近年來，監(jiān)管部門借鑒國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管核心原則，建立了“三支柱”保險(xiǎn)監(jiān)管框架，確立了風(fēng)險(xiǎn)防范的“五道防線”，保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者整體利益的監(jiān)管模式已基本建立，但在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的實(shí)踐中，也反映出一些不利于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的問題。

　　摘要：保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益對(duì)維護(hù)消費(fèi)者信心、樹立保險(xiǎn)行業(yè)形象，進(jìn)而推動(dòng)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要打造消費(fèi)者自我保護(hù)、保險(xiǎn)企業(yè)自覺、行業(yè)自律、部門監(jiān)管、司法保護(hù)、社會(huì)輿論監(jiān)督六位一體的消費(fèi)者保護(hù)體系。本文基于信訪投訴反映出的問題，從監(jiān)管角度對(duì)如何進(jìn)一步保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益進(jìn)行思考并提出相關(guān)建議。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)際貿(mào)易征稿,保險(xiǎn)業(yè),金融消費(fèi)者保護(hù)

　　一、侵害保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益的行為表現(xiàn)

　　信訪是發(fā)現(xiàn)問題的窗口，綜合陜西保監(jiān)局2012年前3季度處理的信訪投訴，侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為可以歸結(jié)為以下四類：

　�。ㄒ唬┣趾ο�費(fèi)者知情權(quán)。知情權(quán)是指保險(xiǎn)消費(fèi)者享有知悉其購買產(chǎn)品或接受服務(wù)真實(shí)情況的權(quán)利。侵害消費(fèi)者知情權(quán)的行為主要表現(xiàn)為銷售過程中對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行欺騙、隱瞞和誘導(dǎo)。2012年前3季度，陜西保監(jiān)局共接收保險(xiǎn)消費(fèi)者有效投訴件452件，其中反映銷售欺詐誤導(dǎo)的100件，占總量的22.12%，占違規(guī)類投訴的70.42%。除銷售環(huán)節(jié)的直接誤導(dǎo)外，回訪環(huán)節(jié)也存在侵害行為。從調(diào)取的部分回訪錄音中發(fā)現(xiàn)，回訪中消費(fèi)者提出的疑問可以推斷出在銷售過程中存在誤導(dǎo)成分，但出于維護(hù)業(yè)務(wù)的考慮，回訪人員一般不做針對(duì)性解釋，甚至在回訪中強(qiáng)化誤導(dǎo)，通過回訪不能有效過濾誤導(dǎo)行為。

　　（二）侵害消費(fèi)者的公平交易權(quán)。公平交易權(quán)是指保險(xiǎn)消費(fèi)者在與保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者形成契約關(guān)系時(shí)，享有獲得公平交易條件的權(quán)利。保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者在提供保險(xiǎn)消費(fèi)時(shí)應(yīng)遵守公平交易的原則，不得利用合同的格式條款設(shè)置不公平、不合理的內(nèi)容。侵害消費(fèi)者的公平交易權(quán)主要表現(xiàn)在保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)不合理，存在瑕疵。一是條款內(nèi)容與有關(guān)法律規(guī)定不一致，如部分公司的健康險(xiǎn)條款中規(guī)定，本公司保留變更指定醫(yī)療機(jī)構(gòu)的權(quán)利。這與保險(xiǎn)法第二十條所規(guī)定的投保人和保險(xiǎn)人可以協(xié)商變更合同內(nèi)容相違背；交強(qiáng)險(xiǎn)條款中關(guān)于保險(xiǎn)人免除賠償責(zé)任、承擔(dān)墊付責(zé)任的條款與道交法、侵權(quán)法相關(guān)法條也存在出入。二是產(chǎn)品缺乏保障性能。如某公司將健康險(xiǎn)設(shè)計(jì)為儲(chǔ)蓄性產(chǎn)品，賠償限額為儲(chǔ)金金額，當(dāng)賠償金額達(dá)到儲(chǔ)蓄金額時(shí)，保險(xiǎn)責(zé)任終止。健康險(xiǎn)是保障被保險(xiǎn)人因疾病導(dǎo)致費(fèi)用支出增加或收入減少而遭受的經(jīng)濟(jì)損失，該產(chǎn)品的保障功能顯然背離了健康險(xiǎn)的本質(zhì)。三是產(chǎn)品內(nèi)容顯失公平，如在機(jī)車險(xiǎn)承保中，主車與掛車分別適用不同費(fèi)率同時(shí)投保商業(yè)三責(zé)險(xiǎn)，但條款解釋規(guī)定對(duì)無法劃定主掛車責(zé)任的，依據(jù)主車責(zé)任限額予以理賠，明顯有失公平。2011年及2012年前三季度，因產(chǎn)品瑕疵引發(fā)投訴的案件合計(jì)18件，雖然在信訪總量中占比并不大，但由于保險(xiǎn)產(chǎn)品為格式條款，每一起投訴案件都具有典型的代表性，基本上反映了行業(yè)的共性問題。

