摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，佛山市農(nóng)村體制改革已取得了巨大成就。作者在對(duì)佛山市農(nóng)村基層組織架構(gòu)改革歷程及現(xiàn)行制度進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)農(nóng)村公共政策提出了若干建議。

　　關(guān)鍵詞： 佛山,農(nóng)村制度,改革

　　改革開(kāi)放以來(lái)，佛山市農(nóng)村體制改革不斷推進(jìn)，大膽創(chuàng)新，雖然城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在，但城鄉(xiāng)制度障礙不斷消除，城鄉(xiāng)一體趨勢(shì)日趨明顯。

　　一、佛山市農(nóng)村基層組織架構(gòu)改革歷程

　　佛山農(nóng)村的城市化是在不斷動(dòng)搖和突破“城鄉(xiāng)分治”體制中推進(jìn)的，具有制度變遷的深刻意義。從歷史發(fā)展演進(jìn)看，改革開(kāi)放以來(lái)，佛山的基層組織架構(gòu)改革大致可以分為以下幾個(gè)階段：

　　1、改革開(kāi)放初期的“人民公社模式”

　　1980年代中期以前，佛山的農(nóng)村政治格局是人民公社模式，即“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”。這種模式以行政手段指揮生產(chǎn)、以經(jīng)濟(jì)組織形式代替政權(quán)組織形式，它的最大特點(diǎn)是“黨政不分、政企合一”。

　　2、1980年代開(kāi)始的“鄉(xiāng)政村治模式”

　　我國(guó)的農(nóng)村改革是從經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始的，即從實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始的，經(jīng)濟(jì)體制的這一變化要求找到一種新的政治模式來(lái)替代。1982年新憲法規(guī)定“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”、“城市和農(nóng)村按居民住居地設(shè)立的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”;1983年，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的通知》，我國(guó)開(kāi)始恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制;1987年通過(guò)《村民委員會(huì)組織法》，佛山農(nóng)村基層普遍建立了村民委員會(huì)。“鄉(xiāng)政村治”的新的政治模式替代了人民公社“公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)”三級(jí)管理的模式。

　　3、1990年代開(kāi)始的“股份合作模式”

　　佛山市推行農(nóng)村社區(qū)股份合作制始于1993年，其改革核心是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份化，并將股權(quán)固化到戶，即將股權(quán)一次性固化到家庭，以戶為單位進(jìn)行管理，股權(quán)實(shí)行長(zhǎng)久不變。這既有效地維護(hù)農(nóng)村居民利益，又有效地解決農(nóng)村股權(quán)利益糾紛，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。在佛山，以土地入股組建股份合作組織成為土地流轉(zhuǎn)形式的藍(lán)本。目前佛山全市除了高明區(qū)外的四區(qū)全部已經(jīng)完成農(nóng)村股份合作制改革，已建立的農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織達(dá)到2957個(gè)，設(shè)置股權(quán)750萬(wàn)份，其中土地股份數(shù)609萬(wàn)份，入股土地面積102萬(wàn)畝，土地入股面積占土地流轉(zhuǎn)面積的97.73%。

　　4、新世紀(jì)開(kāi)始的“城市化改革模式”

　　2004年7月1日，佛山戶籍管理制度終結(jié)以往的城鄉(xiāng)分割“二元化”模式，實(shí)現(xiàn)全市戶籍統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一戶口性質(zhì)、統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的“一元化”模式，取消原有的“農(nóng)業(yè)戶口”、“非農(nóng)業(yè)戶口”、“自理口糧戶口”等戶口類別，統(tǒng)一登記為“佛山市居民戶口”。同時(shí)積極推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)劃調(diào)整，有計(jì)劃地實(shí)施“并鎮(zhèn)”、“并村”、“并校”和“鎮(zhèn)改街”、“村改居”，調(diào)整和重構(gòu)城鎮(zhèn)布局。有計(jì)劃地撤并面積45平方公里、人口4萬(wàn)人以下的建制鎮(zhèn)，撤并面積小于1平方公里、居民300戶以下的村。2006年以前，納入兩個(gè)百萬(wàn)人口、五個(gè)三十至五十萬(wàn)人口城市組團(tuán)規(guī)劃范圍的建制鎮(zhèn)逐步改設(shè)為街道，村委會(huì)改設(shè)為社區(qū)居委會(huì)。納入中心鎮(zhèn)規(guī)劃范圍的村委會(huì)也要改設(shè)為社區(qū)居委會(huì)。

