水災(zāi)是最常見的自然災(zāi)害之一，多發(fā)于雨季，對(duì)正常生產(chǎn)生活帶來(lái)嚴(yán)重影響，本文主要探討非工程措施在城市防汛中的應(yīng)用。

　　《城市道橋與防洪》創(chuàng)刊于1984年，是面向全國(guó)城市交通、道路、橋梁、防洪和排水工程界的科技期刊;是理論和實(shí)際相結(jié)合的實(shí)用性很強(qiáng)的技術(shù)類刊物。本刊由中華人民共和國(guó)建設(shè)部主管，上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院主辦，全國(guó)城市道路與橋梁技術(shù)情報(bào)網(wǎng)協(xié)辦，國(guó)內(nèi)外公開發(fā)行。

　　非工程措施可以視為防洪工程措施的一種補(bǔ)充。非工程措施是指通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段以及直接運(yùn)用防洪工程以外的其它手段來(lái)減少洪災(zāi)損失的措施。非工程措施投資小、見效快，還能為防洪工程充分發(fā)揮效益提供保證。國(guó)內(nèi)外的研究與實(shí)踐表明，它是一種費(fèi)省效宏的措施，因此在防洪工作中應(yīng)廣泛應(yīng)用。

　　1、城市防汛的必要性

　　水災(zāi)是我國(guó)和世界上多數(shù)國(guó)家常見的災(zāi)害之一。多數(shù)城市沿江河或?yàn)I海分布,既受水之利,又遭受洪水的威脅。城市洪災(zāi)的發(fā)生是多種原因共同作用的結(jié)果。一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別是城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市化水平越來(lái)越高，城市化發(fā)展使城市水文特性發(fā)生了改變，對(duì)降雨、徑流、洪水等水文要素造成一定程度的影響，加劇了洪災(zāi)的影響;另一方面，自身特殊的地形和氣候條件、市政規(guī)劃不盡合理、防洪基礎(chǔ)設(shè)施和管理水平與城市防洪要求的不適應(yīng)，以及人們防洪意識(shí)的淡薄等也是導(dǎo)致城區(qū)洪澇災(zāi)害的原因。

　　2、非工程措施作為城市河道防洪措施的內(nèi)涵

　　防汛措施主要是指能夠縮小洪水泛濫的范圍，減免洪澇災(zāi)害損失的具體辦法和手段，可分為工程措施與非工程措施。非工程措施是與工程防洪措施相對(duì)立而提出的，是指不修(或少修)防洪工程而采取其他各種減少洪災(zāi)損失的措施。盡管修建防洪工程的防洪效益很大，但投資也很大，而發(fā)生稀遇大洪水的機(jī)會(huì)畢竟是較少的。另一方面，由于生產(chǎn)的發(fā)展，使得修建防洪工程以后，每年的洪水損失仍有增無(wú)減。對(duì)洪水管理分四種情況：試圖改變洪水;試圖改變洪災(zāi)的危害性;試圖改變洪水損失帶來(lái)的負(fù)擔(dān);準(zhǔn)備并承擔(dān)洪水損失。第一種情況為“工程措施”，其他三種情況為“非工程措施”。在防洪工程措施不足以解決洪澇災(zāi)害的情況下，可采取非工程措施進(jìn)行防汛治理。但是，從防洪減災(zāi)的策略思想來(lái)看，這只是一類獨(dú)立的防洪減災(zāi)策略思想，體現(xiàn)了人類尊重洪水規(guī)律，主動(dòng)協(xié)調(diào)人與洪水關(guān)系的自然觀和社會(huì)發(fā)展觀。通俗地說(shuō)，防汛工程措施著眼于“管水”，而防汛非工程措施著眼于“管人”。可見，防汛工程措施和防汛非工程措施分別從不同的角度處理人與洪水的關(guān)系，體現(xiàn)了兩種不同的防洪策略思想，都是不可缺少的，它們的正確結(jié)合才能最有效地達(dá)到防洪減災(zāi)的目的。

　　防汛非工程措施的內(nèi)涵是：通過(guò)約束人類自身行為，以改善人與洪水的關(guān)系，從而達(dá)到防洪減災(zāi)目的的一種措施。具體說(shuō)就是通過(guò)法令、政策、經(jīng)濟(jì)手段和防洪工程以外的其他技術(shù)手段，以減輕洪澇災(zāi)害損失的措施，統(tǒng)稱為防洪非工程措施。而這一系列的非工程措施構(gòu)成了防洪非工程體系。

　　3、非工程防洪措施的特點(diǎn)及應(yīng)用

　　3、1特點(diǎn)

