公共工程項(xiàng)目系指政府負(fù)責(zé)推動(dòng)的，涵蓋市政、交通、水利、農(nóng)業(yè)等與人民日常生活息息相關(guān)的，以增進(jìn)社會(huì)福利為投資最終目標(biāo)的項(xiàng)目工程。

　　摘　要：公共工程作為公共資金的重要使用途徑之一，在其實(shí)施過程中由于以公有產(chǎn)權(quán)代理人的身份來行使其職權(quán)的項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)權(quán)力部門和官員掌握著配置資源的絕對(duì)權(quán)力，在我國公共工程的管理、法律法規(guī)體系和行政監(jiān)督都不足夠完善有效的現(xiàn)狀下，導(dǎo)致因公有產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制的缺失而產(chǎn)生的巨大尋租現(xiàn)象十分普遍，嚴(yán)重制約公共工程功能的發(fā)揮，扭曲了資源的合理配置，造成公共工程項(xiàng)目投資效率低下。論文結(jié)合公共工程實(shí)施中的現(xiàn)狀，研究公共工程實(shí)施中尋租行為的表現(xiàn)形式，對(duì)深入理解并有效防范公共工程項(xiàng)目實(shí)施中的尋租行為具有重要意義。

　　關(guān)鍵詞：《文化產(chǎn)業(yè)》雜志投稿,公共工程,尋租行為,影響分析

　　一、引言

　　在公共工程項(xiàng)目的實(shí)施中，“三超”現(xiàn)象普遍，腐敗事件時(shí)有發(fā)生，投資效益往往不能實(shí)現(xiàn)最大化。究其原因，在于其建設(shè)最終決定權(quán)雖屬于國家，建設(shè)權(quán)力的使用者卻是相關(guān)政府部門，權(quán)力的擁有者和使用者相分離使想取得項(xiàng)目實(shí)施權(quán)的尋租人得到操作空間，實(shí)施大量尋租行為所致。因此，從根源上分析公共工程項(xiàng)目實(shí)施中的尋租行為及其所造成的影響是十分重要的。論文將分析公共工程實(shí)施中尋租行為的表現(xiàn)方式，產(chǎn)生的原因，及其帶來的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)層面的負(fù)面影響，以期在深入理解公共工程實(shí)施階段尋租行為的同時(shí)，針對(duì)其現(xiàn)狀特點(diǎn)提出有效的防范措施。

　　二、公共工程項(xiàng)目實(shí)施中的尋租行為分析

　　(一)尋租的具體表現(xiàn)。政府官員與承包商之間的雙向?qū)ぷ馐枪�共工程�?xiàng)目尋租的實(shí)質(zhì)。由于公共工程項(xiàng)目實(shí)施過程存在環(huán)節(jié)多、工期長的特點(diǎn)，其中的每一個(gè)部門、環(huán)節(jié)都有產(chǎn)生腐敗的機(jī)會(huì)。政府官員由此利用特權(quán)進(jìn)行創(chuàng)租，而想獲得項(xiàng)目承包權(quán)的承包商便以與政府官員分享租金為條件，成為官員的尋租收入。導(dǎo)致公共工程項(xiàng)目實(shí)施過程中的設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工階段都有尋租的空間。

　　1.設(shè)計(jì)階段的尋租。我國的公共工程造價(jià)管理體制，一旦政府管制與市場(chǎng)化進(jìn)程不相符，便會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)實(shí)際交易價(jià)格與計(jì)劃價(jià)格的不一致，從而導(dǎo)致尋租活動(dòng)。當(dāng)前建筑市場(chǎng)中建筑設(shè)計(jì)院眾多，設(shè)計(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭激烈，加之設(shè)計(jì)規(guī)范制約，尋租的空間也較小 [1]。

