內容提要 本文試圖將政府財務信息披露、績效評價與地方政府投資行為放在同一框架下，對中國財政分權體制下的政府財務信息披露、績效評價以及地方政府投資行為關系加以梳理和概括。在對中國31個省級地方政府2010～2012年政府財務信息透明度、績效考評結果和地方政府投資結構的考察基礎之上，運用面板固定效應模型定量分析政府財務信息披露對政府績效評價的影響以及政府績效水平對地方政府投資結構的影響，結果表明：(1)政府財務信息的披露是改善政府績效、優化地方政府投資的關鍵因素，且政府財務信息越不透明，政府績效水平越低;(2)給定財政分權條件，政府績效水平與地方政府投資行為顯著相關，且政府績效評價結果越好，地方政府投資結構越合理。在分析的基礎上進而提出相關政策建議。

　　關鍵詞 中文核心期刊,地方政府,政府財務信息,績效評價,政府投資行為

　　一、問題的提出

　　在經濟下行壓力不斷增大的現實面前，中央政府圍繞“穩增長，調結構，惠民生”的“微刺激”不斷出臺新政策，地方政府的新一輪投資熱情被激發，先后公布了各自的投資計劃。如2014年4月廣東省政府公布了《廣東省2014年重點建設項目計劃》，強調加快推進基礎設施和現代產業體系方面的重點項目的投入，以期加快地區城鎮化建設，突破地方經濟發展的僵局;同時，天津市也發布了《關于我市2014年重點建設項目的安排意見》，涉及工業、基礎設施和環保、能源和交通等多個重大投資項目的建設。其他省市如海南、江西、貴州等也相繼推出一系列投資政策，據估計，2014年各省市重大項目的計劃投資總額超過7萬億元。不難發現，在中國當前制度環境下，投資成為地方政府短期內拉動經濟增長，加強基礎設施建設，營造良好招商引資環境等的最直接、最有效的方式。這些投資政策凸顯了地方政府強烈的投資意愿，反映了地方政府對投資的依賴，也引發了眾多學者對這種“過熱”投資的擔憂。一方面，地方政府主導投資模式的決策過程實際上是中國垂直的行政管理和地方經濟分權制度下的激勵模式，雖然地方政府通過基礎設施建設、固定資產投資和招商引資等方式促進經濟發展和就業，但是中國財政分權體制下的過度投資策略也加劇了地方保護主義、城鄉收入差距持續擴大等諸多弊端。①另一方面，上級政府和下級政府之間客觀地存在信息不對稱問題，這擴大了監督盲區，提高了官員的尋租概率，從而降低了政府績效水平。周黎安指出，由于信息不對稱，上級政府對下級政府官員績效的有效監督和激勵合約的設計經常困難重重，導致地方政府存在環境污染嚴重、重復建設、資源浪費等現象。 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

　　已有文獻對地方政府投資行為的看法各異，但是總的來說，地方政府投資行為既有政策環境下追求地區利益最大化的理性選擇，也有出于政績和個體利益驅動下的行為偏好特征。如何客觀評價地方政府投資行為，優化地方政府投資規模和結構這一論題具有十分重要的理論與現實價值。申亮指出政府投資具有資金來源的公共性、采購活動的非商業性和社會影響力大等特征，因而政府投資管理中的公平、誠信、經濟和效率便成為其根本要求。而要實現上述要求，首要任務是提高政府投資透明度，盡可能地向社會公眾公開相關信息，動員社會力量加強外部監督。 申亮：《政府投資透明度評價指標體系的構建及檢驗》，《當代財經》2013年第10期。王紅巖和張宏霞的研究發現，完善對政府投資項目決策的信息披露制度，提高投資透明度可以改善績效，降低尋租腐敗和政府的機會主義行為。 王紅巖、張宏霞：《我國地方政府的公共投資效率――基于政府投資決策權分散化的考察》，《財經問題研究》2011年第12期。所謂的政府財務信息披露，是從價值的角度對政府業務活動及其結果的反映，是連接政府與公眾的橋梁。政府財務信息不僅包括政府財務會計核算和反映的財務結果信息，還包括反映政府財務計劃的政府預算信息。 石英華：《政府財務信息披露研究》，中國財政經濟出版社，2006年，第26頁。當前，在深化財稅體制改革的背景下，政府財務信息作為政府資產負債的顯微鏡，它的披露有助于全面反映政府行政運行狀況，提高宏觀經濟決策和公共管理的科學性。此外，政府會計擴展職能與政府綜合績效評價中的“經濟績效”、“社會穩定”、“政治激勵”等維度相對應，即政府提供的政府財務狀況、投融資決策等信息正好滿足信息使用者對政府職能綜合評價的訴求。可以發現，政府財務信息披露是提高政府績效水平，客觀評價地方政府投資行為的基石。

