自20世紀90年代以來，中國開始進入城市化進程加速發展的重要階段，城市基礎設施建設也受到了各地政府和社會越來越多的關注，關于城市基礎設施建設的投資也處于逐年上升的局面。然而，與此形成對應的是，基礎設施投資需求卻維持著更高的增長勢頭，從而使得供需矛盾十分突出，并導致城市基礎設施投資供不應求的現象。

　　【摘要】自上世紀90年代以來，中國的城市基礎設施建設受到了各地政府和社會越來越多的關注，而城市基礎設施建設中存在的問題也越來越凸顯。本文旨在討論市政建設超前性、規劃性等五大特點，并從六個方面深入分析市政建設財政投融資體制存在的問題。

　　【關鍵詞】城市發展論文,城市,基礎設施建設,融資

　　2008年以來出于擴大內需刺激經濟的目的，我國政府出臺了四萬億的投資計劃。其中，中央政府的財政投資只有一萬億多，剩余部分需要地方政府、社會投資共同彌補。因此，在這種宏觀經濟背景下，政府用宏觀調控解決市場均衡、擴大內需、促進城市可持續快速發展，解決城市基礎設施建設中存在的具體問題具有十分重要的意義。

　　一、市政建設的特點

　　市政建設主要包括基礎設施建設和公用事業兩類，其項目主要包括自來水、煤氣、公共交通、環境衛生、公路、地鐵等。公共服務和公用事業的特殊性，使得市政建設項目具有如下五大特征，它們決定了市政建設項目投融資模式與一般融資模式的不同之處：

　　（一）超前性。

　　市政公用基礎設施是城市發展的物質基礎，是企業生產經營活動和居民物質精神生活的基礎條件。科學技術的快速進步、社會生產力的快速發展及時代的快速變遷都會在不同程度上影響城市的建設，或對城市的發展提出更具前瞻性的要求。從而促使城市建設規劃者必須具備前瞻性的思維，使城市建設處于一種快速可持續發展的狀態，此外，由于投資額高、建設周期長、工程規模大等客觀因素的存在，城市建設一般需要超前建設，以適應城市的協調發展。

　　（二）規劃性。

　　不同于一般產品和生產的服務供應，市政公用基礎設施的其主要功能是為城市日常運行及經濟社會發展提供相關服。因此市政公用基礎設施的建設不但應該是完整的和超前的，還應當具備規劃性的特點。因此，城市建設者首先應認真分析城市發展的前景及其未來的功能定位，同時綜合考慮國民經濟實力及其他相關因素，優先做好市政建設規劃，并對可行性的建設項目進行比較與篩選，從而確保并優化市政建設項目的合理定位。城市基礎設施建設的規劃性決定了政府參與這些項目的必要性。

　　（三）基礎性。

　　市政基礎設施產業所提供的產品和服務是其他產業賴以運作的物資條件，也是其他生產部門生產和再生產時所必需的投入品，即市政基礎設施建設的基礎性。這一特性決定了在市政項目中有相當一部分是公益性的，即以獲取社會效益為主，而并不以謀取經濟效益為主要目的。即使是有收益的市政項目，其投資回報率較低，投資回收期也較長，并不能滿足投資者的逐利需要

　　（四）共享性。

　　市政基礎設施產業所提供的產品和服務帶有公共產品、或準公共產品的性質。與其他產品不同，它不是為特定的企業或個人服務，而是為許多企業或社會公眾服務，即市政基礎設施建設的共享性。它所服務的對象往往是不確定的，甚至是隨機的，且在使用和服務過程中一般不能進行排他性消費，故其具有較明顯的共享性，而其共享性程度將隨項目種類，性質不同而有所差異。正是由于共享性的存在，其產品與服務的價值的變動將會涉及到其他對公共產品與服務有相關需求的眾多部門的價值與營運。

　　（五）長期性。

　　市政公用基礎設施建設的資本規模和工程投資往往是巨大的。與一般性建設項目不同，市政公共項目建設期長，資本流動性有效期和投資回收期較長，因而其投資風險較大，這正是制約市政建設融資的一個重要障礙。此外，由于城市建設項目具有投入資金量巨大、投資回收期長的特點，因此在進行項目籌資時需要長期而相對穩定的資金來源與之相適應。

　　二、市政建設財政投融資體制存在的問題

　　（一）市政建設資金缺口遞增。

　　自20世紀90年代以來，市政建設受到了各地政府和社會越來越多的關注，相關投資也處于逐年上升的局面，但是與此相對應的基礎設施投資需求卻保持了更高的增長勢頭，使得供需矛盾十分突出，僅依靠財政撥款和地方政府的稅收收入等，根本不可能得到滿足。

