摘要：主要針對(duì)目前我國耕地保護(hù)中所面臨的，耕地產(chǎn)權(quán)制度、土地資源利用方式及耕地保護(hù)法制建設(shè)等方面所存在的問題進(jìn)行分析，結(jié)合所存在問題從耕地的內(nèi)部及外部功能上闡述了全社會(huì)共同消費(fèi)的耕地資源保護(hù)成本，應(yīng)由中央、省等各級(jí)政府共同承擔(dān)，同時(shí)在建立突出農(nóng)民權(quán)益的多元耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和完善我國耕地科學(xué)保護(hù)的法制建設(shè)上進(jìn)行了探討。
　　關(guān)鍵字：耕地保護(hù)問題,分析,探討
　　一、我國耕地保護(hù)存在的問題
　　（一）耕地產(chǎn)權(quán)制度不完善
　　1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。但《中華人民共和國土地管理法》及有關(guān)法律法規(guī)只明確了集體土地所有權(quán)主體可由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有、村民集體經(jīng)濟(jì)組織所有或村民小組所有，三級(jí)集體間的界限劃分不清，同時(shí)沒有明確界定各權(quán)利主體的責(zé)、權(quán)、利，導(dǎo)致事實(shí)上集體土地所有權(quán)虛置，農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確。同時(shí)，法律規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)農(nóng)村集體所有土地實(shí)行征收，但對(duì)公益性征地和商業(yè)性征地沒有嚴(yán)格區(qū)分，這就可能會(huì)造成征地規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的隨意與混亂。
　　（二）耕地資源利用呈粗放式模式
　　隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)用地的減少和非農(nóng)用地的大量增加成為必然趨勢(shì)，那么最大限度提高非農(nóng)用地的利用效率，延緩農(nóng)地非農(nóng)化的步伐就成為耕地保護(hù)的必要措施。目前我國的土地資源投入仍是粗放型發(fā)展模式，土地、勞動(dòng)、資本這三個(gè)基本生產(chǎn)要素之間要達(dá)到某種合理的比例才有最大化的經(jīng)濟(jì)收益。我國目前土地成本較低，因而較低的勞動(dòng)和資本投入即可獲利，致使土地利用粗放。耕地收益相對(duì)低下，驅(qū)動(dòng)著向其它用途轉(zhuǎn)移。根據(jù)1990年的數(shù)據(jù)，我國每公頃土地的年產(chǎn)值：耕地是3115.05元，林地為260.4元，牧草地為174.3元，淡水養(yǎng)殖水面為6682.35元。而城鎮(zhèn)、工礦用地是116236元,交通用地是18214.35元。地方政府往往用廉價(jià)折抵的方式把土地資源賣出或者作為股份投入，這種投入模式雖然見效快，但土地資源是有限的，因此，這是一種粗放型的增長方式，從長遠(yuǎn)的眼光看不利于現(xiàn)代化的發(fā)展。
　　（三）耕地保護(hù)的法制不健全
　　我國違法占地現(xiàn)象之所以屢禁不止，很大的原因就在于法律后果疏漏或過于簡(jiǎn)單，法律責(zé)任不明確，我國又有法不責(zé)眾的傳統(tǒng)，所以在各種利益集團(tuán)的推動(dòng)下，法律失去了其強(qiáng)制執(zhí)行性，往往是令行不止。例如：現(xiàn)行的《土地管理法》對(duì)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行了限制，但是土地監(jiān)察司法機(jī)構(gòu)執(zhí)法力度不大，在體制、機(jī)制、手段、效用上還不完善，違法現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。因此要完善耕地保護(hù)的法律建設(shè)，同時(shí)規(guī)范地方政府行為，防止行政違法。
　　二、完善措施
　　（一）共同責(zé)任是建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要前提
　　耕地是土地的精華，具有多重功能和綜合價(jià)值。耕地作為第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)對(duì)象，具有生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)性功能，同時(shí)還具有巨大的社會(huì)功能、生態(tài)功能等非生產(chǎn)性功能，不僅蘊(yùn)藏著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出市場(chǎng)價(jià)值，還蘊(yùn)藏著豐碩的社會(huì)承載價(jià)值、生態(tài)服務(wù)價(jià)值等非市場(chǎng)價(jià)值，具有典型的準(zhǔn)公共物品特征。保護(hù)耕地就是保護(hù)耕地在維護(hù)國家糧食安全、提供農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障等方面的社會(huì)承載價(jià)值，以及在調(diào)節(jié)氣候、保持水土、凈化廢物、維護(hù)生物多樣性和景觀文化等方面的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。耕地保護(hù)的準(zhǔn)公共物品特征和正外部性，決定了耕地保護(hù)是“公眾目標(biāo)”，是全社會(huì)的共同責(zé)任。耕地比較效益低，據(jù)測(cè)算，城鄉(xiāng)工礦用地的生產(chǎn)效率是耕地的37.3倍，交通用地的生效率是耕地的5.8倍。目前，我國耕地保護(hù)或基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)任是強(qiáng)制的義務(wù)，但這種義務(wù)帶來的權(quán)利很少，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也較少，耕地保護(hù)權(quán)利和責(zé)任不一致，挫傷了農(nóng)民耕種土地的積極性。