新農(nóng)村建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，單靠領(lǐng)導(dǎo)者的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須充分發(fā)揮人們?nèi)罕姷淖饔茫�使人民群眾都加入到新農(nóng)村建設(shè)的隊(duì)伍中來(lái)，才能完成農(nóng)村建設(shè)新局面。

　　《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》雜志1989年創(chuàng)刊，由民政部主管，是我國(guó)目前惟一直接面向農(nóng)村基層，以鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾為主要讀者對(duì)象，以農(nóng)村基層民主政治建設(shè)為重點(diǎn)報(bào)道內(nèi)容的時(shí)政類刊物。

　　公眾參與是民主政治的主要內(nèi)容，通常作為衡量一個(gè)國(guó)家民主程度的標(biāo)準(zhǔn)。因此，公眾參與在社會(huì)生活中發(fā)揮著衡量政治民主水平的作用。本文主要論述了公眾參與在新農(nóng)村建設(shè)中的作用研究。

　　新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)惠民工程，現(xiàn)階段全國(guó)都在積極建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。新農(nóng)村建設(shè)的成功不僅取決于政府的科學(xué)規(guī)劃還需要農(nóng)民的積極參與。在新農(nóng)村建設(shè)中公眾參與雖然受到經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素的影響，但它依然對(duì)維護(hù)農(nóng)村民主、農(nóng)村公共利益、促進(jìn)農(nóng)村和諧與科學(xué)發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。因此，要充分發(fā)揮好公眾參與在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、規(guī)范參與制度、加強(qiáng)農(nóng)民文化素質(zhì)教育以及完善法律保障的作用。

　　公眾參與作為有效的參與手段，所發(fā)揮的作用又不局限于此，公眾參與更多的影響著社會(huì)生活的質(zhì)量與決策的科學(xué)性。新農(nóng)村建設(shè)是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要舉措，而公眾參與是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，要充分發(fā)揮公眾參與在新農(nóng)村建設(shè)過程中的作用，從而保障公眾參與的效力的有效發(fā)揮。

　　一、公眾參與在新農(nóng)村建設(shè)的主要作用

　　(一)公眾參與決定了新農(nóng)村建設(shè)的民主化水平

　　“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”是黨和政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。享有建設(shè)國(guó)家和享受國(guó)家發(fā)展帶來(lái)實(shí)惠是人民基本權(quán)利，這一權(quán)利的體現(xiàn)就是民主。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略新思路。它強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要把解決人民群眾切身利益問題放在首位，在發(fā)展過程中充分體現(xiàn)和代表人民群眾的意愿。新農(nóng)村建設(shè)主要在縣鄉(xiāng)進(jìn)行，縣鄉(xiāng)政府擁有中國(guó)絕大多數(shù)的人口[1]。在新農(nóng)村建設(shè)過程中要充分尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，這一權(quán)利有效實(shí)施需要農(nóng)民的積極參與，新農(nóng)村建設(shè)中公眾參與的程度是衡量新農(nóng)村建設(shè)民主化水平的標(biāo)準(zhǔn)。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，僅靠政府而沒有作為農(nóng)村利益主體農(nóng)民的參與去搞建設(shè)是行不通的。公眾參與為農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村提供了表達(dá)利益訴求的平臺(tái)，為保護(hù)個(gè)人和組織的合法利益創(chuàng)造了條件。新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)浩大的惠民工程，建設(shè)好這一工程的首要任務(wù)就是要保障農(nóng)民的民主權(quán)利，讓農(nóng)民參與到新農(nóng)村建設(shè)中來(lái)，充分保障農(nóng)民的權(quán)益，確保新農(nóng)村建設(shè)的扎實(shí)推進(jìn)。