　　本文從提高政府績效水平、優化地方政府投資規模的目標出發，給出政府財務信息披露、績效評價與地方政府投資行為的理論框架，試圖在中國特定體制背景以及同一個理論框架下對政府財務信息披露、政府績效和地方政府投資行為之間的關系加以梳理和概括，拓展了地方政府績效評價和地方政府投資行為優化的方法。考慮到績效評價定量信息的缺陷和地方政府投資行為的差異性，本文通過可量化的政府財務信息衡量和評價地方政府績效水平，完善政府績效評價體系，驗證了政府績效評價結果對于地方政府投資行為的導向作用，認為政府績效評價結果越好，地方政府投資結構越合理。

　　二、研究假設與框架設計

　　1政府財務信息披露與政府績效

　　當前，中國地方政府投資建設領域中，腐敗、尋租現象頻頻發生。這是由于政府投資項目的審批信息、資金使用信息、投招標信息以及決策信息等容易被貪腐者利用，存在巨大的尋租空間。 申亮、王玉燕：《我國政府投資透明度問題研究》，《中央財經大學學報》2013年第7期。地方政府官員在選擇投資項目時，不是根據項目的內在價值，而是根據尋租的機會和獲取回扣的可能做出決策， 孫琳、方愛麗：《財政透明度、政府會計制度和政府績效改善――基于48個國家的數據分析》，《財貿經濟》2013年第6期。從而導致公共資金使用效益和政府效率不高。隨著政府效率不斷降低，財政壓力越來越大，政府績效問題引起人們的關注。針對政府投資中的尋租、腐敗等問題，費斯勒和凱特爾研究指出，政府投資監管的困難在于項目建設缺乏有效信息、沒有正式的項目評估和反饋機制等。 [美]詹姆斯・W・費斯勒、唐納德・F・凱特爾：《行政過程的政治――公共行政學新論》，陳振明、朱芳芳等譯，中國人民大學出版社，2003年，第361 頁。包國憲認為，對于中國政府而言，績效評價所形成的導向功能可以引導和推動政府職能向改革目標模式方向轉變。而目前，定量信息的缺乏制約著績效評價理論與實務的發展。圍繞績效評價體系構建問題，普雷姆詹德認為唯一的解決辦法就是政府決策信息的公開化。 [美]A.普雷姆詹德：《有效的政府會計》，應春子譯，中國金融出版社，1996年，第133～134頁。肖鵬和閻川研究指出，地方政府具有宣傳自身優異表現的主動性，通過主動披露的財政信息可以獲取中央政府與群眾的認可，進而獲得他們的信任與支持，即宣傳的“正反饋”效應。 肖鵬、閻川：《中國財政透明度提升的驅動因素與路徑選擇研究――基于28個省份面板數據的實證分析》，《經濟社會體制比較》2013年第7期。Kenny 研究發現，美國政府非常注重政府投資項目詳細信息的披露，并且認為政府財務信息是政府投資項目相關信息的重要組成部分。 Kenny， C.， “Publishing Construction Contracts and Outcome Details，”World Bank Policy Research Working Paper Series， 2010， pp.8～10.科學、合理的政府會計制度能反映出政府所提供的公共產品的成本，有助于政府績效評價結果的生成，進而有效引導地方政府行為。因此，從改善政府績效評價的具體方法來看，政府財務信息披露有助于完善績效評價體系，減少政府尋租、腐敗的發生。據此，本文提出如下假設： 　　H1：政府財務信息的披露有助于完善政府績效評價體系，當政府財務信息透明度不高時，政府績效水平較低。

