,才能保證私權(quán)不受到公權(quán)的隨意侵害。

　　5.3要從拆遷精神損害的角度構(gòu)建賠償制度
　　在我國(guó),房屋尤其是住宅，既是公民賴以生活的基本空間平臺(tái),也是公民最重要的基本生活資料,更是公民得以安身立命的主要場(chǎng)所。在長(zhǎng)期的居住中,勢(shì)必產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴感和穩(wěn)定感。拆遷是對(duì)房屋的徹底摧毀,尤其違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性拆遷必然使公民的精神人格權(quán)受到侵犯，造成精神損害。由于拆遷者的實(shí)力遠(yuǎn)大于被拆遷者,這時(shí)被拆遷者常常被迫采取種種措施自保。在現(xiàn)實(shí)生活中,這樣的例子不勝枚舉,有的為了自己的家園不被拆遷而四處奔走求援,有的甚至于以暴力相抗,還有的在自己的房屋特別是住宅被拆后,精神受到重大打擊而郁郁寡歡。因此,對(duì)拆遷進(jìn)行精神損害賠償是理所必然。
　　對(duì)于具體賠償制度的設(shè)定,筆者建議應(yīng)該按照以下原則設(shè)置:
　　首先，區(qū)分合法和非法。合法拆遷是發(fā)生在雙方合理協(xié)調(diào)后的拆遷中,因此不具備懲罰性而只是一種補(bǔ)償性質(zhì)的撫慰,可以稱之為“精神損害補(bǔ)償”。非法拆遷則更加強(qiáng)調(diào)對(duì)拆遷方的懲罰,故可稱之為“精神損害賠償”,二者共同構(gòu)成廣義上的精神損害賠償。因?yàn)檫@兩種精神損害的性質(zhì)嚴(yán)重程度有較大的區(qū)別,故應(yīng)對(duì)二者規(guī)定不同的賠償原則和標(biāo)準(zhǔn)。
　　其次,區(qū)別對(duì)待住宅與非住宅。被拆遷的房屋是否是住宅也有決定性的意義,因?yàn)檫@直接決定了精神損失的損害程度。合法拆遷住宅適用補(bǔ)償性的精神損害補(bǔ)償�？紤]到可操作性問題,這筆精神補(bǔ)償金可與住房的估價(jià)形成一定的比例關(guān)系。
　　再次,要明確政府的責(zé)任。作為法律執(zhí)行者的政府本應(yīng)保護(hù)受損害者即被拆遷人的利益,但出于對(duì)政績(jī)的追求使政府有時(shí)站在拆遷者一方,而且現(xiàn)行的拆遷相關(guān)法律更加強(qiáng)化了二者的聯(lián)系。為了打破這種利益關(guān)系,可以考慮的制度設(shè)想是,精神損害賠償范圍及數(shù)額基本確定后,可以規(guī)定由政府先行墊付給被拆遷人,然后再向拆遷方追索。同時(shí),因?yàn)檎�府有�?duì)城市建設(shè)及產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行調(diào)整的職責(zé),可以賦予政府一定的法律靈活性,政府可以通過一定程序決定墊付后不再向相關(guān)拆遷方追索,以此作為一種優(yōu)惠吸引投資者。如此既可以保護(hù)被拆遷人的利益,緩解社會(huì)矛盾,又可以吸引投資者,加快社會(huì)進(jìn)步的步伐。
　　
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