　　(1)非工程措施的防洪政策是尊重自然、適應(yīng)自然。它采用限制洪泛區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保留在大水年份蓄洪、滯洪的作用，可能是解決防洪問(wèn)題的最經(jīng)濟(jì)有效的辦法。制訂并執(zhí)行非工程性的洪泛區(qū)管理計(jì)劃，在經(jīng)濟(jì)上和政治上都是合適的。(2)非工程措施的目的不是控制洪水，而在于減少洪災(zāi)損失，利用洪泛區(qū)的滯洪、蓄洪(或引洪)來(lái)削減洪峰，降低骨干河道的洪水位，避免堤防決口，達(dá)到保護(hù)大片農(nóng)田和城鎮(zhèn)的防洪安全。(3)非工程措施涉及立法、行政管理、經(jīng)濟(jì)及技術(shù)等各方面，在很大程度上是立法和管理問(wèn)題。有賴于各有關(guān)部門和地區(qū)的密切合作，才能實(shí)施。(4)工程防洪措施通常可用一個(gè)指標(biāo)，如防洪標(biāo)準(zhǔn)來(lái)表示其保護(hù)程度，而非工程防洪措施則相反，由于被保護(hù)的建筑物和土地的條件和重要性各不相同，保護(hù)程度也不同，不能用傳統(tǒng)的保護(hù)程度來(lái)說(shuō)明。

　　3、2應(yīng)用?

　　(1)大力宣傳和認(rèn)真貫徹執(zhí)行《水法》、《防洪法》、《防汛條例》、《河道管理?xiàng)l例》和《大壩安全管理?xiàng)l例》等法規(guī)，依法防洪。提高全民的防洪意識(shí)，組織動(dòng)員全社會(huì)力量投入防洪工作。(2)依照有關(guān)法規(guī)，加強(qiáng)江河湖泊及防洪工程的管理，堅(jiān)決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙，制止盲目圍墾湖泊、河道灘地的違法行為，以確保行蓄洪的能力。加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察，一旦發(fā)現(xiàn)違法事件，及時(shí)認(rèn)真處理，做到有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。(3)建設(shè)現(xiàn)代化的防汛指揮系統(tǒng)。在主要河段和重要水庫(kù)建設(shè)水文自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng)，在蓄滯洪區(qū)建立預(yù)警系統(tǒng)，在各級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)建立防汛通訊、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、實(shí)時(shí)信息采集和專家決策支持系統(tǒng)，保證防汛信息準(zhǔn)確、可靠、及時(shí)傳遞，提高防汛科學(xué)決策水平。(4)制定和完善防洪預(yù)案。制定和完善防御洪水方案、水利工程調(diào)度方案和調(diào)度規(guī)程，完善蓄滯洪區(qū)、分洪區(qū)撤退預(yù)案。

　　4、非工程措施在城市防汛中的應(yīng)用建議

　　針對(duì)流經(jīng)淮安城市的河道多為流域性河道的具體特點(diǎn)，建議在實(shí)施非工程措施時(shí)：

　　4.1健全完善洪水預(yù)測(cè)預(yù)警信息體系

　　建立和完善洪水信息采集傳輸、預(yù)報(bào)預(yù)警體系。把實(shí)測(cè)或利用雷達(dá)、遙感等手段收集到的水文、氣象、降雨、洪水等數(shù)據(jù)，通過(guò)通訊系統(tǒng)傳遞到預(yù)報(bào)部門進(jìn)行分析，作出洪水預(yù)報(bào)，提供具有一定預(yù)見期的洪水信息，必要時(shí)發(fā)出警報(bào)，以便提前為抗洪搶險(xiǎn)和居民撤離提供信息，以減少洪災(zāi)損失。(1)洪水預(yù)報(bào)。在信息采集、通信系統(tǒng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的支持下，由決策支持系統(tǒng)之信息接收處理子系統(tǒng)接收水情、雨情、工情、災(zāi)情等信息;由氣象產(chǎn)品應(yīng)用子系統(tǒng)存儲(chǔ)、檢索和顯示天氣形勢(shì)、天氣預(yù)報(bào)、雷達(dá)測(cè)雨資料、臺(tái)風(fēng)移動(dòng)路徑、衛(wèi)星云圖等信息;通過(guò)洪水預(yù)報(bào)子系統(tǒng)對(duì)淮安市將會(huì)出現(xiàn)的洪水進(jìn)行預(yù)測(cè)，供防汛指揮部門作出分析判斷。(2)洪水預(yù)警。市防汛指揮部門根據(jù)水情、天氣變化趨勢(shì)和預(yù)測(cè)將會(huì)出現(xiàn)的洪水情況，按照防洪治澇預(yù)案，利用電話、無(wú)線電臺(tái)、電視、廣播等媒體及時(shí)發(fā)布洪水警報(bào)，并指揮有關(guān)部門采取必要的防御措施。

　　4、2建立洪水調(diào)度與決策系統(tǒng)

