事業(yè)單位與一般企業(yè)性質(zhì)不同，相關(guān)財務(wù)管理政策也有其特殊性，新預(yù)算法的頒布對事業(yè)單位的預(yù)算管理提出了新的要求，本文就主要探討新預(yù)算法對事業(yè)單位的影響。

　　《預(yù)算管理與會計》會計期刊征稿，是由全國預(yù)算會計研究會主辦的會計類綜合性學(xué)術(shù)期刊。主要欄目：研究報告、文獻(xiàn)綜述、簡報、專題研究。

　　素有經(jīng)濟(jì)憲法之稱的預(yù)算法于2014年8月31日經(jīng)全國人大常委會審議通過了修正案，并于2015年1月1日起正式施行。以新預(yù)算法為核心的新一輪預(yù)算管理制度改革是建立公共財政制度的必然要求，是提高現(xiàn)代政府治理能力的重要保障。新預(yù)算法以構(gòu)建“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算制度為目標(biāo)，在預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性及預(yù)算活動的公開性等方面提出了更高要求。科研事業(yè)單位作為公共財政預(yù)算單位，必然要適應(yīng)預(yù)算管理改革的要求，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算管理。

　　一、新預(yù)算法對科研事業(yè)單位預(yù)算管理的影響

　　(一)提高預(yù)算編制內(nèi)容的完整性

　　1.所有收支納入預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理。新預(yù)算法明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。我國自2011年起已全面取消了預(yù)算外收支，原預(yù)算外收入全部上繳國庫，納入預(yù)算管理。新預(yù)算法在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰界定了四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系，建立了全口徑預(yù)算體系，提高了預(yù)算的完整性，促進(jìn)預(yù)算管理由碎片化向統(tǒng)籌化方向轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)“收入一個籠子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子”。

　　2.改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制打破了以往單一年度預(yù)算平衡機(jī)制，將促進(jìn)預(yù)算安排由收入約束性向收入預(yù)期性轉(zhuǎn)變，從而更加符合預(yù)算收支安排的需要。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立要求科研事業(yè)單位改變“以收定支”的單一預(yù)算方式，不僅要準(zhǔn)確測算預(yù)算年度的收支計劃，還要合理預(yù)計中長期的收支規(guī)劃，從而增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和全面性。

　　3.突出預(yù)算與政策結(jié)合，實行中期財政規(guī)劃管理。中期財政規(guī)劃管理要求部門編制三年滾動規(guī)劃，對未來三年重大收支情況進(jìn)行分析預(yù)測。實行中期財政規(guī)劃將有效提升預(yù)算的統(tǒng)籌能力和可持續(xù)性，促進(jìn)預(yù)算審核的重點向支出預(yù)算和政策拓展。這就要求科研事業(yè)單位預(yù)算編制要從單一財務(wù)預(yù)算向財務(wù)預(yù)算與業(yè)務(wù)預(yù)算相結(jié)合轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)預(yù)算收支安排與單位發(fā)展規(guī)劃的實質(zhì)性融合。

　　(二)增進(jìn)預(yù)算編制方式的科學(xué)性

　　1.健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)要按照預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算。以預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)作為支出預(yù)算安排的測算依據(jù)和約束條件，將有效杜絕預(yù)算支出的隨意性，促進(jìn)預(yù)算編制向規(guī)范化、精準(zhǔn)化方向邁進(jìn)。2.細(xì)化預(yù)算支出分類。新預(yù)算法規(guī)定要嚴(yán)格按照政府收支功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制部門預(yù)決算，決算應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出。新預(yù)算法對于預(yù)決算細(xì)化編制的要求，使得以經(jīng)驗估計為主的粗放式預(yù)算編制模式難以為繼，科研事業(yè)單位預(yù)決算編制必須在科學(xué)測算、精細(xì)核算的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并要充分利用會計核算和財務(wù)分析手段，實現(xiàn)預(yù)決算的口徑銜接，從而有效減少和控制預(yù)決算差異率。

　　(三)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理的規(guī)范性

　　1.硬化預(yù)算支出約束。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，明確規(guī)定經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。預(yù)算支出要嚴(yán)格按照預(yù)算用途、預(yù)算科目和規(guī)定程序執(zhí)行。這就需要科研事業(yè)單位改變重預(yù)算編制輕預(yù)算執(zhí)行的觀念，全面提高預(yù)算編制的精細(xì)化水平和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化程度，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，做到預(yù)算早編細(xì)編、收入應(yīng)編盡編、支出準(zhǔn)編全編;在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，堅持無預(yù)算不支出，超預(yù)算不支出，進(jìn)而從源頭上解決預(yù)算編制與執(zhí)行“兩張皮”的問題。