　　2.招投標(biāo)階段的尋租。由于市場(chǎng)機(jī)制不完善，在公共工程招標(biāo)投標(biāo)中，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)并不是僅僅維持在保證合約的簽訂與執(zhí)行所需的行政法律制定與執(zhí)行上，還對(duì)招投標(biāo)方式的選擇、評(píng)標(biāo)定標(biāo)與信息發(fā)布等環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響，進(jìn)而在市場(chǎng)上形成一定的壟斷利潤。而作為對(duì)這一部分壟斷利潤的反應(yīng)，建筑企業(yè)或建筑承包商就通過加入尋租活動(dòng)來獲得這部分經(jīng)濟(jì)租金。在招投標(biāo)方式的選擇上，把屬于公開招標(biāo)的項(xiàng)目不公開招標(biāo)處理;在評(píng)標(biāo)定標(biāo)環(huán)節(jié)，在評(píng)審前通過向?qū)＜以u(píng)委打招呼、送禮、請(qǐng)吃飯等“公關(guān)”手段，讓其通過資格審查并利用打分的權(quán)力，從而影響評(píng)審資格和打分結(jié)果，成功中標(biāo);在信息發(fā)布環(huán)節(jié)，組織項(xiàng)目實(shí)施的工作人員利用公共工程內(nèi)部監(jiān)控制度不健全，對(duì)該項(xiàng)目信息公開時(shí)間很短，只通知與自己有利益關(guān)系的承包商參與投標(biāo)活動(dòng)[2]。

　　3.施工階段的尋租。掌握公共工程承包權(quán)的政府官員既是給租者、也是受租者，他們與承包商的“合謀”使租金并非無法尋覓。加之在工程建設(shè)監(jiān)理與質(zhì)量監(jiān)督不嚴(yán)的條件下，不夠資質(zhì)條件的承包商也可用事先預(yù)付和事后回扣的方式支付取得工程承包權(quán)。即便由于市場(chǎng)過度競(jìng)爭，致使承包商至多以的合理利潤標(biāo)底承包，他仍可偷工減料，以犧牲工程質(zhì)量為代價(jià)去彌補(bǔ)尋租活動(dòng)的花費(fèi)。

　　(二)尋租行為產(chǎn)生的原因分析

　　1.政府干預(yù)為尋租的滋生提供了可能性。首先，政府規(guī)制與尋租都源于政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù),沒有政府的干預(yù)就不可能有規(guī)制和尋租。其次,政府規(guī)制過程與尋租過程往往是相互交織在一起的。從某種角度上講,政府規(guī)制的過程就是尋租的過程。再次,政府規(guī)制的結(jié)果與尋租的結(jié)果相似。盡管政府規(guī)制能在一定程度上防止發(fā)生無效率的資源配置和確保社會(huì)公平,但許多政府規(guī)制是低效或是無效的,某些政府規(guī)制的目的是減少市場(chǎng)失靈,結(jié)果卻加劇了市場(chǎng)失靈。尋租人可以從尋租過程中獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益,但尋租的最終結(jié)果不是社會(huì)剩余的增加而是社會(huì)資源的浪費(fèi)。最后,一個(gè)社會(huì)政府規(guī)制的范圍越廣,尋租的空間就越大。

　　2.監(jiān)督機(jī)制存在缺陷。公共工程建設(shè)領(lǐng)域雖實(shí)行細(xì)分化管理，但監(jiān)督工作范圍廣泛、單位類型復(fù)雜、監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系不盡完善，容易造成權(quán)責(zé)不清的管理問題。如中間階段施工階段的工程款支付由財(cái)政部門直接劃撥到中標(biāo)單位，財(cái)政具有監(jiān)督是否專款專用的職責(zé);工程竣工后的結(jié)算由專業(yè)審計(jì)局進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，主要審計(jì)項(xiàng)目是否突破計(jì)劃資金，是否超標(biāo)準(zhǔn)，是否違規(guī)等。但是，項(xiàng)目投資科學(xué)、合理與否以及效益發(fā)揮大小等均無人問津，更沒有一個(gè)系統(tǒng)而完整的監(jiān)督機(jī)制[5]。