　　2政府績效與地方政府投資行為

　　地方政府投資行為合理有利于實現地區經濟的全面、協調、可持續發展。而地方政府投資行為的不合理，則會導致投資資源配置的無效，造成投資活動的無序競爭和盲目攀比，可能出現：對能帶來大量即期收益的“政績工程”項目表現出投資沖動，而對需要大量即期成本支付的環保類項目表現出投資拖延; 葉德珠：《地方政府投資中的沖動與拖延――中國經濟過熱的一個行為經濟學解釋》，《經濟經緯》2008年第5期。.地方政府投資結構出現“重基本建設投資、輕人力資本投資和公共服務”的明顯扭曲; 傅勇、張晏：《中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價》，《管理世界》2007年第3期。地方政府不斷增加生產性的公共投資，并擠占有利于居民福利的保障性公共服務投資(如教育、環境保護、醫療等)。 Keen， M. and Marchand， M.， “Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending，”Journal of Public Economics， vol.66， 1997，pp.33～53; Qian， Y. and Roland， G.， “Federalism and the Soft Budget Constraint，”American Economic Review， vol.77， 1998，pp.265～284; Heine， K.， “Interjurisdictional Competition and the Allocation of Constitutional Rights： A Research Note，” International Review of Law and Economics， vol.26， 2006，pp.33～53.王小魯和樊綱把當下政府投資行為、投資結構的失衡及投資短缺現象產生的原因都歸結于效率低下。 王小魯、樊綱：《中國經濟增長的可持續性――跨世紀的回顧與展望》，經濟科學出版社，2000年，第100頁。如果能客觀的測度與評價地方政府投資行為，對于推動地區經濟發展、實現資源優化配置、優化地方政府投資結構等具有重要意義。申亮指出，矯正地方政府投資行為，合理安排地方政府投資規模，首要任務是完善財政體制和改革績效評價體系。 申亮：《財政分權、轄區競爭與地方政府投資行為》，《財經論叢》2011年第4期。朱衍強提出建立科學的績效評價體系是遏制中國政府公共項目投資的盲目低效、利益錯位及其對自然環境與人文生態破壞的有效途徑。 朱衍強：《公共項目績效評價》，中國經濟出版社，2009年，第63頁。康鋒莉和艾瓊研究發現，中國現有的財政分權與績效考評制度緊密關聯，在此背景下的地方政府投資行為必然受到績效評價結果的影響。 康鋒莉、艾瓊：《財政分權、地方政府行為與經濟績效》，《財貿研究》2011年第1期。國際上普遍認為，應該從財政紀律、投資效率、成本效益三個方面對地方政府投資行為進行評價。 The World Bank， “Public Expenditure Management Handbook，”The World Bank， 1998，pp.31～52; Organization for Economic Co-operation and Development， “Integrating Public Environmental Expenditure Management and Public Finance in Transition Economies，” OECD， 2001，p.13; Richard， A. and Daniel， T.， Managing Public Expenditure： A Reference Book for Transition Countries， Paris： OECD Publishing， 2001，pp.28～31.此外，Barro通過建立一個以政府投資行為為中心的內生經濟增長模型，發現理論上存在一個政府投資的最優規模， Barro， R.J.， “Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth，” Journal of Political Economy， vol.98， no.5， 1990，pp.103～125.能夠客觀反映政府投資行為特征。因此，我們認為政府績效評價結果對地方政府投資行為具有導向作用，績效評價結果直接影響地方政府投資結構和投資規模。基于此，下一假設被提出：

