當代中國正處于一個異常復雜的歷史轉(zhuǎn)型期，這一處境反映到學術(shù)研究領(lǐng)域，使得建構(gòu)在歷史和經(jīng)驗向度的“價值選擇”成為學者們關(guān)注的重點。在哲學界和公共行政學界，學者們針對行政倫理展開了廣泛的討論。本文通過CSSCI數(shù)據(jù)庫檢索2000年以來以“行政倫理”為篇名的文獻，從背景、內(nèi)核、屬性、主要論域及研究展望等方面，對十多年來的相關(guān)研究進行系統(tǒng)的梳理和評價。

　　摘要：新世紀以來中國行政倫理研究的興起具有深刻的歷史背景和現(xiàn)實背景。我國行政倫理研究以“公共性”為內(nèi)核構(gòu)建起了龐大的學術(shù)圖景，美德倫理和規(guī)范倫理的相互交織決定著行政倫理的方向和路徑，形成了“行政倫理困境”、“行政倫理失范”、“行政倫理建設(shè)”和“行政倫理法制化”四個主要論域。對我國行政倫理研究而言，尚有不少可以繼續(xù)深入的空間：在研究內(nèi)容上，關(guān)注后現(xiàn)代理論可能帶來的突破;在研究方法上，從單一學科的研究方法向全學科的研究方法轉(zhuǎn)變;在研究視角上，從“學科導向”向“問題導向”轉(zhuǎn)變。

　　關(guān)鍵詞：中國文房四寶雜志,行政倫理,行政倫理研究,公共性,美德倫理,規(guī)范倫理

　　一、新世紀以來中國行政倫理研究興起的背景

　　第一，從歷史背景看，中國傳統(tǒng)行政倫理思想源遠流長，這為行政倫理研究提供了豐厚的理論土壤和價值要素。早在夏、商、周時期，統(tǒng)治者就提倡以“孝”為主的宗法道德規(guī)范，并提出“敬德保民”的思想，充滿了樸素行政倫理的火花。到了春秋戰(zhàn)國時期，諸子百家為傳統(tǒng)行政倫理的產(chǎn)生和發(fā)展提供了根源與基礎(chǔ)。隨后，儒墨道法相繼嬗替的博弈形塑了以儒家思想為內(nèi)核的傳統(tǒng)行政倫理思想的主流與邊緣之態(tài)勢[1]。中國豐厚的傳統(tǒng)行政倫理思想為現(xiàn)代行政倫理建設(shè)提供了基礎(chǔ)，在適當?shù)钠鯔C可以順勢開出現(xiàn)代行政倫理之花。

　　第二，從現(xiàn)實背景看，當前中國公共行政實踐中出現(xiàn)的倫理問題，型構(gòu)了行政倫理研究的現(xiàn)實境遇。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，原有的社會利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)受到了極大沖擊，與之相應的行政倫理體系也受到了巨大的挑戰(zhàn)，在一定程度上無法適應現(xiàn)代行政的需求，因此，新世紀以來，為了引導對行政倫理問題的有效治理，中國理論界廣泛開展了對行政倫理的研究。

　　傳統(tǒng)行政倫理思想為行政倫理研究提供了理論上的鋪墊與支持，行政倫理問題的嚴峻現(xiàn)實為行政倫理研究提供了現(xiàn)實動力，加之近年來學界逐漸形成的有利的研究氛圍，促使新世紀以來中國行政倫理研究呈現(xiàn)勃興之勢。

　　二、行政倫理的價值核心：公共性

　　價值向度的行政倫理通過行政價值的內(nèi)化起著提高行政人員道德水平、規(guī)范公務人員行政行為的作用。作為公務人員在行政實踐中的道德追求，行政倫理價值具有重要的評價和導向功能。順理成章地，行政倫理價值便成為中國行政倫理研究的邏輯起點。

