[摘要]財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度是實(shí)行分稅制國(guó)家的一項(xiàng)重要的財(cái)經(jīng)法律制度，它在加強(qiáng)宏觀調(diào)控、促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮著不可替代的作用。本文從劃分各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)、依法調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、建立轉(zhuǎn)移支付管理監(jiān)督體系、健全法律程序等方面提出完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的途徑。
　　
　　[關(guān)鍵詞]健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度
　　
　　1993年11月，中共中央十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》正式提出了“轉(zhuǎn)移支付”的概念，1994年1月，我國(guó)進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容之一，就是構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)財(cái)政管理體制的重要組成部分，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處理中央政府與地方政府以及地方政府相互之間的財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財(cái)力均衡的基本手段，它在很大程度上影響著一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政體制的效率與公平。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度，是指由國(guó)家通過(guò)立法所確認(rèn)和保障的、調(diào)整在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律制度的總稱(chēng)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度是實(shí)行分稅制國(guó)家的一項(xiàng)重要的財(cái)經(jīng)法律制度，它在加強(qiáng)宏觀調(diào)控、促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展、維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮著不可替代的作用。
　　
　　財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政支出的兩種基本形式之一，它是指資金在各級(jí)政府間的無(wú)償轉(zhuǎn)移，具有無(wú)償性、補(bǔ)助性的基本特征。它是以各政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。它包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類(lèi)別。一般性轉(zhuǎn)移支付，主要是對(duì)地方的財(cái)力補(bǔ)助，中央不指定用途，地方可自主安排支出，主要用于解決中央與地方財(cái)力分配縱向不平衡、彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，具有促進(jìn)公平、實(shí)現(xiàn)各地區(qū)均衡發(fā)展、縮小差異的作用；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于中央的特定政策目標(biāo)，地方政府應(yīng)當(dāng)按照中央政府規(guī)定的用途使用資金，包括中央對(duì)地方實(shí)行的農(nóng)業(yè)、義務(wù)教育、環(huán)保、社會(huì)保障等方面的轉(zhuǎn)移支付，具有調(diào)整國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、提高公共福利、補(bǔ)償災(zāi)害損失的作用。推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，必須進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于加強(qiáng)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、合理安排各階層居民收入的再分配、加大對(duì)中西部地區(qū)和民族地區(qū)的財(cái)政支持，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的安定具有重要作用。
　　
　　一、我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題
　　
　　㈠我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀
　　
　　我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是從1994年國(guó)家進(jìn)行分稅制改革后開(kāi)始起步的，1995年中央出臺(tái)《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》后，正式開(kāi)始了轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐探索。從實(shí)施的情況來(lái)看，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成效，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)已經(jīng)確立，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金已達(dá)到一定規(guī)模，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度和方法也已日趨規(guī)范；從形式上看，現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度主要包括過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、原體制補(bǔ)助和上解等四種形式；從實(shí)踐的效果看，在一定程度上促進(jìn)了公共服務(wù)均等化理念的形成，緩解了部分地區(qū)財(cái)力不足的矛盾，對(duì)縮小民族發(fā)展差異和地區(qū)發(fā)展差異起到了一定的作用，同時(shí)也為省級(jí)財(cái)政對(duì)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付起到較好的示范效果。
　　
　　㈡我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題
　　
　　1.中央政府與地方政府之間，地方政府相互之間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不清晰影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性。中央政府和地方政府實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，初步劃分了中央和地方的財(cái)權(quán)，但在事權(quán)方面對(duì)中央與地方各自的職責(zé)范圍缺乏具體明晰的劃分，存在許多模糊之處。事權(quán)是指各級(jí)政府所享有的提供公共物品、管理公共事務(wù)的權(quán)力；財(cái)權(quán)是指各級(jí)政府所享有的組織財(cái)政收入、安排財(cái)政支出的權(quán)力。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱(chēng)必然會(huì)產(chǎn)生上下級(jí)政府對(duì)同一項(xiàng)公共服務(wù)重復(fù)提供或上下級(jí)政府相互推諉而無(wú)人提供的現(xiàn)象，政府職能也沒(méi)有完全轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)方面，導(dǎo)致了各級(jí)政府間事權(quán)不清、交叉重疊的問(wèn)題，許多政府機(jī)關(guān)人浮于事，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一當(dāng)然就制約了轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性。
　　
　　2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理，使得公共服務(wù)均等化的功能難以得到有效實(shí)現(xiàn)。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中，用于稅收返還及補(bǔ)助的數(shù)額偏大，而真正用于縮小地區(qū)差距的數(shù)額又偏小。稅收返還及補(bǔ)助是以保證地方既得利益為依據(jù)的，收入能力強(qiáng)的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額自然就大，收入能力差的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額自然就小，與公共服務(wù)均等化的目標(biāo)毫無(wú)聯(lián)系，甚至是背道而馳的，西部許多地區(qū)由于財(cái)政均等能力不足長(zhǎng)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)稅收返還反而逐步拉大了地區(qū)間公共服務(wù)的差距。稅收返還及補(bǔ)助由于缺乏科學(xué)依據(jù)，透明度不高，具體操作往往不規(guī)范，隨意性很大，常常出現(xiàn)上下級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的問(wèn)題，也難怪有的地方政府認(rèn)為“跑部錢(qián)進(jìn)”。
　　