　　二、 佛山市農(nóng)村現(xiàn)行制度分析

　　佛山在原來(lái)“50條”的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了首批9個(gè)配套文件，這些文件包括三個(gè)方面：一是制度改革配套，如戶籍以及依附在戶籍上的計(jì)生、征地等;二是社會(huì)保障，如就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助;三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。“以人為本，讓利于民”，讓農(nóng)民真正享受改革開(kāi)放成果，實(shí)現(xiàn)身份、觀念、體制上的系列轉(zhuǎn)變，最后實(shí)現(xiàn)“同城生活、同等待遇”，在佛山城市化進(jìn)程中形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一元格局。

　　1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍管理

　　從2004年7月1日起，將佛山市“農(nóng)業(yè)戶口”、“非農(nóng)業(yè)戶口”、“自理口糧戶口”統(tǒng)一登記為“佛山市居民戶口”，并實(shí)現(xiàn)市內(nèi)居民戶口網(wǎng)上自動(dòng)遷移，打破了城鄉(xiāng)“二元”戶籍管理"壁壘"，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)戶籍“一元化”管理模式，消除了城鄉(xiāng)居民享受平等待遇的體制性障礙，保障了“同城生活、同城便利”的發(fā)展目標(biāo)。

　　2、統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃

　　按照建設(shè)組團(tuán)式現(xiàn)代化大城市的要求，樹(shù)立大規(guī)劃理念，將農(nóng)村建設(shè)發(fā)展納入城市發(fā)展總體規(guī)劃，將城鎮(zhèn)規(guī)劃延伸到農(nóng)村，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。

　　3、統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)

　　從2007年1月起，佛山以區(qū)為單位，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民最低生活保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。目前禪城區(qū)、南海區(qū)、順德區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月350元，三水區(qū)、高明區(qū)每人每月310元。

　　4、統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)

　　2007年6月，按照“覆蓋城鄉(xiāng)，應(yīng)保盡保”的原則，將參加農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的人員以及未納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度范圍的人員全部納入"居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度"。2008年7月1日起，實(shí)行居民門診基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，將門診基本醫(yī)療費(fèi)用納入保險(xiǎn)范圍。

　　5、統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力管理。

　　全市建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力培訓(xùn)就業(yè)機(jī)制，健全完善市、區(qū)、鎮(zhèn)(街道)三級(jí)勞動(dòng)保障管理服務(wù)機(jī)構(gòu)和市、區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村(居)委會(huì)四級(jí)城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、城鄉(xiāng)一體化的培訓(xùn)服務(wù)平臺(tái)，從機(jī)構(gòu)、政策、培訓(xùn)、勞務(wù)信息多方面為失業(yè)農(nóng)民提供就業(yè)保障。

　　6、統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育。

　　基本實(shí)現(xiàn)了以區(qū)為主的城鄉(xiāng)一體化教育體制，并按照“全市統(tǒng)一規(guī)劃，城鄉(xiāng)同步實(shí)施”的原則，從2006年秋季起，全面實(shí)現(xiàn)了12年城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育。

　　7、統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施。

　　加大城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，農(nóng)村通電、電視、電話通信、郵政等網(wǎng)絡(luò)覆蓋率均達(dá)到100%，自來(lái)水普及率96.91%，村道路硬化率99.79%。

　　三、 佛山市農(nóng)村公共政策建議

　　1、土地政策建議

　　(1)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)法律法規(guī)及政策的宣傳，切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想認(rèn)識(shí)。

　　(2)規(guī)范各種土地流轉(zhuǎn)形式的操作辦法和程序，使農(nóng)戶間發(fā)生的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入合法化。

　　(3)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

　　(4)搞好農(nóng)地分等定級(jí)和價(jià)格評(píng)估工作。

　　(5)培育農(nóng)村土地金融市場(chǎng)，暢通土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)融資渠道。

　　2、戶籍管理政策建議

　　(1)進(jìn)一步統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)戶籍制度改革對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略意義。

　　(2)加緊制定適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的戶籍法律法規(guī)，將戶籍制度改革納入法制化軌道。