　�。ㄈ�）侵害消費(fèi)者的求償權(quán)。求償權(quán)是指保險(xiǎn)消費(fèi)者依法享有的索賠權(quán)，以及對(duì)因保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的故意或過失造成的損失，可以依法要求賠償。侵害消費(fèi)者的求償權(quán)主要表現(xiàn)在兩方面，一方面是保險(xiǎn)公司違反法定理賠程序，沒有按規(guī)定時(shí)間定損核賠、支付賠款，侵害了消費(fèi)者的索賠權(quán)；另一方面是對(duì)由于不按時(shí)賠付給消費(fèi)者造成的損失不予補(bǔ)償。2012年前三季度，陜西保監(jiān)局共收到車險(xiǎn)理賠糾紛投訴185件，其中44件涉嫌公司違反法定理賠程序，在監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)督促下，案件才得到處理，對(duì)部分消費(fèi)者提出補(bǔ)償損失的要求，在實(shí)踐中很難得到滿足。如在一起消費(fèi)者反映公司遲延2年履行法院生效判決的投訴中，投訴人要求公司執(zhí)行法院判決并支付延遲期間產(chǎn)生的利息，公司只是按法院判決支付了賠款，拒不支付利息，為此消費(fèi)者再次投訴至監(jiān)管部門。

　　二、保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管實(shí)踐與存在的問題

　�。ㄒ唬�條款費(fèi)率實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，實(shí)質(zhì)性監(jiān)管尚需加強(qiáng)。依據(jù)保險(xiǎn)法，監(jiān)管部門對(duì)保險(xiǎn)條款費(fèi)率需監(jiān)管其合法性及合理性，既需要對(duì)條款所涉及的當(dāng)事人利益是否平衡加以審查，也要從公平角度審查格式條款的內(nèi)容是否存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或者有損社會(huì)公眾利益的相關(guān)內(nèi)容。《財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)條款費(fèi)率管理辦法》及《人身保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率管理辦法》均對(duì)條款費(fèi)率的監(jiān)管作出了詳細(xì)規(guī)定�？梢哉f，我國(guó)已經(jīng)建立起了較嚴(yán)格的條款費(fèi)率監(jiān)管制度，既包括事前的審批和備案制度，也包括事后的懲戒制度。投訴中反映出因條款瑕疵而損害消費(fèi)者利益的問題，探究監(jiān)管方面的原因，一是事前監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性審查不嚴(yán)，缺乏對(duì)產(chǎn)品公平性的評(píng)估；二是事后監(jiān)管對(duì)司法實(shí)踐重視不夠，對(duì)在司法判決中被判定無效的條款沒有做足夠的研究和干預(yù)，造成保險(xiǎn)實(shí)務(wù)操作長(zhǎng)期與司法實(shí)踐相違背。

