摘要：近年我國政府投資項目的審計工作已形成多方共同參與的局面，在取得重大成績的同時，也暴露出一些問題，本文從分析參與審計過程的兩個主體角色出發(fā)，先分析了具體問題，再著重從體制和運行環(huán)節(jié)等方面闡述了最大程度降低審計風險的可能途徑，以有效控制政府投資項目審計質(zhì)量，進而提高政府投資項目的經(jīng)濟社會效益。

　　關鍵詞：政府投資,審計質(zhì)量管理,社會中介機構,策略

　　我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展過程中，擴大內(nèi)需是一項長期的基本國策。作為拉動內(nèi)需三架馬車之一的政府投資項目近一二十年中在國民經(jīng)濟中所占比重越來越大，表現(xiàn)為數(shù)量和規(guī)模急聚擴張。各級審計部門需要負責政府投資資金的執(zhí)行情況、竣工決算的金融監(jiān)督，在規(guī)范政府投資項目管理，健全科學、民主的政府投資項目決策和實施程序，優(yōu)化投資結構，提高投資效益和提高投資管理水平等方面發(fā)揮了重要作用，取得了很大成績。

　　能獨立經(jīng)營、自負盈虧、有獨立法人資格的會計師事務所、評估師事務所、建筑師事務所等服務機構，均為社會中介機構。社會中介機構參與政府投資審計是完成投資項目審計工作的有效補充。2006年審計署發(fā)布的《聘請外部人員參與審計工作管理辦法》成為中介機構參與政府投資審計的政策依據(jù)，當政府審計部門遇有審計力量不足、相關專業(yè)知識受到限制等情況時，可以從社會中介機構和其他專業(yè)機構聘請或者直接聘請外部人員參與審計工作。社會中介機構的參與政府投資審計有積極的意義，可以較好地解決政府投資審計中遇到的問題和矛盾。一方面，社會投資審計理論和程序架構齊備，擴大了項目審計的涉及面;另一方面，原來行政機關中的專業(yè)審計人員在審計師事務所和會計師事務所在改制時分流至社會中介機構，同時市場規(guī)律和行為又使社會中介機構聚集了更多精通工程審計的工程師、造價師、注冊會計師等復合型人才，彌補了審計機關人員隊伍薄弱的不足，從而在更多領域為國家節(jié)約了大量財政資金。此外，社會中介機構的非強制性的特點又彌補了政府投資審計是強制性、權威性的一面，社會中介機構參與政府投資審計可以和審計機關實現(xiàn)優(yōu)勢互補，是充分利用社會資源參與政府投資項目審計的良好體現(xiàn)，這反映了審計機關不斷開放、提高審計開放度和透明度的特點。

　　本文針對當前政府投資審計實施中遇到的矛盾,探討了多方參與政府投資審計過程中操控流程，并分析研究了最大限度降低審計風險的可能途徑。

　　一、審計機關進行政府投資項目審計的現(xiàn)狀

　　在目前的工作實踐中，政府投資項目審計由于其特殊性，遇到了一些困難，表現(xiàn)在一是政府審計機關專業(yè)人員隊伍相對薄弱，受行政事業(yè)編制和收入水平的限制，審計機關專業(yè)人員隊伍在一定時期內(nèi)比較固定;另外，政府投資項目審計專業(yè)性強、事務復雜、牽涉面廣，要求審計人員具備工程、計算機、和法律等相關知識，綜合專業(yè)背景強的復合型人員不足，而且一部分人尚未取得執(zhí)業(yè)資格水平。國家和各級人民政府近幾年擴大內(nèi)需的基礎設施建設項目使政府投資審計工作明顯加大，政府投資審計工作任務相當重，審計人員與審計項目的比例失調(diào)，對按質(zhì)按量完成政府投資審計產(chǎn)生較大的影響。同時，政府投資項目審計沒有受到全程跟蹤審計，目前大多數(shù)地方的政府投資審計只對工程竣工后進行結算和財務收支事后監(jiān)督，缺乏必要的事前預防和事中監(jiān)控。工程相關方常通過簽證單、工程變更的形式，在基礎深度、現(xiàn)場土石方等方面不受控增加工程量，隨意提高建筑材料標準，從而在政府投資工程上獲取更多的利潤。政府投資審計結算和事后監(jiān)督難以對投資立項決策、設計、施工過程產(chǎn)生約束和指導作用。政府投資審計大多以真實性和合法性審計為重點，發(fā)現(xiàn)和披露建設過程中的違紀違規(guī)問題仍然是投資審計的主要內(nèi)容。政府投資審計工作著眼于查處單個問題的多，不善于通過對微觀審計所獲得的資料從宏觀上提出搞好建設項目的建議和改進審計方法的措施。如何從單個項目審計向政府提交未來建設項目程序上的高效、快捷的建議，以及向政府提交如何處理和避免未來建設項目合同條款的爭議處理方面的建議，進而優(yōu)化未來建設項目的投資決策和設計方案等方面仍然是值得深思的問題。另外，審計機關聘請社會中介機構參與投資審計，審計機關扮演的是組織者和管理者的角色，并對審計結果的真實性和合法性負責，加大了審計風險。