　　行政實踐是一個異常復雜的活動，這一復雜性決定行政倫理價值并非是一種單一價值，而是多種價值構(gòu)成的有機體系，表現(xiàn)為諸如“公正和正義的結(jié)合”[2]、 “工具性價值與目的性價值的統(tǒng)一”[3]等。但是，這種宏觀勾勒式的描述只能為我們展現(xiàn)大致的輪廓，要進一步深入研究還需要從倫理價值體系的內(nèi)核入手。不少學者已經(jīng)做出了有益的嘗試，如有些學者認為“勤政”是行政倫理價值體系的核心[4];另一些學者則認為行政倫理價值體系的核心在于公平和效率之間，因為行政倫理實踐的復雜性決定“我們只能在某一視角范圍內(nèi)肯定公平優(yōu)先而在另一視角范圍內(nèi)肯定效率優(yōu)先”[5]。然而，勤政僅僅是行政人員應當遵循的一種具體法則，并不能指導復雜的行政倫理實踐，特別是當行政人員面臨激烈的倫理沖突時，作為價值核心的“勤政”往往應對無力。而如果將行政倫理價值核心置于“公平”與“效率”之間，則往往容易陷入相對主義的泥潭，特別是當二者產(chǎn)生沖突時，如何把握“公平”與“效率”的平衡更是嚴峻的考驗。

　　結(jié)合理論文獻和社會現(xiàn)實來看，中國行政倫理體系實際上是圍繞著“公共性”這一內(nèi)核生長起來的。公共性是行政體系合法性的來源和行政活動正當性的依據(jù)，嵌含在每一項現(xiàn)代行政活動中，具體表現(xiàn)為行政活動提供的公共服務和對公共利益的追求。行政制度的“公共性”是在其本身建構(gòu)和運行過程中的一種內(nèi)在規(guī)定性和本質(zhì)屬性，是“對作為非正式制度的行政倫理以及同作為正式制度的行政倫理之間關(guān)系的研究”[6]，并實際上成了現(xiàn)代行政的終極目標和價值指向。在具體的行政實踐中，現(xiàn)代行政所承載的這種“公共性”必然內(nèi)化為行政倫理要求，并成為統(tǒng)領(lǐng)行政倫理價值體系的核心。

　　價值核心內(nèi)含著中國行政倫理研究的本質(zhì)，明示著中國行政倫理研究的定位，指引著中國行政倫理研究的方向。新世紀以來，中國行政倫理研究正是圍繞著“公共性”這一價值核心構(gòu)建起了龐大的學術(shù)圖景，為公共行政實踐提供了理論上的指導和技術(shù)上的支持。

　　三、行政倫理的價值屬性：美德倫理抑或規(guī)范倫理

　　人的倫理道德生活是由元倫理、規(guī)范倫理和美德倫理三個層次構(gòu)成的綜合系統(tǒng)，不同層次的倫理形態(tài)產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)不同，問題意識不同，對道德認知和動機的看法也不同。一般而言，元倫理涉及的是終極信仰和道德形而上的議題，行政倫理顯然不屬于這個范疇。那么，行政倫理的屬性究竟是美德倫理還是規(guī)范倫理?

　　“規(guī)范倫理學與道德倫理學之分，不在于研究對象而在于研究的中心：前者以‘我應該做什么’為中心;后者以‘我應該是什么樣的人’為中心。”[7] (p4)換言之，規(guī)范倫理追求從制度和規(guī)范的維度解決倫理問題，而美德倫理強調(diào)從個人的道德心性方面解決倫理問題。沿著這個邏輯，我們的疑問就轉(zhuǎn)化成了另一個問題：行政倫理是依靠制度來規(guī)范行政人員的行為，還是通過提高行政人員的道德水平來引導其自身的行為?