　　（二）侵害消費(fèi)者權(quán)益行為的查處力度不斷加大，查處威懾力尚需加強(qiáng)。針對(duì)侵害消費(fèi)者權(quán)益的理賠難和銷售誤導(dǎo)問題，監(jiān)管部門加大查處力度，除投訴檢查外，自上而下地部署了專項(xiàng)檢查。從實(shí)際來看，處罰難和查證難削弱了查處的威懾力。一是理賠難和處罰難。理賠難包括拖賠、惜賠和無理拒賠，惜賠和無理拒賠屬于對(duì)賠償金額、保險(xiǎn)責(zé)任的合同爭(zhēng)議，最終的裁定機(jī)構(gòu)應(yīng)為司法部門，監(jiān)管部門無最終的認(rèn)定權(quán)。拖賠屬于違反法定理賠程序的行為，保險(xiǎn)法對(duì)理賠程序規(guī)定了及時(shí)一次性通知義務(wù)、三十日的核賠期限、十日的賠付期限、三日的拒賠通知期限、六十日的先行支付賠款期限，但違反法定理賠程序是否屬于保險(xiǎn)法116條第5項(xiàng)規(guī)定的“拒不依法履行保險(xiǎn)合同約定的賠償或者給付保險(xiǎn)金義務(wù)”的情形，法律上沒有明確規(guī)定。保監(jiān)會(huì)在《行政處罰指導(dǎo)手冊(cè)》中提及，“拒不依法履行”是指未按期履行法院的生效民事判決、未按期履行仲裁裁決或達(dá)成賠償協(xié)議后十日內(nèi)未履行的情形。如按此執(zhí)行，違反法定理賠程序的行為則在《保險(xiǎn)法》上無對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，監(jiān)管部門存在處罰無依據(jù)的問題，這也是截至目前，對(duì)理賠難鮮有處罰的最主要原因。二是銷售誤導(dǎo)存在查證難。隨著近年對(duì)銷售行為監(jiān)管力度的加大，誤導(dǎo)的手法趨于隱蔽，對(duì)于保單成交起決定性作用的誤導(dǎo)內(nèi)容以口頭宣傳為主，消費(fèi)者不能提供具備書證作用的誤導(dǎo)材料，給銷售誤導(dǎo)取證增加了難度。（三）保險(xiǎn)糾紛調(diào)處工作格局建立，調(diào)處機(jī)制的作用尚需有效發(fā)揮。一方面，加強(qiáng)監(jiān)管部門的信訪投訴處理力度，開通了12378消費(fèi)者維權(quán)熱線，建立了局長(zhǎng)接待日；另一方面，推動(dòng)各級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)建立起廣覆蓋的糾紛調(diào)處機(jī)制。投訴調(diào)處工作解決了大量合同糾紛，對(duì)改變行業(yè)形象、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益起到了積極作用。從實(shí)際運(yùn)行來看，仍存在以下問題：一是行業(yè)糾紛調(diào)處機(jī)制作用發(fā)揮不充分。以陜西省為例，2012年前3季度，通過行業(yè)糾紛調(diào)處機(jī)制解決的保險(xiǎn)糾紛60件，僅為監(jiān)管部門處理糾紛的13%。究其原因，主要是糾紛調(diào)處機(jī)制存在受理范圍過窄、調(diào)處結(jié)果執(zhí)行力不強(qiáng)、公信力不足等問題。二是監(jiān)管部門投訴處理壓力大。2012年前3季度陜西保監(jiān)局收到消費(fèi)者有效投訴452件，產(chǎn)險(xiǎn)、壽險(xiǎn)、稽查和法制四部門協(xié)同辦理信訪的工作模式雖緩解了投訴處理的壓力，但由于工作量大而且過度依賴被投訴機(jī)構(gòu)處理問題，監(jiān)管部門處理投訴的獨(dú)立第三方角色受到部分消費(fèi)者質(zhì)疑。

　　（四）保險(xiǎn)消費(fèi)者教育工作全面啟動(dòng)，教育廣度和深度尚需提高。近年監(jiān)管部門通過多種渠道開展消費(fèi)者教育，特別是2012年以來，在消費(fèi)者教育方面出臺(tái)了不少新舉措，如開通消費(fèi)者教育微博、在保監(jiān)會(huì)網(wǎng)站建立消費(fèi)者教育大講堂。但由于消費(fèi)者教育工作應(yīng)該屬于剛剛起步，還存在以下不足：一是受眾覆蓋面窄。消費(fèi)者教育主要通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、知識(shí)讀物等載體進(jìn)行，受眾受年齡、知識(shí)層次、生活區(qū)域的限制，對(duì)這些教育渠道不熟悉，使用率低，造成年齡偏大、文化程度較低、處于偏遠(yuǎn)地區(qū)的消費(fèi)者，接收不到應(yīng)有的消費(fèi)教育。二是長(zhǎng)效機(jī)制缺失。對(duì)消費(fèi)者教育缺乏制度安排和系統(tǒng)規(guī)劃，多以活動(dòng)形式開展教育，注重一時(shí)的社會(huì)反響，忽視了教育的實(shí)際效果，消費(fèi)者難以真正吸收保險(xiǎn)知識(shí)并將其轉(zhuǎn)化為提高自身風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及理性消費(fèi)的能力。

　　三、完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制的建議

　　保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益，其要義在于對(duì)居于弱勢(shì)地位的保險(xiǎn)消費(fèi)者給予傾斜性保護(hù)，以促進(jìn)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者的利益平衡。對(duì)監(jiān)管部門而言，要著眼于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益這一目標(biāo)，在預(yù)防性、過程性保護(hù)和事后救濟(jì)方面均有所作為。

　�。ㄒ唬╊A(yù)防性保護(hù)方面。堅(jiān)持科學(xué)審慎監(jiān)管，從根本上保障消費(fèi)者權(quán)益。完善償付能力監(jiān)管，夯實(shí)微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)，構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)保險(xiǎn)業(yè)的整體穩(wěn)定，從根本上保障消費(fèi)者權(quán)益不受侵害。