　　3.委托代理失靈。由于公共工程項(xiàng)目只能由政府提供，因而不可避免地產(chǎn)生委托—代理問題。在公共工程項(xiàng)目運(yùn)作中，存在三個(gè)層次的委托代理關(guān)系(如圖1所示)：第一個(gè)層次表現(xiàn)為公眾將全民所有資產(chǎn)交給中央或地方進(jìn)行公共管理政的委托代理關(guān)系;第二層表現(xiàn)形式為項(xiàng)目主管部門經(jīng)政府授權(quán)進(jìn)行組織實(shí)施，項(xiàng)目主管部門作為項(xiàng)目的代理人與政府之間形成委托代理關(guān)系;第三層表現(xiàn)形式為作為政府代理人的項(xiàng)目主管部門與其選擇和確定參與公共工程項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施單位之間的委托代理關(guān)系。在公有產(chǎn)權(quán)下，所有者的虛擬和非人格化，代理人沒有剩余索取權(quán)，項(xiàng)目實(shí)施單位為了追求自身利益的最大化，通過尋租方式獲取公有產(chǎn)權(quán)剩余索取權(quán)就是一種理性選擇。加之委托—代理鏈條越長，引起實(shí)際投資人的激勵(lì)越接近鏈末端衰竭越多，對(duì)政府官員的監(jiān)督也隨之而遞減。激勵(lì)和約束機(jī)制雙雙不健全造成的無制約的權(quán)力就使尋租的成本顯得相對(duì)低廉。并最終導(dǎo)致建設(shè)主管部門與項(xiàng)目實(shí)施單位之間形成一種基于尋租行為的合作博弈關(guān)系。

　　圖1　公共工程的委托代理關(guān)系

　　三、尋租行為的影響分析

　　尋租活動(dòng)是社會(huì)交易成本極高的“負(fù)和博弈”。它不但具有巨大的外部負(fù)效應(yīng)，而且具有極強(qiáng)的傳染力。就公共工程項(xiàng)目來講，尋租對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的負(fù)面影響可以從以下幾個(gè)方面來分析：

　　(一)破壞建筑市場(chǎng)競(jìng)爭公平性，導(dǎo)致建筑市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制失靈

　　建筑企業(yè)之間通過各自建筑產(chǎn)品的質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)的公平競(jìng)爭，來實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰是建筑市場(chǎng)競(jìng)爭的根本目的。而在公共工程項(xiàng)目實(shí)施中的尋租行為，實(shí)質(zhì)上是用非法手段直接排斥了其他的競(jìng)爭對(duì)手，遏止了更有效的生產(chǎn)方式的實(shí)施，提高了生產(chǎn)成本，使招投標(biāo)等先進(jìn)的交易機(jī)制優(yōu)越性大打折扣，造成不平等競(jìng)爭，從而破壞了公平競(jìng)爭秩序。獲得政府特權(quán)的建筑企業(yè)往往沒有足夠的激勵(lì)去改進(jìn)管理、施工、設(shè)計(jì)等技術(shù)，提高建筑產(chǎn)品質(zhì)量，降低成本，改善服務(wù)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭力，由此造成了市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制失靈。

　　3.2導(dǎo)致公共利益缺失

　　尋租的本質(zhì)是以不正當(dāng)手段獲得超額收入，這種行為不僅不會(huì)為社會(huì)增加財(cái)富，反倒會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源配置效率的低下，甚至資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，導(dǎo)致公共資源為私人所吞噬。尋租的可能性迫使人們花費(fèi)額外的時(shí)間、精力、資源去從事這一類交易活動(dòng)。對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，這類交易活動(dòng)沒有增加任何社會(huì)產(chǎn)出，反而消耗了大量的社會(huì)資源，使資源不能在社會(huì)高效地合理流動(dòng)，使其價(jià)值不能得到充分發(fā)揮。由此造成了較低效率，從而降低了經(jīng)濟(jì)效率。所以當(dāng)尋租者得逞時(shí)，由于政府管制而形成的壟斷將使建筑行業(yè)進(jìn)而整個(gè)社會(huì)付出福利代價(jià)。