　　(二)公眾參與維護(hù)了新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村社會(huì)公共利益

　　新農(nóng)村建設(shè)是政府行為也是與公共利益直接相關(guān)的行為。在以往的農(nóng)村建設(shè)中政府和農(nóng)民的地位并不對(duì)等，公眾參與作為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，它讓農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中擁有充分的話語(yǔ)權(quán)，給政府提出有效的建設(shè)意見，體現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)益，這種對(duì)等基礎(chǔ)下的新農(nóng)村建設(shè)更容易獲得廣大農(nóng)民群眾的理解和支持，保證了新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。可以說(shuō)，公眾參與新農(nóng)村建設(shè)既是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益、農(nóng)村社會(huì)公共利益的維護(hù)，也是新農(nóng)村建設(shè)過程的必然選擇。當(dāng)下由于占地、拆遷等引發(fā)的糾紛不斷，其重要的原因就是農(nóng)民群眾缺乏對(duì)各類規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加之對(duì)公共利益的界定模糊，使得部分規(guī)劃行為是打著維護(hù)公共利益的幌子損害農(nóng)民個(gè)人的利益[2]。而解決這一問題的最佳途徑就是公眾參與。公眾參與最重要的特征就是通過賦予公眾去參與城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督和修改等各個(gè)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)公民的主人翁意識(shí)，最大限度地影響城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門決策的制定和執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)公共利益公平分配[3]。因此，公眾參與是保障農(nóng)村社會(huì)公共利益的捍衛(wèi)者和監(jiān)督者。

　　(三)公眾參與提高了新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性

　　長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)論農(nóng)村還是城市，建設(shè)規(guī)劃工作主要有政府相關(guān)規(guī)劃主管部門或者規(guī)劃管理部門委托規(guī)劃設(shè)計(jì)部門來(lái)完成，從而忽視了來(lái)自公眾的參與。規(guī)劃工作從準(zhǔn)備到實(shí)施一般是由政府主導(dǎo)來(lái)完成，受到專業(yè)、所處角色、以及其它因素等限制，規(guī)劃的科學(xué)性大打折扣。新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃工作不僅涉及到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)學(xué)等多門科學(xué)，還牽涉到多部門和多主體間的相互協(xié)作，這些工作是獨(dú)立個(gè)體無(wú)法完成的，它需要公眾參與給予智力上的支持。無(wú)論是城市居民還是農(nóng)村居民都可以通過公眾參與，發(fā)表自己對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的意見，參與規(guī)劃方案的制定并監(jiān)督規(guī)劃工作的實(shí)施，從而有效避免規(guī)劃工作中的失誤，提升新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性。

　　(四)公眾參與促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)換與農(nóng)村和諧發(fā)展

　　一方面，新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民參與農(nóng)村政策制定，監(jiān)督具體的行政管理和執(zhí)法過程，這種全方位、多維度的廣泛參與，既體現(xiàn)民意，又約束政府行為，更大限度的保證了農(nóng)民的權(quán)益[4]。現(xiàn)代國(guó)家普遍認(rèn)可的民主化、法治化行政，其主要表現(xiàn)方式就是政府加強(qiáng)與人民群眾之間的交流，鼓勵(lì)廣大民眾以個(gè)體或集體代表的形式有序的參與行政，從而使行政更好的發(fā)揮維護(hù)公共利益的作用。公眾參與客觀上提出了政府職能的轉(zhuǎn)變的要求，在新農(nóng)村建設(shè)過程中更需要這種參與讓建設(shè)更加規(guī)范化、制度化、有序化。

　　另一方面，農(nóng)民的主體意識(shí)已得到普遍提高，有了參與公共事務(wù)的訴求，這為新農(nóng)村建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)民意識(shí)到自己不單單是新農(nóng)村建設(shè)的利益享有者更是新農(nóng)村建設(shè)的創(chuàng)造者，就會(huì)自覺參與到新農(nóng)村建設(shè)的每一個(gè)過程中，關(guān)心農(nóng)村發(fā)展，參與村務(wù)處理，為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)自己的力量，從而推動(dòng)農(nóng)村的和諧發(fā)展。

　　二、影響公眾參與在新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮作用的主要因素

　　(一)經(jīng)濟(jì)因素

　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，經(jīng)濟(jì)條件差成為農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)的一大障礙。一般來(lái)說(shuō)，公眾參與與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平成正相關(guān)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為農(nóng)民進(jìn)行公眾參與提供機(jī)會(huì)和條件，同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)導(dǎo)致社會(huì)利益分配發(fā)生變化，從而在客觀上促使農(nóng)民采取公眾參與的手段來(lái)維護(hù)自身的利益。亨廷頓認(rèn)為“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會(huì)和經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的社會(huì)，也趨向于賦予政治參與更高的價(jià)值。”[5]無(wú)論是政治參與還是其他內(nèi)容的公眾參與，離開了一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的公眾參與就不會(huì)得到良好發(fā)展，也就無(wú)法充分發(fā)揮公眾參與的有效作用。就目前我國(guó)農(nóng)民的生活特點(diǎn)來(lái)看，廣大農(nóng)民農(nóng)忙時(shí)回家務(wù)農(nóng)，農(nóng)閑時(shí)外出打工，雖然農(nóng)民生活條件已經(jīng)有所改善，但生活壓力大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重的問題依舊存在，使得農(nóng)民不得不把主要精力花費(fèi)在經(jīng)濟(jì)生活上。加之農(nóng)村居民醫(yī)療、教育負(fù)擔(dān)大，留守居民多為老人兒童，公眾參與效果十分不理想，這些問題的解決都需要經(jīng)濟(jì)水平的進(jìn)一步提高。