　　如果行政倫理是一種美德倫理，那么就可以借助行政人員的道德化，超越官僚制的弊病，從根本上保證公共行政的公平與正義。中國傳統(tǒng)行政倫理追求和崇尚的“內(nèi)圣外王”模式正是將行政倫理視為美德倫理的典范。如果將行政倫理視為美德倫理，那么行政倫理建設(shè)就應該走“內(nèi)在化”的道路，致力于提高公共行政的道德化水平和行政人員的道德素養(yǎng)，最終實現(xiàn)行政公平和公共利益。有些學者提出的“建立行政倫理價值觀與社會成員價值觀之間的靈活調(diào)適機制”[8]、“行政人的活動是一種德性實踐”[9]等觀點正是基于這一理念。但從實踐來看，在政治科學中，“‘社會人的設(shè)定’、‘人的權(quán)力’、‘理性的限度’等理論為制度設(shè)計存在著的諸如‘權(quán)力會被濫用’等作了各種前在的預設(shè)”[10]，如果過分相信人的道德素質(zhì)，放棄制度的約束，行政倫理建設(shè)的效果必將大打折扣，甚至可能帶來嚴重的后果。 　　如果行政倫理是一種規(guī)范倫理，那么就需要通過外在的法律、法規(guī)以及相關(guān)制度來約束行政人員的行為。有的學者認為，把行政倫理當作一種美德倫理有悖邏輯，而且蘊含著內(nèi)在的矛盾性和脆弱性[11]。因此，只有將行政倫理的屬性明確為規(guī)范倫理，才能檢討中國傳統(tǒng)行政倫理淪為空談的理由，并對當代行政倫理建設(shè)起到重要的指導作用。如果將行政倫理視為規(guī)范倫理，那么行政倫理建設(shè)就應該走“外在化”的道路，即通過制度建設(shè)來規(guī)范、引導行政人員的行為，以實現(xiàn)行政公平和公共利益，如李沫闡述的“行政倫理法典化的運作構(gòu)想”[12]，丁成際提出的“推動行政倫理監(jiān)督立法”、“建立健全行政倫理監(jiān)督體系與利益保障機制”[13]等觀點。但是，反過來說，行政倫理本身就是行政人員在行政行為中的價值選擇，如果單靠外在的規(guī)范而沒有內(nèi)化為道德法則，其效果必定堪憂。

　　事實上，我們討論行政倫理屬性的目的并非是要以規(guī)范倫理否定美德倫理或以美德倫理否定規(guī)范倫理。這兩種屬性在本質(zhì)上并不是對立而是互補的，“表達了良好道德秩序建構(gòu)和傳承所需要的相輔相成的兩條思路”[14]。在行政實踐和行政倫理的建構(gòu)中，二者往往交織在一起，共同決定著行政倫理建設(shè)的方向與路徑。

　　四、中國行政倫理研究的主要論域

　　(一)行政倫理困境：利益指向與效忠對象

　　在公共行政實踐中，行政人員常常遇到的問題并非是“我該不該做出正確的行為”，而是“什么樣的行為才是正確的行為”。在這種情況下，行政人員必須在“兩種以上行為之間進行選擇，而每一種行為均有其價值標準予以支持”[15]。這種情況就是通常所說的倫理困境。處于倫理困境中的行政人員面臨的最大問題就是：如何才能做出負責任的行為選擇?

　　這一問題吸引了不少學者的關(guān)注，有從內(nèi)、外兩個維度進行思考的[16](pp281286)，有從沖突角度加以審視的[17]，也有從終極善的沖突和基本價值的矛盾方面進行闡述的[18]。這些研究雖然龐雜，但若進行細致的分析就可以發(fā)現(xiàn)，行政倫理困境實際上指向兩個關(guān)鍵性的抉擇。