　　H2：給定財政分權條件，地方政府投資行為與績效評價結果顯著相關，政府績效評價結果越好，地方政府投資結構越合理。

　　3理論分析框架

　　已有研究表明地方政府績效評價表現出急功近利和表象化的缺陷， 蔡立輝：《政府績效評估：現狀與發展前景》，《中山大學學報》(社會科學版)2007年第5期。而定量信息的缺乏是制約績效評價理論與實踐發展的瓶頸， 張琦：《論績效評價導向政府會計體系的構建》，《會計研究》2006年第5期。缺少政府會計這一基礎性工具的政府績效評價猶如無源之水、無本之末，不但不能達到政府透明高效的治理目標，反而在一定程度上對政府運行機制造成了干擾。具體而言，政府財務信息披露的內容包括預算收支情況、資源控制情況、債務承擔情況和營運成本等信息，這種量化的信息具有較強剛性，有助于利益相關者客觀真實地評價政府公共資源的使用情況。從披露的過程來看，它能夠全面反映公共資源的投入和使用情況，有助于適應和滿足績效評價全過程的信息需求;從信息使用者來看，它不僅是納稅人、選民評價和監督政府受托責任履行情況的重要依據，而且是上級政府綜合考核下級政府和官員的重要指標。可以說，政府財務信息是政府績效評價的重要依據。另一方面，政府績效評價結果是對特定時間段內政府工作的核算與評判，它是政府制定下一階段工作計劃的依據和準繩。 包國憲：《績效評價：推動地方政府職能轉變的科學工具――甘肅省政府績效評價活動的實踐與理論思考》，《中國行政管理》2005年第7期。因此政府績效評價體系具有很強的行為引導功能，主要表現在：(1)政府績效評價與問責機制的有效結合，能夠給地方政府施加強大的壓力，迫使地方政府改變錯誤的行為方式;(2)政府績效評價引入政府會計體系之后，可以客觀地反映投入與產出情況，有效地遏制政府行為中的浪費、腐敗現象，從而促進資源的合理配置，降低行政成本，提高行政效率。就地方政府投資而言，績效評價結果可對地方政府投資項目決策起到引導作用，有助于優化投資結構、降低投資風險、提升投資效益。具體邏輯關系如圖1所示。 　　三、實證分析

　　1樣本選擇

　　本文以中國31個省、自治區、直轄市的面板數據作為樣本。財務信息披露指標的確定主要參考上海財經大學《中國財政透明度報告》公布的財政透明度指數。 上海財經大學公共政策研究中心：《2011中國財政透明度報告》，上海財經大學出版社，2011年;上海財經大學公共政策研究中心：《2012中國財政透明度報告》，上海財經大學出版社，2012年;上海財經大學公共政策研究中心：《2013中國財政透明度報告》，上海財經大學出版社，2013年。政府績效水平的確定則主要參考北京師范大學《中國省級地方政府效率研究報告》公布的政府效率指標。 北京師范大學管理學院、北京師范大學政府管理研究院：《2011中國省級地方政府效率研究報告――新公共管理視野下中國省級地方政府的投入與產出》，北京師范大學出版社，2011年;北京師范大學管理學院、北京師范大學政府管理研究院：《2011中國省級地方政府效率研究報告――消除社會鴻溝》，北京師范大學出版社，2012年;北京師范大學管理學院、北京師范大學政府管理研究院：《2011中國省級地方政府效率研究報告――腐敗對政府效率的侵蝕》，北京師范大學出版社，2013年。考慮到數據的可得性和可靠性，易于取得的完整數據是2010～2012年省級地方政府的統計數據，共包括93個樣本。其他數據主要來自各省政府工作報告和《中國經濟與社會發展統計數據庫》所提供的統計數據。

　　2模型設定與數據說明

　　為了檢驗H1，本文構建如下計量模型：

　　其中，PA為政府績效水平;GF為一般預算基金與透明度，該指標反映一般預算基金與政府性基金支出項目、收入項目、資產負債項目的信息披露情況;RE為政府行政收支及相關信息透明度，該指標反映政府行政收支及相關信息(包括人員編制狀況、單位建筑面積和辦公室面積以及汽車購置情況等)。GF和RE指標皆來源于《中國財政透明度報告》。

　　對于政府績效的衡量，本文借鑒北京師范大學《中國省級地方政府效率研究報告》(2011～2013)公布的 “省級地方政府效率測度指數”。該報告以上一年的中國各類年鑒的統計數據作為測度政府效率指標的原始數據，通過對各指標進行標準化轉換來全面評價地方政府績效水平。

　　此外，無論是基于經濟上的抑或政治上的考慮，地方政府都有通過投資促進政績的激勵，主要體現在兩個方面：一是政府直接參與當地的固定資產投資活動，二是吸引私人資本(包括FDI)投資。因此在控制變量方面，我們主要選擇了人均外商投資額(perfdi)、人均固定資產投資額(perei)。此外，本文還控制了地區經濟發展水平，采用人均GDP增長率(pergdp)來衡量。