　　（二）市政建設融資渠道過于狹窄。

　　近年來，從國內銀行貸款取得基礎設施建設所需資金已成為地方政府的首選融資渠道。但是，城市基礎設施一般投資額大，回收期長，從收益性，流動性和安全性的角度來看，商業銀行更愿意放貸給一些投資期短，收益率較高的項目。政策性銀行的貸款則受制于其資金來源的有限性，更側重于全國性的項目，對于地方政府項目的作用也有限。為此，許多城市提出了大力引入外資進行市政建設的方案，但從目前的情況來看，城市基礎設施建設引入外資的比重和額度仍然較少。并且，外資投資既有偏好性，即對于通訊、電力、供水、供電等十分踴躍，但是對于城市交通、污水處理等項目則少有興趣，因而很可能導致急需資金的項目由于外商缺乏興趣而無法融資。綜上，我國城市基礎設施的投資存在著投資主體過于單一、融資渠道狹窄、缺乏有效融資模式等問題。

　　（三）政府投資職能和投資管理職能劃分不明確。

　　政府投資職能和投資管理職能不分主要表現為以下幾個方面：

　　1.傳統投資決策方式沒有根本改變

　　目前項目決策制度仍主要由各級政府的審批權限構成，審批的方式和內容還沒有隨著投資的多元化做出相應的調整。因而無法適應實際情況的需要。此外，在審批環節一項上，一些辦事機構的官僚主義作風也導致了投資決策過程的效率低下。近年來，在一些城市，雖然市民聽證會被作為一項程序引入公共項目投資決策中，但關于聽證會“走過場”的質疑聲不絕于耳，在一些項目上，聽證會并未起到應有作用。2.政府投資職能不明確

　　大量事實和數據表明，目前我國成千上萬億的投資中絕大多數的投資都是以政府為投資主體，整個過程都是在政府相關職能部門的主導下來完成的。而政府是利用國家賦予他的權力，利用公共資源在投資。如何來避免在投融資和工程招投標過程中的權力尋租，這成了保證明確政府職能的一個關鍵性問題。根據國務院發展研究中心的一份資料：從1981年到2002年，政府投資從745.9億元增至18877.4億元，平均年增長16.6%，而政府投資失敗的項目也在不斷增多。這反映了政府投資中存在的職能不明確的問題。

　　3.投資管理體制不健全

　　一方面，政府對市政設施的投資管理分屬計劃、建設、財政以及審計等多個部門，政出多門，導致了管理效果低下。另一方面，就政府部門的投資管理方式而言，有效的間接調控市政設施投融資的辦法和手段尚未形成。此外，投資立法也不健全，投資各方的職責與權利難以從法律上反映。多方面的因素結合起來，導致了政府投資管理體制的不健全。

　　4.投資者主體尚未形成

　　至今，投資者主體地位還沒有形成，權利未能充分行使。投資決策的市場化規律沒有得到落實，從而使得項目投資缺乏風險約束機制。這主要表現在以下兩方面：

　　（1）項目前期決策階段缺乏風險約束機制

　　由于投資者沒有參與項目前期決策，無法在最有效階段對工程投資進行控制以提高資金利用率。此外，傳統的政府審批制度一方面缺乏明確的問責機制和風險約束體制，另一方面也缺乏民主監督制度，這兩方面共同導致市政項目的投資決策存在著巨大的風險。歸根結底，這主要是缺乏有力的風險約束機制造成的。

　　（2）項目法人責任制推行緩慢

　　項目實施過程中，傳統建設體制仍在絕大部分項目實施中起著主導地位，即投資公司出錢，建設公司用錢。由于責任劃分的不明確，建設單位具體實施投資管理，投資主體僅扮演了“出納”的角色，對于建設過程中存在的問題，建設的進度，資金利用率和資金流向缺乏了解，導致投資者無法在關鍵時刻抑制抑制風險。項目法人責任制的缺位導致權、責、利的互相脫節，使投資者利益得不到保證。

　　5.市場資源配置作用未能充分發揮

　　資源配置并未在市場規律下達到充分有效的程度主要表現在以下兩個方面：

　　一是項目投資主體由政府指定，融資方案的競爭和比選制度沒有建立，難以引進多元投資主體。政府利用權利對投資主體的選擇實行壟斷最終導致資源配置的無效性。二是公開招投標制度、監理制度等市場運作機制還不夠完善，投資行為的“公開、公平、公正”機制還未完全建立，各種暗箱操作充斥與投資實施過程中。在大多數經濟較發達的城市，市政設施建設項目已廣泛采取招投標方式，然而大多數都在有限的幾家下屬建設單位中進行招標，公開招投標的比例偏低。同時，監理制度往往局限于對施工質量的監督管理，在監控投資的并未發揮有效作用。

　　6.財政性投資的合理性和有效性有待進一步提高

　　一是政府投入與非政府投資之間界限模糊。以上海為例，該市財政下撥的城建資金直接劃入上海城投公司，同時，上海城投公司還以自身的名義對外融資，各種不同來源的資金由城投公司實行“統籌統支”，從單個項目的資金來源中己很難看出政府投入與非政府投資的區別。二是財政性資金投入方式單一，財政杠桿作用沒有充分發揮。目前財政投入都是直接用于項目建設，還沒有作為一種手段來引導和吸引社會資金的投入。

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