作為耕地的利用主體——農(nóng)民集體或農(nóng)民個(gè)人，除了能控制耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)收益外，耕地的其他社會(huì)功能和生態(tài)功能幾乎全部外部化。耕地利用不僅包括代際內(nèi)部性，還包括代際外部性，這對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。全社會(huì)共同消費(fèi)的耕地保護(hù)成本不能只由管理土地的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地方政府、擁有耕地的村農(nóng)民集體和承包耕地的農(nóng)民來全部承擔(dān)，中央政府、省級(jí)政府也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的成本，從事第二、三產(chǎn)業(yè)的人們都要承擔(dān)一定的成本。因而，必須建立耕地保護(hù)全社會(huì)補(bǔ)償?shù)墓餐��?zé)任機(jī)制，由全社會(huì)分擔(dān)耕地保護(hù)成本，減輕農(nóng)民耕地保護(hù)負(fù)擔(dān)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域和代際公平發(fā)展。
　　（二）探索建立突出農(nóng)民權(quán)益的多元耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制
　　建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是項(xiàng)系統(tǒng)工程建設(shè)，受經(jīng)濟(jì)效益、價(jià)值取向、政策法律約束力與激勵(lì)效益等因素影響，要充分運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等綜合手段，激勵(lì)和約束機(jī)制并舉；農(nóng)民作為耕地的直接使用者，在耕地保護(hù)中扮演著重要的角色，尤其在耕地質(zhì)量的保護(hù)上，農(nóng)民是關(guān)鍵因素。任何缺乏或忽視農(nóng)民主動(dòng)行為的耕地保補(bǔ)償機(jī)制，注定是一個(gè)殘缺、低效的機(jī)制。建立耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。參照成都市的做法，推動(dòng)建立中央、省、地市三級(jí)耕地保護(hù)補(bǔ)償基金，“基金”主要來自新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、土地出讓收益等。“補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w”主要是農(nóng)民，即對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，提高他們保護(hù)耕地的積極性。還應(yīng)對(duì)農(nóng)村基層組織進(jìn)行補(bǔ)償，主要補(bǔ)償其耕地保護(hù)及其相關(guān)方面發(fā)生的一些必要開支的。“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”還要考慮耕地資源的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。要充分考慮到耕地資源在我國的特殊地位，尤其要認(rèn)識(shí)耕地的社會(huì)保障價(jià)值、社會(huì)穩(wěn)定價(jià)值(糧食安全價(jià)值）和發(fā)展權(quán)價(jià)值；要研究耕地各價(jià)值的歸屬，為耕地保護(hù)補(bǔ)償提供分配依據(jù)。同時(shí)，還應(yīng)重視對(duì)延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的研究，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展相關(guān)非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)展農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。建立耕地保護(hù)的工程補(bǔ)償機(jī)制。
　　
　　（三）完善我國耕地科學(xué)保護(hù)的法律建設(shè)
　　在我國現(xiàn)行的土地法律制度中，明顯特征是公法規(guī)范與私法規(guī)范在實(shí)際中呈現(xiàn)嚴(yán)重的失衡，以公法代替私法、公法侵犯私法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。究其原因，一方面是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和城市土地市場(chǎng)化的進(jìn)程滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化，使我國立法一直不能以成熟、定型的結(jié)論將土地物權(quán)制度以民事法律規(guī)范的形式加以確定；另一方面是由于行政權(quán)力過分干預(yù)土地財(cái)產(chǎn)和資源的配置，在實(shí)踐中往往以行政管理代替民事行為。因此，首先，應(yīng)加快制定以土地為核心的物權(quán)法，強(qiáng)化土地權(quán)利人的民事利益保護(hù)，排除來自行政機(jī)關(guān)的土地侵權(quán)行為；其次，完善土地公法規(guī)范，使土地行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)利正當(dāng)化和合法化。再次，制定《土地規(guī)劃法》和《耕地保護(hù)法》。《中華人民共和國土地管理法》中土地利用規(guī)劃的法律效力很弱，單獨(dú)制定“土地規(guī)劃法”，將以往行之有效的土地規(guī)劃政策、法規(guī)集中統(tǒng)一于“土地規(guī)劃法”之中，系統(tǒng)地規(guī)定土地利用規(guī)劃的編制原則、編制機(jī)關(guān)、編制程序、法律效力、違反規(guī)劃行為和違法制訂規(guī)劃的法律責(zé)任等。
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