　　2.規(guī)范國庫收付管理。新預(yù)算法明確規(guī)定政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。自2001年我國推行國庫集中收付制度以來，國庫管理制度日益健全，資金覆蓋范圍愈加廣泛。隨著新預(yù)算法的實施，公務(wù)卡結(jié)算管理、國庫動態(tài)監(jiān)控管理等改革持續(xù)深入，科研事業(yè)單位要主動適應(yīng)改革要求，嚴(yán)格國庫集中收付管理，促進(jìn)預(yù)算收支公開透明，保障資金運行安全有效。

　　3.嚴(yán)格政府采購管理。新預(yù)算要求預(yù)算支出涉及政府采購的應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定，政府采購情況列入預(yù)決算公開范圍。政府采購與部門預(yù)算、國庫集中支付制度共同構(gòu)成了引領(lǐng)公共財政支出管理改革的三駕馬車，是規(guī)范財政支出的重要工具。為切實增強(qiáng)財政支出的規(guī)范性和透明度，科研事業(yè)單位必須加快建立政府采購與預(yù)算管理的結(jié)合機(jī)制，完善政府采購預(yù)算，規(guī)范政府采購行為。

　　4.加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理。新預(yù)算法要求積極盤活存量資金，明確規(guī)定連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，預(yù)算執(zhí)行情況作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況列入決算審查的重點內(nèi)容。由于科研項目資金下達(dá)較遲、實施周期較長，科研事業(yè)單位普遍存在結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余規(guī)模較大的問題，在當(dāng)前嚴(yán)控結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的形勢下，科研事業(yè)單位必須把加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度作為預(yù)算管理的重點內(nèi)容，努力壓減結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余規(guī)模，切實規(guī)范結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余管理。

　　(四)提升預(yù)算資金支出的有效性

　　新預(yù)算法確立了“講求績效”的預(yù)算原則，并將之貫穿到預(yù)算編制、審查、執(zhí)行及決算等各個環(huán)節(jié)。績效管理突破了“重分配輕管理，重支出輕績效”的局限，是公共財政框架下實現(xiàn)對預(yù)算資金支出問責(zé)問效的有效方式。隨著績效管理的內(nèi)涵和范圍不斷擴(kuò)大，科研事業(yè)單位必須樹立績效管理的理念，切實改進(jìn)資金管理，提高支出效益。

　　(五)增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督審查的嚴(yán)肅性

　　新預(yù)算法勾勒了預(yù)算監(jiān)督審查的體系框架，形成了人大監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、部門監(jiān)督以及社會監(jiān)督為一體的全方位預(yù)算監(jiān)督體系，加大了問責(zé)力度，強(qiáng)化了責(zé)任追究。長期以來，科研事業(yè)單位普遍存在著內(nèi)控意識淡薄，監(jiān)督檢查弱化的問題，隨著預(yù)決算審計監(jiān)督的常態(tài)化、全面化、嚴(yán)格化，科研事業(yè)單位必須進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，著力提升預(yù)算的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

　　(六)加大預(yù)算經(jīng)濟(jì)活動的公開性

　　新預(yù)算法確立了預(yù)決算公開的制度框架，對于公開的內(nèi)容、時間、主體等都作了全面、具體的規(guī)定，明確要求部門預(yù)決算、機(jī)關(guān)運行經(jīng)費的安排使用情況、政府采購情況等內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)及時向社會公開。隨著預(yù)決算公開的要求不斷提高，科研事業(yè)單位必須牢固樹立透明預(yù)算、陽光理財?shù)挠^念，積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)決算公開，自覺接受公眾監(jiān)督，切實規(guī)范理財行為。

　　二、新預(yù)算法下加強(qiáng)科研事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

　　(一)強(qiáng)化頂層設(shè)計，實施全面預(yù)算管理

　　1.全員預(yù)算。全員預(yù)算是指預(yù)算編制和執(zhí)行過程的全員參與。隨著新預(yù)算法的實施，僅僅依靠財務(wù)部門閉門造車的預(yù)算模式已不能適應(yīng)預(yù)算管理改革的要求。針對科研事業(yè)單位普遍存在的預(yù)算參與度低、執(zhí)行力弱的實際，一方面要加強(qiáng)預(yù)算政策宣傳，形成人人懂預(yù)算、人人參與預(yù)算的良好氛圍;另一方面要完善預(yù)算組織體系，將預(yù)算管理職責(zé)層層分解，落實到具體責(zé)任部門和責(zé)任人，形成全員參與、全員監(jiān)督、全員考核的體制機(jī)制。

　　2.全面預(yù)算。全面預(yù)算是指預(yù)算編制范圍應(yīng)涵蓋所有收支。一是要加強(qiáng)收支統(tǒng)籌管理，將單位所有收支納入預(yù)算盤子統(tǒng)籌安排;二是要建立資產(chǎn)管理、戰(zhàn)略管理與預(yù)算管理的結(jié)合機(jī)制，在編制預(yù)算時，不僅要編制財務(wù)收支預(yù)算，還要同步編制資產(chǎn)配置預(yù)算、政府采購預(yù)算及中期財務(wù)規(guī)劃。