　　(二)政治因素

　　良好的政治環(huán)境是農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中進(jìn)行公眾參與的有效保障。但是就目前農(nóng)村公眾參與的現(xiàn)狀來(lái)看在政治環(huán)境上還存在著一定的問題。一是制度保障不足。一個(gè)國(guó)家如果能為公民參與提供法律的、制度的、程序的保證，就是政治文明的表現(xiàn)[6]。我國(guó)為保障農(nóng)村居民進(jìn)行公眾參與，建立了基層民主自治制度。經(jīng)過多年發(fā)展成績(jī)顯著，但仍然存在著諸多的問題，如基層民主自治結(jié)構(gòu)不合理，參與多是走過場(chǎng)等。二是農(nóng)民參與的組織機(jī)構(gòu)和渠道單一。在城市居民的公眾參與中，政治制度內(nèi)有諸如工會(huì)的各類組織，也有政治制度外的各種協(xié)會(huì)，這些組織“它們既代表一部分群眾向中國(guó)共產(chǎn)黨和各級(jí)政府表達(dá)意見，又常常反過來(lái)協(xié)助黨和政府做自己代表的那部分群眾的工作”[7]作用顯著，而農(nóng)村公眾參與的組織卻相對(duì)欠缺。三是農(nóng)村公眾參與缺乏制度化。現(xiàn)階段中國(guó)公民的公眾參與有制度化參與和非制度化參與兩種。非制度化參與是指正常制度之外的公眾參與，廣大農(nóng)村居民大多認(rèn)可非制度化參與，遇事直接找相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)而非是尋找制度進(jìn)行解決，從而引起了部分公眾參與混亂的現(xiàn)象，從而造成了地方治理的混亂，不利于政治環(huán)境的構(gòu)建，從而阻礙新農(nóng)村建設(shè)。

　　(三)文化因素

　　文化因素主要包含兩個(gè)方面，參與主體的文化素質(zhì)和封建文化思想的影響。一方面文化素質(zhì)的高低決定了農(nóng)民的民主意識(shí)、法治意識(shí)、政治技能及接受政策和新鮮事物的能力。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的重要主體，我國(guó)在基礎(chǔ)教育上的大力投入，農(nóng)村居民的基本文化素質(zhì)有了很大程度的提高，但是和城市相比農(nóng)民的文化素質(zhì)較為落后，較低的文化素質(zhì)制約了農(nóng)村公眾參與的良性發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程緩慢。另一方面受到封建文化思想的影響使得我國(guó)居民的公民意識(shí)、民主意識(shí)薄弱，影響了公眾參與的發(fā)展。鄧小平曾經(jīng)說(shuō)過“舊中國(guó)留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”[8]這些封建文化集中表現(xiàn)為“官本位”“權(quán)利崇拜”“事不關(guān)己高高掛起”等參與心理，這些思想嚴(yán)重制約著廣大民眾進(jìn)行公眾參與的心理，在農(nóng)村更為嚴(yán)重，農(nóng)村居民對(duì)于社會(huì)公眾參與的制度表面冷漠，這都與封建思想有著不可分割的聯(lián)系。

　　三、實(shí)現(xiàn)公眾參與在新農(nóng)村建設(shè)中的有效途徑

　　(一)推進(jìn)“就地城市化”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民的物質(zhì)生活水平

