構(gòu)建更可持續(xù)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度是實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要抓手。本文基于我國社會(huì)養(yǎng)老保障制度運(yùn)行實(shí)踐，從收入、管理和支出三個(gè)層面深入探討了緩解我國社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)壓力的對(duì)策，提出在收入層面著力提升社會(huì)養(yǎng)老保障費(fèi)實(shí)際征收能力和征收努力，在管理層面加強(qiáng)盈余管理以“開源”,在支出層面適當(dāng)增強(qiáng)養(yǎng)老金待遇累進(jìn)性以“節(jié)流”和“提效”的多重舉措，以助力我國更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化及其引發(fā)的社會(huì)養(yǎng)老保障壓力。

　　一、引言

　　根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2019年，我國60歲及以上老年人口已達(dá)2.54億人，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)18.1%,意味著我國即將步入深度老齡化社會(huì)。人口老齡化的一個(gè)最直接的后果是老年撫養(yǎng)比上升，進(jìn)而帶來社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)壓力。根據(jù)聯(lián)合國的測(cè)算，我國老年撫養(yǎng)比將在2025至2100年間呈逐步攀升的態(tài)勢(shì)，直到2100年將達(dá)到71.6%(見圖1),由此將引發(fā)的社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)壓力可見一斑。2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》明確指出，人口老齡化業(yè)已成為我國當(dāng)前乃至今后較長(zhǎng)一段時(shí)期的基本國情，并將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化提升為國家戰(zhàn)略。在此背景下，深入探討緩解社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)壓力的對(duì)策，以構(gòu)建更可持續(xù)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，進(jìn)而更好地應(yīng)對(duì)人口老齡化無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　二、我國社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)的長(zhǎng)期形勢(shì)

　　深入探討緩解社會(huì)養(yǎng)老保障壓力的對(duì)策建立在較全面地了解其形勢(shì)的基礎(chǔ)之上。表1總結(jié)了近年來學(xué)術(shù)界和有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)未來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的預(yù)測(cè)情況。由表1可看出，盡管不同機(jī)構(gòu)或?qū)W者基于不同情境對(duì)未來我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口作出了截然不同的預(yù)測(cè)，但預(yù)測(cè)得出的缺口值普遍較大，反映出我國社會(huì)養(yǎng)老保障制度的長(zhǎng)期運(yùn)行狀況不容樂觀。因此，在目前我國養(yǎng)老金財(cái)務(wù)還未出現(xiàn)嚴(yán)重惡化的情況下，仍需居安思危，采取積極有力的措施增強(qiáng)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，防患于未然。

　　三、緩解我國社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)壓力的對(duì)策分析

　　(一)收入層面

　　直觀而言，社會(huì)養(yǎng)老保障基金收入取決于參保覆蓋面、繳費(fèi)費(fèi)率、征收能力和征收努力等多個(gè)重要因素。自社會(huì)養(yǎng)老保障制度建立以來，我國政府始終致力于擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保覆蓋面并取得了舉世矚目的成就：截至2019年，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已覆蓋近10億人。可見，未來我國社會(huì)養(yǎng)老保障制度雖然還有一定的擴(kuò)面空間，但參保覆蓋面已非未來養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的決定性因素。此外，為減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率已由早期的28%調(diào)整至目前的24%。

　　在此背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增收的潛在重要突破口在于提高征收能力和征收努力。這里的征收能力是指應(yīng)當(dāng)能夠征收上來的養(yǎng)老金數(shù)額，主要取決于征收部門的管理效率。2018年，我國國地稅征管體制改革明確將養(yǎng)老保險(xiǎn)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。由于稅務(wù)部門具有信息技術(shù)和人員的雙重優(yōu)勢(shì)，故這一舉措在理論上有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收能力。然而，目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征管的主要依據(jù)是1999 年國務(wù)院頒布實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》和2011 年開始實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》。而它們頒布實(shí)施之時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征管職責(zé)尚未在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征管的相關(guān)法律法規(guī)不僅存在一定的滯后性，亦缺乏與稅收征管相關(guān)法律法規(guī)相銜接和配套的具體實(shí)施細(xì)則和操作辦法，導(dǎo)致稅務(wù)部門從事稅收征管的相關(guān)手段和措施不能完全用于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征管。因此，盡快完善相關(guān)法律法規(guī)是確保我國養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)際征收能力提升的關(guān)鍵所在。