　　3.全程預(yù)算。全程預(yù)算是指預(yù)算管理流程的全程化。預(yù)算管理不能僅僅停留在預(yù)算編制這一環(huán)節(jié)，而是應(yīng)該對預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、監(jiān)督與評價等全過程進(jìn)行流程化管理[1]。科研事業(yè)單位只有建立健全編制精細(xì)、執(zhí)行嚴(yán)格、控制有力、監(jiān)督到位、檢查問效的全過程預(yù)算管理體系，才能真正確保預(yù)算的約束性和嚴(yán)肅性。

　　(二)細(xì)化預(yù)算編制，改進(jìn)預(yù)算編制方式

　　1.完善預(yù)算編制流程。一是要規(guī)范預(yù)算編制程序，明確預(yù)算編制、審核、上報、批復(fù)的職責(zé)權(quán)限和管理流程，確保預(yù)算編制程序規(guī)范。二是要前移預(yù)算編制關(guān)口，要提早謀劃預(yù)算編制工作，提前制定中期財務(wù)規(guī)劃和年度工作計劃，提前開展項目規(guī)劃論證及政府采購預(yù)算等工作，從而提高預(yù)算編制及執(zhí)行效率。

　　2.細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。一是要嚴(yán)格基本支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照人員、公用、資產(chǎn)等支出定額和限額標(biāo)準(zhǔn)，精細(xì)計算各項支出，確保支出有標(biāo)準(zhǔn)、支出有依據(jù);從嚴(yán)控制一般性支出，確保財政供養(yǎng)人員只減不增、“三公”經(jīng)費等行政運行支出只減不增。二是要細(xì)化項目支出預(yù)算，完善項目內(nèi)容、資金用途、支出標(biāo)準(zhǔn)，使項目預(yù)算更加具體化，提高預(yù)算的可執(zhí)行性。

　　3.改進(jìn)預(yù)算編制方法。一是要采取零基預(yù)算法。年度預(yù)算要結(jié)合各類收支增減因素，根據(jù)財力可能和支出需要、支出政策、支出標(biāo)準(zhǔn)重新測算，尤其是項目預(yù)算要摒棄傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的預(yù)算模式，預(yù)算安排的重點要由只關(guān)注增長轉(zhuǎn)向更注重績效。零基預(yù)算有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，解決資金“固化”問題，從而增強(qiáng)預(yù)算單位的成本控制能力和預(yù)算調(diào)控能力。二是要運用信息技術(shù)手段。要構(gòu)建完善預(yù)算管理信息化平臺，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)、人員、工資、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息管理，確保預(yù)算基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確性和完整性;要建立各項收支測算的政策依據(jù)庫和數(shù)據(jù)信息庫，并制定統(tǒng)一的預(yù)算編報模板，實現(xiàn)預(yù)算的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化編報，提高預(yù)算編審的質(zhì)量和效率。

　　(三)硬化預(yù)算約束，完善預(yù)算執(zhí)行體系

　　1.構(gòu)建多維會計核算體系。要進(jìn)一步提升會計核算的精細(xì)化水平，完善會計核算體系，分別按功能分類、經(jīng)濟(jì)分類、基本支出、項目支出設(shè)置會計科目，并按資金來源、項目性質(zhì)設(shè)置核算項目，以此構(gòu)建一個涵蓋科目、項目及部門的多維會計核算體系，從而滿足預(yù)決算編制、預(yù)算執(zhí)行及財務(wù)查詢等多重需求。

　　2.嚴(yán)格國庫集中收付管理。一是要優(yōu)化國庫支付方式，嚴(yán)格控制國庫現(xiàn)金支付，積極推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算管理，著力提升預(yù)算執(zhí)行的透明度和可追溯性;二是要強(qiáng)化國庫支付對賬，及時做好國庫支付系統(tǒng)與會計核算系統(tǒng)的對賬工作，確保支付與核算相一致。

　　3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行分析控制。一是要健全預(yù)算執(zhí)行管理制度。預(yù)算批復(fù)后，要及時編制單位內(nèi)部細(xì)化執(zhí)行預(yù)算，對預(yù)算進(jìn)行細(xì)化分解和批復(fù)下達(dá)，明確各部門的預(yù)算指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行方案和管理責(zé)任，建立支出與責(zé)任相適應(yīng)的制度，切實做到預(yù)算資金“誰使用，誰負(fù)責(zé)”。二是要完善預(yù)算執(zhí)行查詢系統(tǒng)。要借助信息技術(shù)手段，建立健全預(yù)算執(zhí)行動態(tài)查詢系統(tǒng)，實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行情況的實時查詢、全程監(jiān)控，從而增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的主動性和時效性。三是建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的分析控制，定期通報預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，及時糾正預(yù)算執(zhí)行偏差，切實提高預(yù)算執(zhí)行效力。四是要加強(qiáng)預(yù)算支出審核控制。明確各項支出的開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)和支出用途，加強(qiáng)授權(quán)審批控制、支出審核控制，切實硬化預(yù)算約束。