　　3.對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督制約機(jī)制不健全，體制不公開(kāi)，不透明，不規(guī)范，行政任意性較強(qiáng)。與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的法律法規(guī)體系的建設(shè)仍然比較滯后，這就使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監(jiān)督機(jī)制不夠健全。在財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的使用方面，還沒(méi)有建立起一套有效的審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)，對(duì)資金能否做到專(zhuān)款專(zhuān)用等信息不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的掌握，對(duì)違反補(bǔ)助使用規(guī)定的地方政府也沒(méi)有相應(yīng)的懲罰措施。財(cái)政部門(mén)只管撥款，不問(wèn)資金使用方向，我國(guó)較大比例的轉(zhuǎn)移支付資金在撥付到各部門(mén)之后就進(jìn)入失控狀態(tài)。且項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置、多頭審批、利用職權(quán)對(duì)本系統(tǒng)資金安排予以“照顧”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些違規(guī)做法使財(cái)政資金難以統(tǒng)籌安排、合理配置，嚴(yán)重違背了轉(zhuǎn)移支付資金撥付的目標(biāo)、降低了資源配置的效率。
　　
　　4.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法不完善，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性。縱觀世界各國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度最大的共性就是都制定有較高層次的法律，都有健全的法律體系作保障，從而減少了人為因素的干擾和影響，保證了轉(zhuǎn)移支付制度效應(yīng)的充分發(fā)揮。而我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，沒(méi)有單行法律，因而現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性；沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一安排和管理，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間目標(biāo)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不合理、政策功能相互沖突、政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決定無(wú)明確的程序規(guī)范，使支付對(duì)象、資金數(shù)額、支付時(shí)間、支付方式等方面都帶有太多隨意性和人為因素，這些都嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。
　　
　　二、健全我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的思考
　　
　　㈠明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分稅制財(cái)政體制，從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)范圍，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)目標(biāo)和定位。各國(guó)對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)都做了明確的法律規(guī)定，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)法律對(duì)各級(jí)政府間事權(quán)的明確劃分，才可有效避免各級(jí)政府在支出責(zé)任上相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，也才能為規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付法律制度的實(shí)施創(chuàng)造出重要的基礎(chǔ)條件。我國(guó)應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限合理劃分事權(quán)，按照中央與地方各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一原則，合理確定各級(jí)政府的支出。同時(shí)也要大力促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，將財(cái)力主要用于社會(huì)公共需要和社會(huì)保障方面，以此來(lái)真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整地區(qū)失衡、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。
　　
　　㈡依法調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地公共服務(wù)水平的均等化。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)是保證全國(guó)各地居民都享有大致相同的公共服務(wù)水平，確保國(guó)家最低的就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、公共交通等公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。為了達(dá)到這一目標(biāo)應(yīng)依法簡(jiǎn)化與完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，重新整理現(xiàn)有的幾種政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，依法取消原體制補(bǔ)助、稅收返還及補(bǔ)助等，使上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。我們應(yīng)致力于建立一個(gè)以公式化為基礎(chǔ)、以均等化轉(zhuǎn)移支付為主、專(zhuān)項(xiàng)撥款為輔的合理的轉(zhuǎn)移支付體系。總的來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)采取支出均衡模式，在公式中考慮財(cái)政供給人口、轄區(qū)的面積、少數(shù)民族人口等影響公共支出的多重因素，以保障各地區(qū)公共服務(wù)水平均等化的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而建立科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
　　
　　㈢設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、建立轉(zhuǎn)移支付管理監(jiān)督體系，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行管理和監(jiān)督。我國(guó)可以借鑒國(guó)外成功的管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，建立一個(gè)具有權(quán)威性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)與財(cái)政部無(wú)關(guān)，可隸屬于全國(guó)人大常委會(huì)。建立從上到下的財(cái)政管理信息系統(tǒng)以及嚴(yán)格的支付和審計(jì)監(jiān)督體系，以法律形式明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約制度，賦予其法定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督管理職責(zé)。該機(jī)構(gòu)可負(fù)責(zé)財(cái)政部轉(zhuǎn)移支付申請(qǐng)的審批、對(duì)資金的流向和使用情況進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的違規(guī)違法行為做出罰款決定、對(duì)直接責(zé)任人依法提出處理意見(jiàn)等，這樣既能體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性，又能體現(xiàn)其監(jiān)督約束的完整性，確保轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施效果。
　　
　　㈣健全法律程序，完善轉(zhuǎn)移支付立法，保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付順利實(shí)施。作為財(cái)政預(yù)算管理的一種手段，各國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一般都具有明確的法律依據(jù)。我國(guó)在完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的過(guò)程中，應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、基本原則、資金來(lái)源、支付形式、核算標(biāo)準(zhǔn)等以法律形式加以規(guī)定，使我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度在法制軌道內(nèi)正常有序的運(yùn)行，還要進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的審批監(jiān)督程序，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約制度。同時(shí)，我們?cè)谕晟曝?cái)政轉(zhuǎn)移支付立法時(shí)，一定要與財(cái)政改革進(jìn)程相適應(yīng)，妥善解決立法的穩(wěn)定性和改革的變動(dòng)性之間的矛盾，妥善處理中央與地方之間的利益關(guān)系。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的現(xiàn)實(shí)可行性與適度超前性相兼顧，并提高立法質(zhì)量。只有這樣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法才適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出制度改革的要求，才可規(guī)范政府公共資金支付管理，平衡地區(qū)財(cái)政收支差異，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的均等化。