摘要：改革開放以來，在一些經濟發展較快的地區，由于城市建設速度加快，導致城市用地緊張，把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入城市建設用地的范圍，在這些用地上原來的行政村被“卷入”城市，形成現在許多的城中村現象。本文農業經濟科學論文參照深圳城中村改造的成功經驗進一步探討“城中村”改造的可實施性。
　　關鍵詞：“城中村”現象；透視分析；城市化；改造對策
　　一、“城中村”的特征分析
　　城中村是城市化推進過速的產物。隨著城市化進程的加速，城市用地的急劇擴張，越來越多的村莊被納入了城市建設用地范圍之內。在發展的初期，政府因無力妥善安置村民，不得已預留一些村民居住和維持生存的空間。這些地塊和以前的村民住宅用地基本保持集體所有制性質不變，實行農村管理體制，形成了相對封閉的小社會。城中村所在的街道又難以按照城市管理體制實施管理。這種城鄉二元管理體制，實際上使城中村處于“兩不管”的狀態，造成城中村的規劃、建設、管理長期處于混亂無序的狀態。當前，城中村普遍存在的基礎設施建設薄弱，村內建設混亂，環境衛生惡劣，社會治安復雜等問題，已經嚴重影響到城市化進程的推進，影響到城市整體形象功能的發揮。
　　1、空間形態和內部功能與周圍環境的劇烈反差：
　　全國快速城市化進程中，一部分地區由于規劃跟不上或者沒有按照規劃及時實施及規劃管理不嚴和政策的引導不當，在由第一產業向二、三產業轉型的過程中，發生村鎮用地范圍內用地功能混亂的現象。居住、工業、商業等用地相互交織，綠化、停車、疏散等公共空間用地幾乎為零，建筑物雜亂無章，建筑密度高達60%—80%。村民建房一般建至3—4層甚至6—7層，容積率超過3.0甚至4.0。日照、采光、衛生、通風等居住自然條件相當惡劣。其次，這些地區城市基礎設施和公共設施建設嚴重缺乏，道路狹窄一般寬度為6-7米甚至3-4米不等，并且曲折、不成系統，無法滿足居民的使用和停車、消防的基本要求。市政設施缺乏導致經常性內澇，尤其北方城市冬季不能及時清掃積雪導致冰雪消融時環境臟亂差的現象。學校、幼兒園、醫療衛生、市政公用設施、人防等設施的數量和質量更無從談起。再次，“城中村”是一個充滿矛盾的地域空間，人口構成混雜，人群密度大而社會管理薄弱，外來人口較多管理不到位，亂搭亂建、亂堆亂放導致社區環境臟亂差，社會治安問題較為突出，人口組成包括本地村民、城市人口及外來流動人口。這些不同地域、社會地位、心理價值、籍貫、語言的群體在此匯集產生了文化上的沖突和融合。
　　2、用地、人口的性質和規模難以界定：
　　首先，《城市用地分類與規劃建設用地標準》中對這類用地的性質一般歸為E6類用地（村鎮建設用地），但其又處在和城市用地交錯位置，用地功能難以用城市用地分類標準進行界定。其次，居住在這些地區的村民既能享受到城市居民所能得到的一切公共服務設施，又能享有國家賦予農民的特權，占地建房和計劃生育方面的特殊政策。傳統的城鄉二元結構所帶來的農業人口和非農業人口之間的差距在這里蕩然無存。城市總體規劃中計算城市人口時又難以分類，難以統計；另外，這些地區具有優越的區位優勢和低廉的建設成本，使出租屋（村民自建房），生意異常火爆。同時，第三產業的發達和出租屋帶來的大量流動人口也使得這里人口構成復雜，相應的帶來了諸多的社會問題。
　　3、行政體制和管理機制上的混淆和疏漏。
　　首先，在農村行政體制上村集體一把手說了算，很多鄉村干部不懂規劃，不知道盲目建設是違法的，會帶來嚴重后果，相反還認為是做了好事。有的甚至將村集體土地出租、買賣，給國家和集體利益造成了重大的損失。其次，村民很少有人過問村集體利益及資產，村里很少或者不召開村民代表大會，管理上存在很大漏洞。在農村城市化發展的今天使得“城中村”的管理建設顯現出了諸多問題。
　　二、“城市里的鄉村”的負面影響
　　1、土地資源的浪費
　　“城中村”的土地資源由于缺乏統一的規劃、建設和管理，造成土地的占有率高，利用率低，產出率更低，形成不了開發的規模效益，破壞了城市土地利用的整體性，造成城市土地資源的嚴重浪費，“城中村”所具有的優越的區位優勢和低廉的價格使這些地區不規范的房地產“二級市場”特別活躍。一方面，對城市規范化的房地產市場形成了不公平競爭；另一方面，使本應屬于城市房屋、土地使用的交易收益流入個人或某些單位的囊中，房屋、土地收益流失。
　　2、從社會、文化發展上的種種弊病