　　(3)逐步剝離附加于戶籍制度之上的各項(xiàng)社會(huì)管理政策。

　　(4)增加投入，建立健全戶籍管理網(wǎng)絡(luò)，提高人口戶籍管理的科學(xué)化水平。

　　3、住房政策建議

　　(1)搭建農(nóng)民房屋和宅基地變現(xiàn)平臺(tái)，通過(guò)盤活農(nóng)民沉淀資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民房屋和宅基地的變現(xiàn)，增強(qiáng)進(jìn)入城鎮(zhèn)農(nóng)民自我解決城鎮(zhèn)住房的能力。

　　(2)制訂鼓勵(lì)農(nóng)民退出農(nóng)村房屋和宅基地的優(yōu)惠政策，如到城鎮(zhèn)可享受經(jīng)濟(jì)適用房政策等，促進(jìn)農(nóng)民在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來(lái)源后，流轉(zhuǎn)其農(nóng)村房屋及宅基地，提高農(nóng)民離土離鄉(xiāng)進(jìn)入城鎮(zhèn)的積極性。

　　(3)鼓勵(lì)農(nóng)民“持股進(jìn)城”。一方面對(duì)條件具備的區(qū)(市)縣可通過(guò)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，支持農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);另一方面加快村級(jí)綜合改革，通過(guò)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改造，大力發(fā)展土地股份合作社、股份制公司等新型集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“持股進(jìn)城”。

　　4、公共服務(wù)政策建議

　　公共服務(wù)政策最重要的目的在于公共服務(wù)的均等化，但是在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化之時(shí)，碰到的最大問(wèn)題是公共服務(wù)籌資機(jī)制。因此解決公共服務(wù)的籌資問(wèn)題，是公共服務(wù)政策的首要任務(wù)。

　　(1)三級(jí)財(cái)政項(xiàng)目聯(lián)系關(guān)聯(lián)化。佛山可依托舉辦具有影響力的重大項(xiàng)目活動(dòng)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，帶動(dòng)公共服務(wù)體系建設(shè)。另外，從長(zhǎng)期來(lái)看，如果國(guó)家適當(dāng)放開(kāi)，佛山市可以探索發(fā)行地方政府債券，或針對(duì)某項(xiàng)具體建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行地方政府債券。

　　(2)金融運(yùn)作，服務(wù)資產(chǎn)交易化。探索成立村鎮(zhèn)銀行，服務(wù)中小企業(yè)，服務(wù)三農(nóng)，服務(wù)創(chuàng)業(yè)。

　　(3)社會(huì)參與，公益基金專業(yè)化。佛山市應(yīng)該建立靈活的籌資機(jī)制，應(yīng)當(dāng)充分吸納社會(huì)資金，投入到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)中來(lái)。

　　(4)繼續(xù)加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入。佛山政府應(yīng)該通過(guò)深化改革，積極調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高第三產(chǎn)業(yè)的比重，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，做大財(cái)政蛋糕，不斷增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)較高水平的公共服務(wù)供給能力。

　　(5)規(guī)范市以下政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。佛山五個(gè)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，財(cái)政收入差距較大，財(cái)政支出責(zé)任與財(cái)政收入能力之間存在一定的差異，因此所提供的公共服務(wù)也存在不小差距。因此需要建立和完善配套合理、規(guī)范的一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，解決支出責(zé)任與收入能力之間不均衡的問(wèn)題。

　　5、社會(huì)保障政策建議

　　需要認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》提出的“堅(jiān)持分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)，優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障問(wèn)題，逐步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題”的若干原則.針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)，為他們“量身訂做”的社會(huì)保障制度。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，政府應(yīng)加大政策落實(shí)力度，根據(jù)實(shí)際情況建立起覆蓋農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在內(nèi)的城市醫(yī)療、勞動(dòng)保障體系，解決農(nóng)民工子女上學(xué)難問(wèn)題，為其創(chuàng)造一個(gè)公平、合理、平等的就業(yè)環(huán)境，為農(nóng)民離土離鄉(xiāng)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)造有利環(huán)境。同時(shí)根據(jù)進(jìn)城農(nóng)民的需求和特點(diǎn)，按照分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)原則，在優(yōu)先解決進(jìn)城農(nóng)民急需的基本社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系。

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