　　二、社會中介機構參與政府投資項目審計的主要問題

　　首先，各地未建立完善的社會中介機構準入制度和招投標制度。當前社會中介機構參與政府投資項目審計總的來說還處于摸索階段，各種亂象還較多，因各種利害關系而引入的審計能力低，審計質(zhì)量差的社會中介結構還較常見，有些從根本上繞開了項目招投標制度，由此可能催生的是國家財政的損失和中國外資腐敗的滋生。其次，當前市場上審計中介機構數(shù)量巨大，但對社會中介機構執(zhí)業(yè)質(zhì)量動態(tài)考核機制并未穩(wěn)定實行，如社會中介機構在執(zhí)業(yè)過程中，與建設單位，監(jiān)理單位等接觸過密，損壞了獨立審計的嚴肅性，審計機關對社會中介機構的過程監(jiān)控和結果抽查不到位，缺乏有效的獎懲等。由于社會中介機構是盈利性實體，當社會中介機構和項目建設單位存在經(jīng)濟關系時，審計質(zhì)量往往難以保證，所以需要認真思考社會中介機構和審計機關在審計費用分配承擔的責任問題。與此相關的是具體項目審計過程中的質(zhì)量控制問題，審計計劃制定的科學性和有效性，審計過程對社會中介機構的管理、指導和監(jiān)督還需要有效的操作。最后，與審計機關一樣，各類審計人員未將政府投資項目的經(jīng)濟效益、社會效益、決策效益和管理效益有效結合起來，分析總結不及時，因而指導政府投資管理的作用有限。

　　三、政府投資項目審計質(zhì)量控制的方法

　　1、加強政府審計機關隊伍建設，一要適當增加編制，引進政府投資審計所須的工程技術人才，對那些既懂工程技術又懂財務審計的復合型人才要給予待遇和生活方面的特殊政策;

　　政府投資審計工作涉及到工程技術人才主要有土木建筑人才、路橋技術人才、水利水電人才和財務會計人才。二是不斷加強審計隊伍專業(yè)素質(zhì)的建設，在提高人員量的同時，亦著重加強質(zhì)的建設。主要有審計機關要制定相應規(guī)劃，每年拿出專項資金用于人員梯隊技術培訓，重點是提高現(xiàn)有投資審計工作人員的素質(zhì)技能，讓投資審計人員參加工程、財務、計算機及工程軟件等方面的培訓，審計機關定期安排一次集中學習專業(yè)知識和交流工作經(jīng)驗的時間，通過討論來更新觀念、知識和技能;

　　2、社會中介機構可以很好地解決當前審計機關人員少、技術力薄弱的問題，應大力鼓勵社會中介機構積極參與政府項目審計工作當中來，審計機關可以建立相應的社會中介機構及執(zhí)業(yè)人員數(shù)據(jù)庫，及時更新，對于審計質(zhì)量高、審計結果準確的社會中介機構如造價咨詢公司、會計師事務所以及其他社會中介機構可以與之建立長期合作關系，邀請重點專家參與重點建設項目的審計工作，對于審計質(zhì)低、審計結果失真的社會中介機構要及時別除出數(shù)據(jù)庫并避免使用。