　　健全消費(fèi)者教育機(jī)制，提高消費(fèi)者自我保護(hù)能力。一是推動(dòng)建立保險(xiǎn)消費(fèi)者教育的完整體系。制定消費(fèi)者教育規(guī)劃，明確教育目標(biāo)、指導(dǎo)思想、各方職責(zé)，對(duì)教育內(nèi)容、形式和重點(diǎn)等進(jìn)行統(tǒng)一部署，推動(dòng)保險(xiǎn)教育納入國(guó)民教育體系，建立監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、教育部門、新聞媒體聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。二是加大消費(fèi)者教育投入。在電視廣播媒體的黃金時(shí)段，大量投放公益性廣告，傳播保險(xiǎn)消費(fèi)知識(shí)，提示消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大保險(xiǎn)消費(fèi)者教育的覆蓋面。三是設(shè)立“保險(xiǎn)知識(shí)普及月”活動(dòng)。將每年的某個(gè)月確定為“保險(xiǎn)知識(shí)普及月”，組織普及保險(xiǎn)知識(shí)的宣傳教育活動(dòng)。

　�。ǘ�）過程性保護(hù)方面。完善理賠違法行為懲戒機(jī)制，保護(hù)消費(fèi)者求償權(quán)。一是明確《保險(xiǎn)法》第116條第5項(xiàng)規(guī)制的范圍。目前個(gè)別保監(jiān)局在執(zhí)法實(shí)踐中已突破了對(duì)該條文的原有認(rèn)定范圍，將違反法定理賠程序的行為依據(jù)此條文進(jìn)行了行政處罰，為保證執(zhí)法效力，監(jiān)管部門應(yīng)積極建言，推動(dòng)人大或最高院對(duì)該條文予以解釋，合法擴(kuò)大監(jiān)管部門的認(rèn)定范圍。二是制定違反法定程序的行政處罰規(guī)則。在有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋前，可先行以部門規(guī)章形式明確違反法定理賠程序行為的法律責(zé)任，完善法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，解決監(jiān)管實(shí)踐中理賠違法行為行政處罰手段薄弱的問題。完善銷售監(jiān)管規(guī)則，保護(hù)消費(fèi)者知情權(quán)。目前，適合性原則已被越來越多的國(guó)家適用于保險(xiǎn)產(chǎn)品交易，適合性原則要求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)掌握客戶正確信息，并做出產(chǎn)品是否適合消費(fèi)者的決定。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)圍繞適合性原則，細(xì)化監(jiān)管規(guī)則，并逐步將監(jiān)管規(guī)則上升為行政法規(guī)，提升其制約性。

　�。ㄈ�）事后救��(jì)方面。強(qiáng)化監(jiān)管部門的糾紛處理功能。一是充實(shí)調(diào)處工作力量。在各保監(jiān)局信訪部門或消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門，配備專職調(diào)處人員，落實(shí)工作責(zé)任，確保調(diào)處工作效果。二是明確調(diào)處范圍。監(jiān)管部門調(diào)處的范圍應(yīng)限定為由違法違規(guī)行為引發(fā)的合同糾紛或與違法違規(guī)行為交織的合同糾紛，對(duì)純粹合同糾紛應(yīng)交由行業(yè)調(diào)處機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解或裁決。

　　完善行業(yè)保險(xiǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制。一是建立依法、獨(dú)立運(yùn)行的調(diào)處機(jī)構(gòu)。可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將行業(yè)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)剝離出來，設(shè)立法人資格的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，或通過部門立法，明確行業(yè)糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)的性質(zhì)功能，進(jìn)行資質(zhì)管理，將糾紛調(diào)處由行業(yè)自律上升為依法實(shí)施，提高行業(yè)糾紛調(diào)處的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性。二是加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)。在調(diào)處人員組成上，改變過多依賴保險(xiǎn)公司內(nèi)部人員的做法，重視發(fā)揮社會(huì)力量，引入律師、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、消協(xié)工作人員以及專家學(xué)者等具有社會(huì)公信力的人才，提升行業(yè)調(diào)處工作的專業(yè)化水平。三是推進(jìn)調(diào)處工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。制定調(diào)處機(jī)構(gòu)建設(shè)、調(diào)處程序、調(diào)處文書等標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)分糾紛事項(xiàng)，形成行業(yè)相對(duì)統(tǒng)一的保險(xiǎn)糾紛調(diào)處規(guī)則，提高行業(yè)調(diào)處的規(guī)范化水平。

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