　　第一，行政人員要追求何種利益?這要從行政人員自身的角色定位談起。行政人員既扮演著“公務員”的角色，也扮演著“公民”的角色，如何調(diào)和這兩種角色以及角色背后的利益訴求(在現(xiàn)實中，這兩種利益訴求可能是矛盾甚至對立的)，成為行政人員必須面對的難題。行政人員如果缺乏正確的道德意識，可能會為了實現(xiàn)私人利益的最大化而偏離“行政人”的要求，違背應當履行的職責，淡化甚至犧牲公共利益[19]。退一步講，即便行政人員以公共利益為先，倫理困境依舊存在，例如“在資源分配的公共行政過程中，如何公正而合理地分配資源，對行政人員來說就是一個較為困難的選擇” [15]。

　　第二，行政人員要效忠何種對象?效忠行政組織是行政體制良性運行的重要保證，是行政人員必須遵循的道德法則之一。但是，作為整體的行政組織的一分子，行政人員又必須效忠于行政組織所效忠的對象，即人民。這種效忠對象的二重性蘊含著沖突的可能。當行政組織的利益與人民的利益存在偏差時，效忠組織的要求和維護公共利益的要求就會對行政人員進行道德拷問。從理論上看，行政體制必須效忠公共利益，當二者發(fā)生沖突時必須以公共利益為先。但在具體的行政實踐中，“由于前者的道德約束力和激勵機制強大而具體，而后者卻往往是模糊而缺乏硬性約束的，此時，行政官員就可能為了組織利益而犧牲公共利益”[20]。這一點應當引起足夠的警惕。

　　(二)行政倫理失范：本質(zhì)與原因

　　行政倫理失范本質(zhì)上是行政權(quán)力的異化，指的是行政機關(guān)及其工作人員，在管理國家和社會事務的過程中，罔顧行政倫理的規(guī)范與原則，損害公共利益、公共價值和公共目標的行為。新世紀以來，由于社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和利益結(jié)構(gòu)的重組，導致行政實踐中的倫理失范現(xiàn)象普遍存在。如何引導行政倫理、規(guī)避倫理失范成為學界的重要課題。

　　第一，行政倫理失范的本質(zhì)是行政主體違背了行政權(quán)力的公共性。行政倫理失范的表現(xiàn)多種多樣，肖勇將其歸結(jié)為八種類型：經(jīng)商型、權(quán)力尋租型、公款公賄型、貪污腐化型、賣官鬻爵型、瀆職型、泄密型、隱匿財產(chǎn)型[21];高中義、高偉認為行政倫理失范表現(xiàn)在利益倒錯、權(quán)力角逐、權(quán)力擴張、欺下瞞上、任人唯親五個方面 [22];還有學者運用統(tǒng)計工具，借由行政倫理觀調(diào)查來反映行政倫理失范的現(xiàn)狀[23]。但是，無論表象如何，其本質(zhì)是一致的，即行政主體放棄或者違背了行政權(quán)力的公共性，運用“公共”的權(quán)力謀求“非公共”的利益。

　　第二，行政倫理失范的原因在于個體道德的缺位和制度監(jiān)督的缺位。從個體層面來講，行政人員的道德缺位是導致行政倫理失范的關(guān)鍵。在社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型過程中，“行政主體的角色表現(xiàn)出不穩(wěn)定性”[24];“個人利益與公共利益之間的矛盾導致的角色沖突”[13]直接引發(fā)了行政倫理失范。從制度層面來講，現(xiàn)行監(jiān)督制度沒有切實發(fā)揮作用，為行政倫理失范提供了可能，具體表現(xiàn)在“行政倫理規(guī)范內(nèi)容模糊而零散、執(zhí)行不力、獎懲機制不對等、監(jiān)控不嚴”[8]，“權(quán)力約束機制和監(jiān)督考核機制存在問題”[25]等方面。個體道德的缺位和制度監(jiān)督的缺位其實也就是行政倫理失范的內(nèi)在原因與外在原因，這二者的共同作用催生了一系列行政倫理失范現(xiàn)象。

　　(三)行政倫理建設(shè)：三種典型模式

　　行政倫理建設(shè)是應對行政倫理失范的有效途徑，對于中國公共行政實踐和服務型政府建設(shè)至關(guān)重要。在理論與現(xiàn)實的結(jié)合點上，學界系統(tǒng)地闡述了行政倫理建設(shè)的路徑，并主要形成了三種模式。