　　3、設立社會中介機構準入機制和招標制度并狠抓落實尤為重要，當前的社會中介機構中，整體的審計質(zhì)量、人員素質(zhì)及專業(yè)水平差別很大。審計機關根據(jù)國家法律法規(guī)制定相應的社會中介機構參與政府投資審計的準則條款刻不容緩，要充分考慮社會中介機構的規(guī)模、執(zhí)業(yè)能力、技術水平與經(jīng)驗，建立社會中介機構參與政府投資審計基本準人制度。為引進高水平社會中介機構，應將組織審計的業(yè)務領域向全社會開放，以“三公”和透明的方式遴選社會中介機構，通過市場展示，將有實力的社會中介機構引入政府項目審計視線中來。在準入機制中，為了更好地開展組織審計項目，要求社會中介機構參與組織審計的人員首先要相對穩(wěn)定，避免由于人員流動性大，影響審計質(zhì)量和審計時效。對各投標機構資質(zhì)狀況、技術力量、審計實施方案、審計質(zhì)量保證體系、審計業(yè)績、信譽、服務等進行綜合評審，選擇出具備一定資格、配有一定數(shù)量專業(yè)技術人員，且社會信譽好、審核質(zhì)量高的社會中介機構。并適當提高準入門檻，杜絕因人情關系引入審計能力低、審計技術與經(jīng)驗弱的社會中介機構參與審計。在建立準入制度的基礎上，采用項目招投標制度，公開、公正、公平地選擇社會中介機構，同時要與中標的社會中介機構簽訂執(zhí)業(yè)協(xié)議，執(zhí)業(yè)協(xié)議應當明確審計目標、內(nèi)容和職貴范圍工作時限和要求受聘人員的權利費用及支付方式回避和保密承諾違約貴任等內(nèi)容。對于那些涉及國家機密的投資項目，社會中介機構參與審計的范圍要嚴格控制，杜絕隨意委托社會中介機構進行審計。

　　4、加強對社會中介機構參審人員的培訓和引導是保證投資審計工作的質(zhì)量和水平高低的重要因素。審計機關不僅要將當前的社會中介機構執(zhí)業(yè)人員的培養(yǎng)制度完備化，加強對聘請的社會中介機構執(zhí)業(yè)人員的培訓和引導，更要在實踐操作中狠抓落實，避免流于形式。培訓應貫穿于重點項目的全過程，使參審的相關人員明確審計工作的目標任務、承擔的責任和必須遵守的相關規(guī)定，樹立起公平、公正的審計質(zhì)量意識。審計機關也要不定期召集社會中介機構執(zhí)業(yè)人員交流審計機關的審計思路、方法以及操作規(guī)范，通過互動交流、經(jīng)驗總結切實提高社會中介機構參與組織審計的水平和能力，同時補充審計人員在審計法律法規(guī)方面的不足，特別注重法規(guī)法規(guī)知識的及時更新，增強執(zhí)業(yè)人員的質(zhì)量意識、風險意識和查處大要案意識。

　　5、社會中介機構的審計費用由審計機關承擔是做好廉政審計的關鍵。社會中介機構作為獨立經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體，決定了其必須以盈利為目的。建立一種社會中介機構在項目審計過程中獲取合理報酬的機制十分重要。社會中介機構的報酬必須與其審計質(zhì)量掛購，社會中介機構參與國家審計所需的成本是決定審計費的客觀基礎，只有高的審計投入，包括審計規(guī)劃的制定，執(zhí)業(yè)人員素質(zhì)與能力等，才能有高水平的審計質(zhì)量。因此，社會中介機構參與投資審計的審計費，應列入政府財政預算，要明確審計費由財政保障，由國家審計機關直接支配，絕對不能變相由第三方控制。

　　6、加強政府投資項目審計全程跟蹤審計，將風險意識、質(zhì)量意識貫穿于項目實施過程的始終是防范審計風險的手段之一，審計機關應參與到項目的全過程投資控制當中，實施好對項目審計的指導、監(jiān)督、復核等程序，徹底改變當前事后審計的局面。首先要加強規(guī)章制度的建設，即通過出臺組織社會中介機構參與投資審計的管理辦法等一系列規(guī)章制度，要求各社會中介機構在參與國家建設項目審計過程中嚴格執(zhí)行，形成組織審計規(guī)范化工作機制。審計機關在組織社會中介機構參與審計的過程中，要嚴格實施合同化管理，與社會中介機構簽訂組織審計協(xié)議，界定雙方的權利和義務，使審計機關既能依法履行職責，又能有效防范審計風險。在工程籌劃和實施各階段，即從可行性研究、設計、施工、竣工決算等階段，廣泛參與和獲得各種工程信息，審計機關與社會中介機構執(zhí)業(yè)人員應一起到現(xiàn)場查勘、核對工程量，確保工程量真實、準確;對未經(jīng)招投標的主要材料價格，審計部門有關人員與社會中介機構人員一起深入市場調(diào)查材料價格信息，再會同有關部門進行集體審議確定，以制止各種不法行為和非法程序，尤其是把關好隱蔽工程和竣工驗收關。在項目實施過程中，審計機關首先要定期聽取社會中介機構匯報，及時掌握審計進展情況。其次要不定期對社會中介機構的審計工作進行抽查，以控制項目審計質(zhì)量。同時，審計人員要全程參與社會中介機構、建設單位及相關的施工單位的結算核對工作，保證審計結果客觀公正。只有把審計關口前移，將事前預防、事中控制和事后監(jiān)督有機結合起來，才有可能做到及時堵塞漏洞、減少損失浪費、提高政府投資審計質(zhì)量和效果。