　　“就地城市化”是指農(nóng)村人口不向城市遷移，而是在原有的居住地，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，完善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展社會(huì)事業(yè)，提高自身素質(zhì)，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活[9]。然而，現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)民離開農(nóng)村外出打工尋找經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)村留守著的大多是老人和兒童，實(shí)現(xiàn)公眾參與需要農(nóng)民在參與人數(shù)上予以保障，如何把農(nóng)民留在農(nóng)村成為關(guān)鍵，“就地城市化”的思路提供了有效的解決途徑。新農(nóng)村建設(shè)過程中運(yùn)用“就地城市化”已初顯成效，如江蘇省的華西村、河南省的劉莊村、山東省的岜山村等。“就地城市化”的優(yōu)勢(shì)在于一方面解決了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源問題，讓農(nóng)民在家門口就能夠取得收益。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府利用“就地城鎮(zhèn)化”帶來(lái)的收益增加對(duì)農(nóng)村醫(yī)療和教育的投入，以減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)民收入增加了，支出減少了，物質(zhì)條件變好了，客觀上擁有了參與新農(nóng)村建設(shè)的動(dòng)力，必然會(huì)提高參與的積極性，促進(jìn)公眾參與在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮作用。

　　(二)完善參與政治體制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與制度化、規(guī)范化

　　完善參與政治體制主要是指完善參與范圍、參與機(jī)制、參與方式、保障機(jī)制等。完善的參與政治體制能夠規(guī)范農(nóng)民參與的民主化、制度化、程序化和規(guī)范化。一方面完善的參與政治體制，能夠促使政府部門、政府工作人員，在規(guī)范的前提下制定相關(guān)政策，依法執(zhí)行相關(guān)政策，避免官僚主義和腐敗的產(chǎn)生，使新農(nóng)村建設(shè)在公開透明的環(huán)境中運(yùn)行。另一方面，規(guī)范化的制度可以保障農(nóng)民的基本民主權(quán)利;為非政府組織參與到新農(nóng)村建設(shè)中來(lái)提供更多便利，集中反應(yīng)農(nóng)民的心聲;能夠規(guī)范農(nóng)民的參與行為、提高參與水平，避免非制度化參與帶來(lái)的管理混亂，為農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)提供有序的運(yùn)作環(huán)境。完善的政治體制對(duì)政府和農(nóng)民都提出了要求，對(duì)參與行為都做了規(guī)范，為更好地保障公眾參與在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮作用。

　　(三)開展現(xiàn)代農(nóng)民教育、為農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)提供智力支持

　　社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵是完成農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化，歸根結(jié)底是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的現(xiàn)代化，要加速農(nóng)民的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)民主意識(shí)，就必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的現(xiàn)代化教育[10]。農(nóng)民的文化素質(zhì)、政治素質(zhì)是農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)的基本條件。提高農(nóng)民的文化素質(zhì)、政治素質(zhì)、參與意識(shí)是提高農(nóng)民參與水平的基礎(chǔ)要求。提高農(nóng)民素質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)民現(xiàn)代化教育應(yīng)從以下幾方面著手：第一，開展基礎(chǔ)文化教育，提高農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的理解能力和對(duì)各項(xiàng)政策的接受能力;第二，開展農(nóng)民民主意識(shí)、主動(dòng)參與意識(shí)教育，幫助農(nóng)民樹立民主參與、主動(dòng)參與的意識(shí);第三，對(duì)農(nóng)民開展民主知識(shí)教育，使農(nóng)民了解民主參與的規(guī)則與步驟，促使農(nóng)民在規(guī)范的前提下參與新農(nóng)村建設(shè);第四，學(xué)習(xí)專業(yè)農(nóng)業(yè)知識(shí)，提高勞動(dòng)技能，培養(yǎng)有技術(shù)、懂管理的現(xiàn)代農(nóng)民;第五，進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育改革，農(nóng)村基礎(chǔ)教育是農(nóng)村建設(shè)的文化基礎(chǔ)，要把農(nóng)村基礎(chǔ)教育作為社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)優(yōu)先發(fā)展。

　　(四)加強(qiáng)法治建設(shè)，合法合理地發(fā)揮公眾參與的作用

　　公民和社會(huì)群體的任何行為都受到法律的保障與約束。農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)必須要走法治之路，要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。公眾參與，一方面要維護(hù)農(nóng)民參與的權(quán)益和農(nóng)民參與的權(quán)威，讓農(nóng)民真正的參與新農(nóng)村建設(shè)中去。另一方面，要讓農(nóng)民的參與在合理有序的的前提下進(jìn)行，做到農(nóng)民主體的合法參與和活動(dòng)有序。公眾參與的合法性讓公眾參與在新農(nóng)村建設(shè)中的作用更具說(shuō)服力。

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