　　第一，邏輯導向型。這種觀點將行政倫理視為制度倫理與個體倫理的統(tǒng)一，這樣，行政倫理建設(shè)自然就包含了兩重邏輯。行政倫理蘊含著“整體的制度規(guī)范維度” 與“個體的自覺約束維度”，二者的結(jié)合體現(xiàn)出“道德他律與自律、外在與內(nèi)在、硬化與軟化、社會約束與自我約束的關(guān)系”[26]。具體而言，就是“依靠制度性的力量來建立符合社會道德要求的公共秩序……通過個人的道德實踐活動來解決社會中的倫理問題”[27]。此外，還有學者將制度倫理進一步細分為制度倫理化和倫理制度化兩個維度[28]，既強調(diào)制度的倫理價值，又凸顯價值的制度取向。這種分析條理清晰、邏輯明確并具有較強的可操作性，日漸成為學界的主流觀點。 　　第二，結(jié)構(gòu)導向型。這種觀點將行政倫理視為一個多維結(jié)構(gòu)，這樣，行政倫理的建設(shè)自然就是一個多維過程。如董建新提出要從政府組織倫理、政治家個人倫理和政府官員個人倫理三個層次建構(gòu)行政倫理 [29];王云萍提出要從公共政策倫理、公共組織倫理及公共行政人員個人倫理三個層次建構(gòu)行政倫理[30]等。但是，這類劃分方式在實踐中可能存在操作困境，另外，在能否保證邏輯上的互斥和范圍上的窮盡方面也有待商榷。

　　第三，問題導向型。這種觀點認為行政倫理建設(shè)必須落實到行政實踐中，主張要以問題為導向。如彭未名、丁輝霞從建設(shè)服務型政府的角度出發(fā)，將行政倫理構(gòu)建的路徑歸結(jié)為“服務理念-角色定位-行為模式-制度內(nèi)化”[31];向波從公共危機治理中自由裁量權(quán)的合理運用入手，將行政倫理構(gòu)建的路徑歸結(jié)為“制度約束、張揚‘公共人’特性和責任意識的覺醒”[32]等。這類觀點具有顯著的問題意識，有助于實現(xiàn)行政倫理與現(xiàn)實環(huán)境的合理對接。

　　(四)行政倫理法制化：可能與限度

　　有學者認為，將行政倫理建構(gòu)在行政人員的自律上，往往無異于“空中樓閣”，公權(quán)道德化、公權(quán)倫理化的觀點是受到質(zhì)疑的[33];有學者明確提出加強行政倫理法制建設(shè)是建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系的重要措施[34]。這些研究都肯定了行政倫理法制化的重要意義，其觀點逐漸得到了大多數(shù)學者的認同。

　　針對行政倫理能否立法這一問題，有學者曾經(jīng)提出質(zhì)疑。他們認為，行政倫理規(guī)范一旦上位為法律規(guī)范，就會失去道德約束的意義，倫理規(guī)范就不再具有道德性而呈法律性 [11]。但從實踐來看，這種擔心是不必要的。首先，并不是所有的倫理規(guī)范都能夠上升為法律規(guī)范;其次，即便在上升為法律規(guī)范的倫理規(guī)范中，也必須遵循一定的原則，如“底線原則、非心性原則、客觀性原則、權(quán)責同一原則”[35]等。這些原則為行政倫理法制化構(gòu)筑了邊界，保證了行政倫理法制化的良性運行。

　　當學界在歡呼行政倫理法制化建設(shè)的時候，有些學者則憂心地指出這一進程可能存在著的過度化傾向，重法制、輕德性也可能帶來嚴峻的問題。法制化確實可以成為解決行政倫理問題的有效途徑，但絕不能成為行政倫理重制度、輕德性的充分理由。法制同樣并非盡善盡美、無所不能。基于這一點，有學者提出要改變“倫理- 制度-法制”的思維方式和建設(shè)路徑，提倡“制度(法制)-責任意識-倫理自主”[36]的逆向思維，將倫理自主作為終極目標。這類觀點也應當?shù)玫疥P(guān)注。