　　4.規(guī)范政府采購管理。一是要完善政府采購制度，明確采購職責(zé)、采購范圍、采購方式、采購流程、采購檔案管理等內(nèi)容。二是要健全政府采購組織，成立由相關(guān)職能部門及專家組成的政府采購小組，具體負(fù)責(zé)政府采購的組織實施。三是要規(guī)范政府采購程序，加強(qiáng)對采購需求、采購預(yù)算、采購計劃、采購實施的流程控制和銜接，實現(xiàn)政府采購各環(huán)節(jié)的相互制衡。

　　5.建立存量資金清理機(jī)制。一是建立存量資金定期清理機(jī)制。全面清查單位存量資金規(guī)模及構(gòu)成等情況，摸清存量資金家底，分析存量資金成因，定期分類清理現(xiàn)有存量資金，嚴(yán)格控制新增存量資金。二是建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余與預(yù)算編制結(jié)合機(jī)制。對于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的項目適當(dāng)核減預(yù)算;對于跨年度項目編制分年度預(yù)算;對于沒有特定用途的結(jié)余資金應(yīng)納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。三是建立結(jié)余資金統(tǒng)籌使用機(jī)制。健全結(jié)余資金管理制度，加大結(jié)余資金統(tǒng)籌使用力度，明確資金統(tǒng)籌使用的方式方法，確保結(jié)余資金使用規(guī)范有效。

　　6.加強(qiáng)決算數(shù)據(jù)分析評價。要轉(zhuǎn)變“重預(yù)算、輕決算”的觀念，提高決算編制質(zhì)量，注重決算分析利用，通過預(yù)、決算的對比分析，查找預(yù)算編制的不足之處和預(yù)算執(zhí)行的薄弱環(huán)節(jié)，從而為改進(jìn)預(yù)算編制和執(zhí)行提供依據(jù)。

　　(四)量化目標(biāo)考核，推進(jìn)預(yù)算績效管理

　　一是要健全績效管理制度，構(gòu)建完善“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理體系。二是要完善績效評價體系，結(jié)合科研事業(yè)單位業(yè)務(wù)特點，建立健全績效評價指標(biāo)體系，定期對預(yù)算支出情況開展績效評價。三是要強(qiáng)化評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果與年度工作考核相掛鉤，并作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

　　(五)優(yōu)化管理流程，健全內(nèi)部控制機(jī)制

　　要建立健全內(nèi)部控制制度，將預(yù)算編制、批復(fù)、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算業(yè)務(wù)的主要環(huán)節(jié)嵌入內(nèi)部控制體系，梳理形成標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的預(yù)算管理流程，制定完善預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制框架，明確預(yù)算業(yè)務(wù)的組織機(jī)制、工作流程、風(fēng)險節(jié)點、防控措施及責(zé)任主體等，并以預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)為中心，將單位收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、工程管理、合同管理與預(yù)算管理相銜接，以此形成內(nèi)部控制多方面的有效互動[2]。

　　(六)深化預(yù)算公開，加大監(jiān)督檢查力度

　　一是要完善預(yù)決算公開制度，進(jìn)一步規(guī)范公開內(nèi)容，嚴(yán)格公開審批，拓寬公開渠道，提高公開水平，實現(xiàn)預(yù)決算信息公開的制度化、常態(tài)化、規(guī)范化;二是要細(xì)化預(yù)決算公開內(nèi)容，除做好新預(yù)算法要求的預(yù)決算、機(jī)關(guān)運行經(jīng)費的安排和使用情況、政府采購情況公開外，還應(yīng)不斷擴(kuò)大公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，主動把重大項目執(zhí)行管理情況及預(yù)算執(zhí)行、審議、調(diào)整、績效等相關(guān)信息進(jìn)行公開，切實增強(qiáng)預(yù)算的公開度和透明度。

　　三、結(jié)語

　　隨著預(yù)算管理改革的持續(xù)深化，科研事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)樹立全面預(yù)算的現(xiàn)代財務(wù)管理理念，并以全面預(yù)算管理為核心加快構(gòu)建完善內(nèi)部控制體系，實現(xiàn)預(yù)算管理與內(nèi)部控制的相融相促，從而有效提升預(yù)算管理水平。

　　參考文獻(xiàn)：

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