　　將水文、氣象、預(yù)警等部門的數(shù)據(jù)信息互聯(lián)，形成大網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)采集有關(guān)雨情、水情、災(zāi)情，提取高水平的信息，通過(guò)對(duì)實(shí)時(shí)測(cè)報(bào)信息和預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)成果的集合分析，依照一定的調(diào)度規(guī)則，制訂出防洪、排澇工程的調(diào)度方案。決策時(shí)，落實(shí)好防洪組織機(jī)構(gòu)的職能作用，嚴(yán)格執(zhí)行《防洪法》，按照統(tǒng)一指揮、分級(jí)分部門負(fù)責(zé)落實(shí)部門防汛責(zé)任制、崗位責(zé)任制和技術(shù)人員責(zé)任制。不斷充實(shí)、完善組織機(jī)構(gòu)，建立、健全工作責(zé)任制度，落實(shí)以行政首長(zhǎng)責(zé)任制為核心的防汛責(zé)任制，重點(diǎn)部位落實(shí)防汛責(zé)任人和技術(shù)責(zé)任人，不斷加強(qiáng)防汛技術(shù)、法規(guī)學(xué)習(xí)，熟練掌握防汛基本知識(shí)，提高科學(xué)調(diào)度水平。另外，建議嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)洪泛區(qū)土地管理，通過(guò)頒布一些法令條例，規(guī)范人們?cè)诤榉簠^(qū)的開發(fā)行為，協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)洪泛區(qū)自然屬性和社會(huì)屬性的和諧統(tǒng)一，達(dá)到減輕洪澇災(zāi)害的目的。

　　4、3科學(xué)制定防洪和搶險(xiǎn)救災(zāi)預(yù)案

　　及時(shí)修訂、完善、細(xì)化“防洪預(yù)案、搶險(xiǎn)預(yù)案”是做好防汛工作的基礎(chǔ)。預(yù)案應(yīng)具備以下特點(diǎn)：一是實(shí)用性、可操作性，符合防洪實(shí)際，便于指揮和轉(zhuǎn)移;二是要充分考慮險(xiǎn)工險(xiǎn)段等重點(diǎn)部位可能出現(xiàn)的問(wèn)題，做好防護(hù)方案;三是做好技術(shù)培訓(xùn)，確保抗洪搶險(xiǎn)人員業(yè)務(wù)強(qiáng)、用的上、頂?shù)米?四是要做好“應(yīng)急渡汛方案”，做到隨時(shí)發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情，隨時(shí)啟動(dòng)預(yù)案處理。另外，建議加強(qiáng)做好宣傳與群眾自救的工作，立足于“防大汛、搶大險(xiǎn)、救大災(zāi)”思想，落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)防御。充分利用各種媒體，加大宣傳洪水的危害性、周期性和防汛工作的重要性及安全避險(xiǎn)知識(shí)，增強(qiáng)廣大群眾的法制觀念和水患意識(shí)，克服麻痹思想和僥幸心理。另外，應(yīng)日常工作中，按照制定的物資保障方案，做好防汛搶險(xiǎn)物資的補(bǔ)充和儲(chǔ)備工作，適時(shí)調(diào)整布點(diǎn)和數(shù)量。重點(diǎn)防洪工程、重點(diǎn)部位的防汛物資一定要足額儲(chǔ)備到位。特別是做好應(yīng)急搶險(xiǎn)用料應(yīng)對(duì)措施，必須做到足額、快速、隨要、隨到、隨用，保證搶險(xiǎn)應(yīng)急。

　　4、4摸索建立起適合的洪水保險(xiǎn)機(jī)制

　　作為一種改變損失分擔(dān)形式的洪水保險(xiǎn)措施，有很多優(yōu)點(diǎn)。雖然洪水保險(xiǎn)并不能直接降低洪災(zāi)造成的損失，但保險(xiǎn)機(jī)制卻可以把損失分散，由大批的人來(lái)承擔(dān)。這對(duì)公眾和政府來(lái)說(shuō)，都有好處。實(shí)施洪水保險(xiǎn)，可以在時(shí)間與空間上分擔(dān)特大洪災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)社會(huì)總體承災(zāi)能力。與其他自然災(zāi)害保險(xiǎn)一樣，具有社會(huì)互助救濟(jì)性質(zhì)。洪水保險(xiǎn)本身并不能減少城市洪澇災(zāi)害損失，而是以投保人普遍的相對(duì)均勻的支出來(lái)補(bǔ)償少數(shù)受災(zāi)人的集中損失。

　　4、5進(jìn)一步加強(qiáng)防汛人才開發(fā)與隊(duì)伍建設(shè)

　　非工程措施，更體現(xiàn)人的技術(shù)眼光、協(xié)調(diào)能力、以及預(yù)測(cè)規(guī)劃能力、以及安全意識(shí)和職業(yè)敏感度。多以，建議進(jìn)一步加強(qiáng)防汛人才開發(fā)和隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)和儲(chǔ)備一批業(yè)務(wù)精干的人才是當(dāng)務(wù)之急。人防就是指防洪的人員組織，是防洪成敗的關(guān)鍵，是奪取防洪勝利的保證。針對(duì)不同層次、不同崗位的防汛隊(duì)伍及人員，分類進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提高專業(yè)隊(duì)伍和群防隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和實(shí)戰(zhàn)能力，達(dá)到快速、靈活、機(jī)動(dòng)、有效。

　　總之，在人類與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下，不斷改善工程措施，同時(shí)強(qiáng)調(diào)非工程措施，采取工程與非工程措施結(jié)合的方式強(qiáng)化其防洪減災(zāi)政策，效果會(huì)更加明顯和科學(xué)。

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