　　當然，無論爭論如何，行政倫理法制化對于中國行政倫理建設(shè)的重要性是毋庸置疑的。在未來的行政實踐中，進一步加強行政倫理法制化建設(shè)應當是題中之義。

　　五、中國行政倫理研究的展望

　　新世紀以來，中國行政倫理研究的學科體系日趨完善，研究廣度和深度日趨擴展，在實踐領(lǐng)域的價值也日益凸顯。但仍有不少可以繼續(xù)深入的空間，這里提出幾個可能的方向。

　　(一)在研究內(nèi)容上，關(guān)注后現(xiàn)代理論可能帶來的突破

　　從已有研究來看，傳統(tǒng)行政倫理和現(xiàn)代行政倫理都試圖構(gòu)建自己的范式，并借此厘清理論、指導實踐。但在具體的行政活動中，這種思維模式遭遇了不小的挫折。正因如此，我們需要轉(zhuǎn)而尋求思維方式的突破。后現(xiàn)代理論的逐漸興起和擴散滲透到公共行政實踐中，為中國行政倫理研究的轉(zhuǎn)變揭示出某種圖景。后現(xiàn)代理論帶來了一種全新的視角，它通過對傳統(tǒng)的懷疑和對現(xiàn)代的批判，在解構(gòu)的基礎(chǔ)上重構(gòu)，有可能突破現(xiàn)有困境，實現(xiàn)良好的公共行政。從另一個方面說，后現(xiàn)代理論推崇對話和溝通，反映出一種開放式的思維，實現(xiàn)了不同觀點間的互動，主體與主體間、主體與客體間形成了伙伴關(guān)系或合作關(guān)系。建構(gòu)在這種關(guān)系之上的行政倫理價值或許會為行政體系帶來新的改變，這一點值得引起關(guān)注。

　　(二)在研究方法上，從單一學科的研究方法向全學科的研究方法轉(zhuǎn)變

　　回顧十多年來的研究成果發(fā)現(xiàn)，大部分研究采用了單一學科的方法，突出價值判斷。但行政倫理是人文學科和社會科學相結(jié)合的領(lǐng)域，既直接涉及行政學、政治學、哲學(倫理學)，也間接涉及社會學、人類學、經(jīng)濟學等學科。正是由于涉及學科的復雜性，行政倫理研究需要“用‘全學科’的方法研究行政倫理問題”[37]。近年來，不斷有學者使用社會學或法學等學科的研究方法來審視行政倫理問題，并取得了一定的成果。長遠來看，從單一學科的研究方法向全學科的研究方法轉(zhuǎn)變是行政倫理研究的必然趨勢。

　　(三)在研究視角上，從“學科導向”向“問題導向”轉(zhuǎn)變

　　縱觀過去十幾年的行政倫理研究，核心在于專注構(gòu)建行政倫理的概念、體系等學科層面的整體性架構(gòu)。應當說，這類研究已經(jīng)取得了豐碩的成果，其理論貢獻毋庸置疑。但是，“一旦某個學科有了制度，那么在某個專題上，甚至在知識的推展上，并不需要才氣，或者天分，只要規(guī)規(guī)矩矩地努力就可以了。”[38](p72)當行政倫理研究到達一定的高度之后，過度重視學科導向反而限制了行政倫理研究的發(fā)展。可喜的是，不少學者已經(jīng)敏銳地察覺到了這一點，特別在最近幾年，關(guān)注時展中展現(xiàn)的實際問題成為大勢所趨。這種從“學科導向”向“問題導向”的轉(zhuǎn)變必將引導行政倫理研究走向深化、細化、具體化。

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