　　在具備較強(qiáng)的征收能力之后，征收能力被利用的程度，即征收努力，亦至關(guān)重要。而征收努力與養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次進(jìn)而地方政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)責(zé)和利益關(guān)系密切相關(guān)。在1997年養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌之前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)主要在市縣級(jí)政府統(tǒng)籌，即市縣政府負(fù)責(zé)本級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收和養(yǎng)老金的支出。而養(yǎng)老保險(xiǎn)由市縣統(tǒng)籌轉(zhuǎn)為省級(jí)統(tǒng)籌后，當(dāng)市縣級(jí)地方政府存在養(yǎng)老金收支缺口時(shí)，省級(jí)政府會(huì)以其他市縣的養(yǎng)老金結(jié)余進(jìn)行彌補(bǔ)。這一權(quán)責(zé)和利益關(guān)系的變動(dòng)引發(fā)了下一級(jí)地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”,降低了市縣級(jí)政府養(yǎng)老保險(xiǎn)征管的努力程度和積極性——在以經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)為主的治理目標(biāo)下，地方政府為更好地招商引資，從而采取彈性征管的模式，放松對(duì)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的征管。這一邏輯關(guān)系在養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌后亦可能存在于中央和省級(jí)地方政府之間，應(yīng)同樣注意避免省級(jí)地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題。

　　(二)管理層面

　　投資收益亦是擴(kuò)充我國養(yǎng)老金財(cái)富儲(chǔ)備的重要源泉。目前來看，我國社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的投資收益較為可觀，較好地實(shí)現(xiàn)了保值增值目標(biāo)。但對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余資金的投資還較為薄弱。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2019年末，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余為62872.6億元。從規(guī)模上看，這部分資金的體量是遠(yuǎn)大于社會(huì)保障儲(chǔ)備基金。倘若能夠較好地管理運(yùn)用這部分資金，使其實(shí)現(xiàn)較好的保值增值，對(duì)于緩解未來我國社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)壓力大有裨益。但就目前管理運(yùn)行狀況來看，至少在以下兩方面還存在改善的空間。

　　一是，實(shí)際開展投資的資金占總結(jié)余資金的比例還有較大提升空間。截至2018年，雖然有17個(gè)省(市、區(qū))政府已著手開展委托投資事宜，但總金額較小，實(shí)際到賬資金僅為6050億元，僅占2018年末基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的10.4%。因此，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余資金的投資利用率還有較大提升空間。

　　二是，投資收益亦還有一定的提升空間。根據(jù)全國社會(huì)保障基金理事會(huì)的報(bào)告，2018年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資收益為98.64億元，投資收益率僅為2.56%。雖然這一收益率相對(duì)于2018年股票市場(chǎng)的整體表現(xiàn)來講已經(jīng)難能可貴，但投資收益率確實(shí)還有不少提升空間。

　　(三)支出層面

　　本質(zhì)上，前文從收入和管理這兩個(gè)層面提出的措施都屬于減輕社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)的“開源”措施。事實(shí)上，緩解社會(huì)養(yǎng)老保障壓力不僅需要“開源”,亦需要“節(jié)流”和“提效”,即應(yīng)當(dāng)避免過度保障，同時(shí)著力提高養(yǎng)老金的支出效率。