　　7、作為地方審計機關，我們必須通過轉(zhuǎn)變觀念、加強自身隊伍建設、采用科學的技術方法，立足審計的服務職能大力推進開展政府投資效益審計，加大跟蹤審計的力度，通過對于投資項目的事前監(jiān)督、事中控制和事后評價，從項目管理、勘測設計、招投標等多方面及時發(fā)現(xiàn)和反映政府投資行為存在的問題，同時要注意防范效益審計的風險，利用深入基層多掌握面上情況多的優(yōu)勢，獲取第一手資料，從宏觀層次上精心提煉審計成果，為政府調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟格局等投資決策，提供及時、準確的參考資料，保證政府財政資金能夠投向最具經(jīng)濟、社會效益的投資項目，并保證政府投資資金運用過程的經(jīng)濟性、效率性和效益性。

　　8、建設廉政思想工程，是一項與社會發(fā)展相關的復雜工作。嚴格遵守廉政紀律是政府投資審計工作的靈魂。首先，多方人員應與社會一道經(jīng)常開展廉政教育、司法教育和職業(yè)道德教育，持有正確的價值觀、權力觀和金錢觀，增強社會責任感和工作責任心;社會中介機構應書面承諾廉政準則，切實履行廉政行為。同時審計機關要加強對社會中介機構參審人員執(zhí)業(yè)違紀行為的檢查，對審計結果造成重大錯誤的，或?qū)τ锌赡苡绊憣徲嫿Y果真實性、虛報瞞報建設和監(jiān)理單位違法亂紀問題或泄露商業(yè)和國家機密的，均要按照有關規(guī)定嚴肅處理，嚴重的移交司法機關依法處理。由于政府投資項目審計任務重，涉及多個政府部門和相關經(jīng)營單位，應考慮由上一級行政主管部門不定期異地抽調(diào)審計人員組成聯(lián)合小組抽樣檢查具體項目的審計結果和環(huán)節(jié)，采取回避包括當?shù)貙徲嫏C關在內(nèi)的所有執(zhí)業(yè)人員的原則，復核審計結果的真實性和有效性，對所有項目審計執(zhí)業(yè)人員進行評判。

　　9、及時總結經(jīng)驗，為做好未來項目建設和為政府投資決策提供依據(jù)是所有審計執(zhí)業(yè)人員的職責所在。政府資產(chǎn)投資活動直接關系政府資金的使用效益問題，做好政府投資項目審計，對提高投資效益有著重要意義。對于資金投入大、工程復雜的政府投資項目，投資審計人員要全面、準確反映資金使用效益情況，在審計調(diào)查過程中，要結合項目實施情況，從項目立項的科學性、可行性、合規(guī)性等方面，以及資金管理、使用等環(huán)節(jié)，檢查、分析和評價項目效益情況，發(fā)現(xiàn)因決策、管理等人為原因造成的各種問題，并及時進行項目總結工作，從宏觀上向政府提交未來投資項目建設的方向和提高管理水平的意見，并就進一步如何改進審計方法的提出參考。

　　四、結語

　　做好投資項目審計工作，需要全社會的共同努力，其中國家審計機關審計是投資項目審計的主導力量，社會中介機構審計是投資項目審計的有力補充，把二者有機結合，既能發(fā)揮各種審計資源的特長，又可以實現(xiàn)在投資項目審計中的優(yōu)勢互補，提高審計效率，同時也為國家投資的資金安全增加一份保障，為我國國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展和構建社會主義和諧社會做出更大貢獻。

　　參考文獻：

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