　　為檢驗H2，我們參考Faguet、張衛國等的做法， Faguet， J.P.， “Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs?： Evidence from Bolivia，” Journal of Public Economics， vol.88， no.3， 2004，pp.867～893;張衛國、任燕燕、花小安：《地方政府投資行為、地區性行政壟斷與經濟增長――基于轉型期中國省級面板數據的分析》，《經濟研究》2011年第8期。建立如下模型：

　　GIit=α+βPAit+γXit+ε

　　(2)

　　其中，GI為政府投資結構;PA為政府績效水平;X為控制變量，包括收入分權(RD)、支出分權(ED)、地方政府GDP占全國GDP的比率(GDP)以及省長年齡(InAGE)。

　　政府投資結構反映了地方政府能夠產生的實際投資收益的投資方向和內容。借鑒姚金偉對政府投資行為的度量和闡述， 姚金偉：《扶持之手還是掠奪之手?――中國地方政府的投資抉擇研究》，《財經問題研究》2014年第2期。本文采用經濟性投資與非經濟性投資的比值作為衡量指標，其中經濟性投資包括公共服務、農林水事務、交通運輸和金融監管等內容，非經濟性指標包括教育、文化體育與傳媒、社會保障、醫療衛生及其環境保護等內容。

　　考慮到不同區域制度環境的投資行為差異，本文還選擇了財政分權作為制度環境的度量指標。對于財政分權，本文主要借鑒Zhang和 Zou、Jia等 Zhang， T. and Zou， H.F.， “Fiscal Decentralization， Public Spending， and Economic Growth in China，” Journal of Public Economics， vol.67， no.2， 1998，pp.221～240; Jia， J.X.， Guo， Q.W. and Zhang J.， “Fiscal Decentralization and Local Expenditure Policy in China，” China Economic Review， no.28， 2014，pp.107～122.的度量方法，采用支出分權(ED)(各省本級財政支出/中央本級財政支出)和收入分權(RD)(各省本級財政收入/中央本級財政收入)來度量。此外還考慮了能夠反映各地區收入情況的地區GDP占全國GDP的比率(GDP) Grimmelikhuijsen， S.， Porumbescu， G.， Hong， B. and Im， T.， “The Effect of Transparent on Trust in Government： A Cross-National Comparative Experiment，” Public Administration Review， no.4， 2013，pp.575～586.以及反映具有地方政府官員個體投資行為特征的省長年齡(lnAGE) Eaton， S. and Kostka， G.， “Authoritarian Environmentalism Undermined? Local Leaders’ Time Horizons and Environmental Policy Implementation，” The China Quarterly， no.5， 2013，pp.1～22.作為其他控制變量，在中國省級行政區域中，省長是政務系統的最高首長，他們的行為偏好對于地區經濟發展和績效的影響作用顯著，故選取省長年齡作為反映官員投資行為特征的替代變量。 　　3描述性分析

　　本文樣本年限為2010～2012年，樣本量為93個。除省長年齡取對數外，其他變量皆以比值形式表示。表1給出了本文所有變量的描述性統計結果。限于篇幅，本文著重對政府財務信息披露數據進行描述性分析。通過對一般預算基金與政府性基金透明度以及行政收支透明度進行描述性分析后發現，行政收支透明度低于一般政府基金透明度，這說明行政收支及相關信息披露的整體水平還比較低，最小值為零，說明有的省份或部門公開的信息幾乎沒有。原因可能是：(1)信息公開的頂層設計考慮不周。雖然地方政府具有抵觸和不執行，但是主要問題還是在于頂層設計時沒有將各種可能的因素顧及到。(2)中國《政府信息公開條例》存在制度性的缺陷。如《政府信息公開條例》規定了政府信息公開的主體是行政部門，而人大與政協等部門并非行政部門，致使有些部門未能就相關信息進行很好的披露，財政透明度往往接近于零。此外，對于有些行政收支信息可能涉及到敏感性問題，很多單位和部門披露常常會出現避重就輕的可能。