　　社會發展要求“改善醫療、重視教育、增加就業、提高人口素質等”，由于“城中村”內的村民和外來的暫住人口由于歷史的原因普遍文化素質不高，再加上改革開放以后富裕的物質生活，容易滋生游手好閑、惟錢獨尊的價值觀念，缺乏在文化和專業知識技能上提高的動力。如果不及時進行更新改造，將引發諸多社會問題，使整個社區的生活質量下降和惡化，導致穩定的社會結構趨向于動蕩。
　　3、從政策方面分析
　　“城中村”這種獨特的發展模式，使得普通的城市居民很難去理解和關心這些地區的村民，而村民本身也缺乏參與城市生活的追求，從而形成公眾參與的盲區。
　　由于“城中村”涉及“三農”中許多深層次的問題，現在城市規劃管理部門對“城中村”的存在和發展還缺乏系統的研究，無法形成一個明確的政策，這和城市這幾年新區建設量太大，政府無暇顧及這些地區的發展有關。
　　三、“城中村”改造的新嘗試
　　1、本地區“城中村”問題影響
　　改革開放使我市的城市建設突飛猛進，并迅速朝著現代化的方向發展。城市化及城市的發展，村改居政策的實施使“城中村”村民變成城市居民，邁出了縮小與“城市人”身份差距的第一步。但是，由于這些“城市單元”仍然實行農村集體所有制和農村管理體制，成為“城市里的村莊”。由于經濟利益的驅動，村民紛紛在彈丸之地隨意建設、加層、搭接出租房，建了不少“握手樓”、“貼面樓”、“連體樓”，致使基礎設施適應不了人口密度增大的要求，出現了消防隱患無法消除，疏散通道、水、電、下水管道和地基等難以承受的問題。同時，居住人口密集造成的環境衛生惡劣、社會治安混亂等現象成為城市管理的死角。所有的這些問題，嚴重地影響到我市城市綜合競爭力的提升、城市功能的發揮、旅游城市形象的樹立和城市現代化的推進。改造“城中村”，是實現農村城市化、推進城市現代化的需要，是社會發展的要求，勢在必行。
　　2、深圳“城中村”改造經驗
　　以深圳為例，近幾年在政府對“城中村”改造的支持下，村干部群眾，依靠自己的力量，在改造“城中村”的試點中取得了明顯的成效。
　　“城中村”改造涉及戶籍制度、土地利用制度、財政體制、投融資體制等多方面的問題。面對問題，地方政府鼎力支持村股份公司實行“統一組織、統一設計、統一建設、統一管理”，堅持“自行改造、整體重建”。村股份公司在上級的支持下創造了靈活的融資機制。由股份公司擔保、銀行貸款、政府貼息，在建戶出資，工程竣工后，銀行把貸款轉成樓宇按揭貸款，各戶按揭年限三到十年不等。由于領導高度重視，村干部群眾擰成一股繩，使工程提前六七個月竣工。新住宅區的設計和建筑，體現了當地特色和城市文化的品位。規劃全面考慮市政設施配套，道路、幼兒園、青少年活動中心、老年娛樂室、圖書館、健身房等，“城中村”改造取得了成功。
　　深圳“城中村”改造之所以成功，一是政府掌握了管理社會的主動權，土地資源得以有效整合。政府的管理工作由被動變主動，管理成本有所降低。在新住宅區內，制定了居民規范準則、外來人員入住規定等等，出租屋也納入了社會化的規范管理，良好的內外環境吸引了更多的“打工族”入住。這種管理是由過去的“人治”向“法治”轉變，使社區管理走上了良性循環的軌道。同時，把村民原有的宅基地、村集體土地變為國有土地，使地價升值；政府通過合理調整住宅和商業用地，合理規劃布局和公共配套設施，使居民的住房面積、居住環境都大為改善。二是村民向居民轉變。在改造過程中，事事都與干部群眾商量，征得同意后才定案實施。不僅增強了干部群眾的民主法制觀念，還加強了基層民主法制建設。在管理體制改革方面，由過去的村委會變成了居委會。城中村被改造為現代城市社區，人們從物質生活到行為方式和思想觀念，逐步與城市人融為一體，生活水平和質量都大為提高，從而加快了城市化步伐。
　　“城中村”是城市發展到一定階段的特殊現象，改造“城中村”是城市化進程中必須破解的一道難題。深圳城中村改造的實踐，為“城中村”改造提供了寶貴的經驗。
　　四、“城中村”合理城市化對策
　　1、“城中村”改造，必須以思想觀念更新為前提。
　　要在大范圍內進行“城中村”改造，必須大膽解放思想，不斷更新觀念。各地“城中村”的狀況不同，干部群眾的思想水平、物質基礎不一樣，解放思想、更新觀念的任務各有側重。政府要重點圍繞加快建立和完善社會主義市場經濟體制和機制，強化市場經濟觀念和城市經營理念，在改進工作作風、加強服務上下功夫。“城中村”的干部群眾，要富而思進，加快城市化步伐，樹立向現代城市人轉變的觀念。