　　四、抑制尋租行為的對(duì)策和思路

　　(一)優(yōu)化政府干預(yù)，合理劃分政府與市場(chǎng)的分工

　　行政權(quán)力設(shè)置的稀缺性及其對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的廣泛干預(yù)是政府尋租行為產(chǎn)生的根本原因。因此，通過適度授權(quán)，建立與建筑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律相適應(yīng)的宏觀管理體制，確保平等競(jìng)爭的建筑市場(chǎng)新秩序，讓市場(chǎng)或非營利組織處理更多的事情是防治權(quán)力尋租行為的最有力的措施。但某些政府行為對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是必要的，因而優(yōu)化政府的干預(yù)行為是惟一的出路。必須在市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)的協(xié)調(diào)上實(shí)施科學(xué)決策，進(jìn)行成本分析，從而劃分政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的界限。從屬于政府干預(yù)的，其內(nèi)容也應(yīng)具有公開性和競(jìng)爭性，以使得暗租變明租，進(jìn)而消散租金。

　　(二)健全公共工程法律網(wǎng)絡(luò)體系

　　我國的公共工程項(xiàng)目基本由大型建筑企業(yè)承建,而這其中絕大比例還是國有全資或國有參股企業(yè)。這種壟斷現(xiàn)狀會(huì)致使尋租活動(dòng)進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)而對(duì)建筑市場(chǎng)充分競(jìng)爭產(chǎn)生非常不利的影響。若能通過招標(biāo)程序?qū)⒎磯艛嗟囊庾R(shí)引入公共工程項(xiàng)目中,將無疑會(huì)有效抑制尋租行為。具體而言，應(yīng)首先在法律中明確“公共工程項(xiàng)目”這一概念。諸如公路、橋梁、機(jī)場(chǎng)等大型項(xiàng)目是否屬于公共工程在《政府采購法》中都沒有明確規(guī)定。明確了公共工程項(xiàng)目的范圍,并確保范圍內(nèi)的所有項(xiàng)目都實(shí)行招標(biāo)。則公共工程項(xiàng)目將能引入更多的市場(chǎng)競(jìng)爭。其次,公共工程項(xiàng)目的范圍及其法律責(zé)任亦應(yīng)明確，特別是有關(guān)招標(biāo)法人法律責(zé)任。公共工程項(xiàng)目招標(biāo)人的范圍的擴(kuò)大將能約束更多的“準(zhǔn)行政方”，使其納入責(zé)任及賠償主體范疇中，進(jìn)而能保護(hù)更多投標(biāo)人及第三人的利益。

　　(三)完善公共工程監(jiān)管體系

　　權(quán)力如果不被控制和監(jiān)督 ,就無法避免以權(quán)謀私、權(quán)錢交易。因此必須對(duì)公共工程實(shí)施過程設(shè)置監(jiān)督力量,不但要完善其內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,還要積極其他相關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督,完善外部監(jiān)督機(jī)制,形成有效而嚴(yán)密的內(nèi)部和外部的監(jiān)督網(wǎng)。對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)落實(shí)完善崗位輪換制度、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部管理制度，以避免導(dǎo)致或產(chǎn)生各種因基于內(nèi)控不嚴(yán)、牽制不力、責(zé)任不清等原因的違紀(jì)和腐敗行為;對(duì)于外部監(jiān)督機(jī)制，由于公共工程項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施階段過程的復(fù)雜性及其不論從政策面、法律面，還是從技術(shù)層面上延續(xù)性的特點(diǎn)，都所有職能部門之間要形成相互配合、信息暢通、相互支持的職能，還要形成相互制約的作用，合力擴(kuò)大監(jiān)督成效[9]。

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