　　表1顯示，一般預算基金與政府性基金信息披露的絕對水平也較差，這不利于提升政府信息披露狀況整體水平。從最大值和最小值的差值可以看出，省際之間信息披露水平存在較大差異。通過查閱《中國財政透明度報告》發現，最大值是海南省 2013年一般政府性基金透明度得分。說明海南在較多項目上公開的信息相對完整，對于其他省份起到了標榜和帶頭作用。此外《中國財政透明度報告》進一步指出，一般預算基金與政府性基金的收入項目的信息披露情況明顯好于經濟類支出和部門支出項目，而政府資產負債項目和單位預算項目的信息幾乎不披露。這種情況說明，不同類別的項目信息披露也有較大差異。

　　4回歸分析

　　本文對模型(1)和模型(2)進行Hausman檢驗，檢驗結果顯示模型(1)和模型(2)的Hausman檢驗值皆在1%的顯著性水平下拒絕原假設，表明采用固定效應的估計方法更為恰當。估計結果如表2所示。

　　從模型(1)的估計結果中可以看出，GF與RE均在1%的水平為正，這說明政府財務信息的披露對于政府績效的提升具有顯著的促進作用，并且相關信息的信息披露情況越好，政府績效水平越高。H1得到了驗證。這一結論與新公共管理的本質一致，反映了政府財務信息能夠很好的服務與政府績效管理的內在規律。在模型中控制了人均GDP對政府績效的影響，結果顯示在1%的水平上顯著為正，說明經濟發展水平的提高有助于政府績效的提升，這與以GDP指標作為地方政府績效評價的量化指標選擇偏好相一致。此外，模型中還控制了外商投資和固定資產投資對政府績效的影響，外商投資在1%的水平上顯著為正，說明吸引外商投資可以帶來較高的績效，而固定資產投資不顯著，說明地方政府對固定資產的投資并不一定能帶來績效的提升，也驗證了地方政府更偏好帶來即期效益的投資項目的情況。

　　從模型(2)的估計結果可以看出，在給定財政分權條件下，PA的系數在1%的水平上顯著為正，這說明地方政府績效水平與地方政府投資行為顯著相關，并且政府績效評價結果越好，地方政府投資結構越合理。從而H2得到了驗證。另外，在模型(2)中還可以看到地區GDP水平對于地方政府投資具有顯著的正向影響，這說明地方政府投資在經濟發展較好的地區得到了良好的體現。此外，lnAGE在1%的水平上顯著為負，表明官員越年輕，政治激勵與經濟激勵效應越顯著，地方政府投資結構可能會偏離最優，出現過度投資傾向。

　　四、研究結論與政策建議

　　中共“十八大”報告指出，“…讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”保障人民監督權力的一個重要前提是掌握政府公共資金和資產的運行狀況，它將有助于準確評價政府績效，進而客觀反映政府投資行為。在此背景下，本文將地方政府投資行為、政府績效與政府財務信息披露放在一個框架下，研究如何更好的監督政府行為，改善政府績效。通過對 2010～2012年中國31個省級地方政府的面板數據研究發現，政府財務信息的披露有助于地方政資績效評價的開展，政府財務信息披露地越好，地方政府績效水平越高;地方政府投資行為受到績效評價結果影響，良好的政府績效評價有助于促進地方政府投資結構的合理化。本文證實了政府財務信息披露機制是改善政府績效、優化地方政府投資行為的關鍵因素。

　　在當前預算改革和《預算法》修訂的現實背景下，如何讓“看不見的政府”變成“看得見的政府”?如何保證人民對其進行監督和評價，并且在績效評價結果導向下有效地規范政府行為?這首先需要確保政府財務信息披露內容的精細化。擴大政府財務信息披露內容，保證財務信息披露內容的完整性，對于政府資產負債項目、行政收支信息和政府性基金項目信息等披露不足現象予以重視。其次，應定期公開經審計的政府財務報告，包括資產負債表、收入費用表、現金流量表、投資支出表、財政支出績效表和財政風險表等。第三，應強化人大對政府預算決算審查監督職能。通過人大廣泛征求社會各界的意見，用民主和法治約束和引導政府權力運作，防范權力濫用。第四，應加強政府審計，以強化對政府財政和其他政府部門乃至國有企業財務信息的事后審計、監督和問責。