　　2、“城中村”改造，必須遵循科學規劃、為城市發展留下空間的原則。
　　總結其他城市“城中村”改造規劃的經驗，重要的是規劃要有前瞻性和科學性，做到一二十年都不落后，以適應城市發展的需要。規劃要與城市化水平相適應，高起點、高標準地完善市政公用設施，完善環境規劃和空間設計，特別要注意保護國土資源和防止環境污染。建成完善的、相對獨立的、體現出地區和民俗特色的新型旅游城市和城市文明社區。
　　3、“城中村”改造，必須以推動經濟和社會發展為出發點。
　　改造是否推動經濟和社會發展是衡量“城中村”改造成功與否的一條根本標準。從充分挖掘土地利用的潛力，改善居住環境，提高人的整體素質著眼，提升無形資產和有形資產的價值，以獲得最大的經濟效益和社會效益。改造后的住宅區，應能達到房屋面積增加，居住環境優美，服務功能齊全的標準，這樣才能獲得良好的市場效應。
　　4、“城中村”改造，政府必須始終堅持依靠村民自己搞改造的原則。
　　“城中村”改造，觸及到群眾的既得利益。要從實際出發，在不損害國家利益、集體利益的前提下，給群眾一些政策性的補償和一定的資金扶持，使群眾得到實實在在的好處。制定符合實際的補償政策。即：在建期的貸款利息由各區財政全額補貼；區政府撥出部分啟動資金，作為基建前期市政配套建設補助費；妥善安置村民過渡房，合理補貼村民拆遷損失費；分別情況，給予面積補償；原村集體在舊村改造范圍內的留用地、工業用地，同樣與住宅用地一樣免交有關費用，并納入統一規劃、改造，土地升值的收益由村集體、舊村居民共同享有。在正確制定和運用政策的同時，充分發揮“城中村”黨組織、群眾自治組織、股份經濟組織的作用，號召干部、黨員起模范表率作用，調動群眾參與舊村改造的積極性。
　　5、“城中村”改造，必須實行政府調控與市場運作相結合。
　　“城中村”改造是是城市化進程中的一件大事、難事。這其中既有做群眾思想工作的難度，又有實行政策補償的難度，還有成本投入的難度。如何破解這一道道難題？深圳城中村的改造經驗是把政府調控與市場調節結合起來運作。比如，改造一個“城中村”需要龐大的資金，這一大筆錢從哪里來？單靠某一方面的投入是不夠的，必須多元化融資。除了群眾集資一部分、銀行貸款一部分、財政情況好的補助一部分以外，要用優惠政策激起投資者的投資興趣，以此吸收大量的民間資本，從根本上解決建房資金缺口的困難。又如，建房質量的好壞，與房產開發商的綜合素質直接相關，只有靠市場規則公平運作，在公平、公正、公開招標中競爭，杜絕“寫條子、拉關系、用物質打通”等歪門邪道，才能把一些開發商中的佼佼者挑選出來，保證高質量完成“城中村”改造的任務。再如，通過舊城改造新建的住宅，面積增加了，質量標準高了，居住環境改善了，要按增值的市價租賃出去，也要善于通過市場來運作，才能收到好的經濟效益。因此，只有把“看得見”的手和“看不見”的手結合起來運作，才能闖出一條“城中村”改造的成功之路。
　　6、“城中村”改造，還必須與加強城市社區建設和村民就業相結合。
　　首先，接納“城中村”市民的城市社區，要全面推行勞動預備制度，各區勞動就業培訓機構為“城中村”居民進行專門培訓。培訓措施有聯合辦學、短期技能培訓等。就業措施有獎勵自主擇業、進行創業資助、社區招工等。政府還需充分利用市、區、街道、社區居委會四級勞動就業網絡，為農轉非居民提供推薦就業服務。使“城中村”居民就業納入社會再就業工程，為“城中村”居民改變以前的靠集體分紅和出租房屋的謀生方式提供了機遇。實現謀生方式的職業化，是“城中村”居民從農村村民轉型為現代意義上的城市居民的最重要的標志。其次，要針對農民變市民這類人群的特點，最大限度地發揮社區管理和服務的功能。要進一步明確工作方向、對象、職責、方式、作用，把社區辦成新型市民之家。社區要以居委會為核心，圍繞居民群體“求安、求樂、求知、求富”的心理和要求，采用大眾喜聞樂見的有效形式，開展各種有益的群眾性的活動。把“知識技能推廣、防火防盜安全措施、優生優育政策、健康向上的文化娛樂形式”等寓于各種活動之中。潛移默化地進入市民頭腦，落實到創新實踐中去。要通過社區優質服務、優良管理，全面提升新型市民的整體素質，把城市提升到一個更新、更高的層次，使城市的經濟建設、社會穩定得到更快更好的發展。
　　參考文獻
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