　　無疑，提升養(yǎng)老金支付水平是提高居民福利水平的有效措施，但一味地提高養(yǎng)老福利待遇并不可取，養(yǎng)老金待遇應(yīng)該保持合理適度水平。一方面，過度的養(yǎng)老金福利可能會(huì)扭曲居民勞動(dòng)供給和工作激勵(lì)，引發(fā)居民“道德風(fēng)險(xiǎn)”,從而造成“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。另一方面，過度慷慨的福利體系亦可能會(huì)加劇政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生不利沖擊，不利于構(gòu)建長(zhǎng)期可持續(xù)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度(鄭秉文，2011)。

　　適當(dāng)增強(qiáng)養(yǎng)老金待遇的累進(jìn)性是提高養(yǎng)老金支出效率的有力之舉，這可避免對(duì)高收入群體的過度保障，亦可能減輕社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)。這是因?yàn)槲覈�高收入和低收入群體間的養(yǎng)老金收入差距較大——2007(1988)年最高10%養(yǎng)老金收入群體的待遇水平平均為36352(2480)元，而最低10%群體的待遇平均僅為5017(562)元，兩個(gè)群體間的待遇差異由1988年的4.41倍擴(kuò)大到2007年的7.25倍(見圖2);在養(yǎng)老金發(fā)放適當(dāng)往低收入群體傾斜后，高收入群體養(yǎng)老金的適度下降完全可以彌補(bǔ)低收入群體待遇上升所需的資金。因此，這種“削峰填谷”式的舉措可在促進(jìn)收入分配公平的同時(shí)保持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的總體平衡，既做到了“節(jié)流”,也實(shí)現(xiàn)了“提效”。

　　四、緩解我國社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)壓力的政策建議

　　人口老齡化是我國今后較長(zhǎng)一段時(shí)期的基本國情，對(duì)我國養(yǎng)老金財(cái)政平衡提出了巨大挑戰(zhàn)。緩解我國社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)壓力、構(gòu)建更可持續(xù)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，可從以下收入、管理和支出三個(gè)層面著手。

　　(一)健全完善相關(guān)法律法規(guī)，著力提升實(shí)際征收能力和征收努力

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，理論上有助于提升養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收能力，但仍需要進(jìn)一步健全完善與稅收征管相關(guān)法律法規(guī)相銜接、配套的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收實(shí)施細(xì)則和操作辦法，以有效落實(shí)稅費(fèi)同征同管的工作要求，更好地促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)際征收能力的提升。黨的十九大報(bào)告明確提出，要完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。在推進(jìn)全國統(tǒng)籌時(shí)，可借鑒省級(jí)統(tǒng)籌的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，健全完善相關(guān)法規(guī)制度以有效避免地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題，從而確保養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征收努力。

　　(二)加強(qiáng)基金盈余管理，增強(qiáng)基金保值功能

　　不僅要繼續(xù)加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的運(yùn)作管理，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余資金的管理也應(yīng)引起足夠的重視。在保障養(yǎng)老金當(dāng)期支付不受影響的情況下，盡可能地?cái)U(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余資金委托投資規(guī)模，使得擴(kuò)充我國養(yǎng)老金財(cái)富儲(chǔ)備的源泉充分涌流。與此同時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)著力提升基金委托管理機(jī)構(gòu)的管理激勵(lì)和管理水平，在保障資金安全的情況下，盡可能地實(shí)現(xiàn)投資收益最大化。

　　(三)提高支出效率，增強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保障的再分配功能

　　《國家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》明確指出，要健全更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。面對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障這樣一個(gè)龐大的民生工程，既要盡力而為，也要量力而行。因此，應(yīng)該進(jìn)一步建立完善養(yǎng)老金待遇確定和正常調(diào)整的長(zhǎng)效機(jī)制，既要避免過低保障，也要避免過度保障。提高養(yǎng)老金支出效率，可適當(dāng)增加養(yǎng)老金待遇的累進(jìn)性，適當(dāng)往低收入群體傾斜，增強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保障的再分配功能，從而實(shí)現(xiàn)公平與效率的并重，構(gòu)建更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

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　　《緩解我國社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)壓力的對(duì)策研究》來源：《中國物價(jià)》，作者：龍學(xué)文,稂時(shí)陽